Sentencia de Tutela nº 398/18 de Corte Constitucional, 25 de Septiembre de 2018

1. Solicitud

   El señor Ó. de J.C.S., actuando en nombre propio, instauró acción de tutela el 17 de octubre de 2017 ante el Juzgado Promiscuo Municipal de San Vicente F. -Antioquia-, en la que solicitó la protección de sus derechos fundamentales a la vida y al mínimo vital del agua, presuntamente vulnerados por la Secretaría de Servicios Públicos del municipio de San Vicente F. de Antioquia, al suspenderse el suministro del preciado líquido[2]. El actor basa su solicitud en los siguientes hechos:

2. Hechos

   2.1. Manifestó tener casi 70 años de edad[3] y residir en el primer piso de una humilde vivienda que perteneció a sus padres, hoy fallecidos, ubicada en la Calle Riaño, sector de Palenque[4], zona urbana del municipio de San Vicente F. -Antioquia-[5].

   2.2. Sostuvo que en el segundo piso de la casa, habitó su hermano J.R.C., quien le brindaba el agua potable a través de una manguera hasta el momento en que vendió su cuota parte a los hermanos F. y O.C., que como nuevos propietarios de la planta superior, tiempo después de instalarse y ante algunas discusiones con el accionante, se abstuvieron de continuar con el suministro del preciado líquido al primer nivel de la manera como se venía haciendo por el anterior dueño[6].

   2.3. Así mismo, afirmó que el señor F.A.C.S., Secretario de Servicios Públicos del municipio donde reside, el 1° de septiembre de 2016 dio la orden de suspensión del servicio de agua por falta de pago de 36 cuotas vencidas equivalentes a la suma de $178.938.oo[7] discriminados de la siguiente manera:

   T.l Acueducto

   $50.330.oo

   T.l Alcantarillado

   $8.964.oo

   T.l Aseo

   $68.759.oo

   T.l otros cargos

   $43.639.oo

   Intereses Otros

   $7.246.oo

   T.l a pagar al 10-09-2016

   $178.938.oo

   Fuente: Factura de Servicios No. 0011087, impresa el 29 de agosto de 2016.

   2.4. Ante tal situación, el 2 de septiembre de 2016 el actor se acercó a las instalaciones de la Secretaría de Servicios Públicos del municipio y solicitó mediante derecho de petición (Const. Pol., Art. 23) explicaciones sobre la suspensión del servicio y la exoneración del pago del cargo por acueducto de $50.330.oo, toda vez que la entidad accionada no tiene un contador para medir adecuadamente el consumo, así como tampoco se tiene constancia de haber suscrito un contrato de condiciones uniformes[8].

   2.5. Indicó que es una persona pobre, sola y desamparada, de profesión barequero[9] y que sobrevive con el poco sustento que obtiene de la venta de lotería; además, en la actualidad se encuentra sin una gota de agua y la requiere para subsistir. Finalmente adujo no tener recursos para pagar las facturas de agua que la accionada le viene cobrando, hecho que motivó la suspensión del servicio[10].

3. Traslado y contestación de la demanda

   El Juzgado Promiscuo Municipal de S.V.F., previo a la admisión de la acción de tutela dejó una constancia S.[11]. Acto seguido, se dio el trámite correspondiente a la acción de tutela, en la que se vinculó oficiosamente a la Alcaldía Municipal de S.V.F. y se ordenó correr traslado a las entidades para que ejercieran su derecho a la defensa[12].

   3.1 Contestación de la Alcaldía Municipal de San Vicente F.

   3.1.1. Pese a que el Juzgado de conocimiento mediante Oficio No. 0691 de 18 de octubre de 2017 realizó la debida notificación a la Alcaldía Municipal de S.V.F. de Antioquia representada legalmente por el señor Alcalde, R. de J.J.M., ésta guardó silencio durante el término de los dos días otorgados[13].

   3.2 Contestación de la Secretaría de Servicios Públicos del municipio de San Vicente F.

   3.2.1. El Secretario de Servicios Públicos del municipio de S.V.F. dio contestación a la acción de tutela. En primer lugar, indicó que en virtud del artículo 5° del Decreto 145 del 11 de noviembre de 2014[14], una de sus funciones es la de garantizar el cumplimiento de las obligaciones y los deberes de los usuarios, y en procura de no incurrir en una falta disciplinaria por un posible detrimento patrimonial le corresponde adelantar el cobro de la prestación de los servicios públicos a los deudores morosos, con la finalidad de que se encuentren al día con el pago de sus facturas[15].

   3.2.2. Así pues, manifestó en el caso particular, que la entidad a su cargo no ha desconocido los derechos del accionante, ya que previamente a suspender el servicio en cuestión, se inició una campaña utilizando diferentes medios de difusión (llamadas telefónicas[16], cuñas radiales[17], cartas personalizadas[18], entre otros) en las que se invitaba a los deudores morosos a estar al día con sus facturas, o en su defecto, a suscribir acuerdos de pago[19] atendiendo sus posibilidades financieras.

   3.2.3. En virtud de lo anterior, el 26 de agosto de 2016 el actor acudió a las instalaciones de la Secretaría de Servicios Públicos y expresó su voluntad de no pago, ni el deseo de suscribir un acuerdo de pago por valor de $178.938.oo que correspondían a 36 cuotas vencidas (3 años de atraso), por cuanto no requería del servicio; en consecuencia, la accionada conforme a la Resolución 0132 del 1° de septiembre de 2016 emitida por la Alcaldía Municipal de S.V.F., en la que se ordenó la suspensión del servicio de acueducto al accionado, dio la orden al fontanero para hacer efectivo el corte[20].

   3.2.4. Recordó por un lado, que el señor Ó. de J.C.S. ha sido un desgaste en lo que lleva en su cargo como funcionario de la Secretaría, al mencionar que por 3 años disfrutó del servicio de acueducto, alcantarillado y aseo sin contraprestación alguna, con la permisividad de las personas a cargo de las entidades; y por otro lado, que el tutelante es beneficiario del estrato 1, facturándosele únicamente el cargo básico, que menos los subsidios aplicados, hace que el recibo de pago, en promedio, sea de $636 pesos por acueducto, $191 pesos por alcantarillado y $1.657 por aseo, sumas que en total no supera los $2.500.oo pesos mensuales. Al día de la contestación de la tutela, la deuda ascendía a un valor de $296.692.oo[21] por 49 cuotas atrasadas.

   3.2.5. También manifestó que el monto cobrado al accionante tiene que ver con el costo que genera llevar el líquido a los hogares, más del tratamiento de potabilización para que ésta sea apta para el consumo humano, por tanto no se ha negado el acceso al agua potable, ya que la Secretaría de Servicios Públicos tiene a su disposición un punto en la planta de tratamiento y otro en la sede de la Alcaldía Municipal para la toma de hasta 50 litros diarios; y hasta donde es sabido, el actor no tiene problemas de movilidad para hacer los desplazamientos. Hizo énfasis en que también la deuda incluye el servicio de aseo y el de alcantarillado[22].

4. Pruebas relevantes que obran en el expediente

   4.1. Copia de la factura de servicios No. 11087 por valor de $178.938 impresa el 29 de agosto de 2016 por la Secretaría de Servicios Públicos del municipio de S.V.F., que contiene los datos del accionante y en la que se refleja que pertenece al estrato 1 residencial (folio 15).

   4.2. Copia de la Resolución 0132 de 1º de septiembre de 2016 “por medio de la cual se suspende el suministro del servicio de acueducto por no pago al señor Ó. de J.C.S.”, en consideración a que adeuda 36 meses en la prestación de los servicios de acueducto, alcantarillado y aseo por valor de $178.938 (Folios 12 y 13).

   4.3. Copia del formato de suspensión de servicio del 1º de septiembre de 2016, con una observación a mano que dice: “el suscriptor se acerca el 26 de agosto de 2016 aduciendo no tener recursos para pagar por el servicio prestado durante 36 meses y ante un posible acuerdo de pago dice que se le suspenda el servicio que no lo necesita” (folio 14).

   4.4. Copia de la factura de servicios No. 45873 expedida en el mes de octubre de 2017, por valor de $296.692, impresa por la Secretaría de Servicios Públicos del municipio de S.V.F., en la que se refleja un número de 49 cuentas vencidas (Folio 32).

5. Decisiones judiciales objeto de revisión

   5.1 Primera instancia

   5.1.1 El Juzgado Promiscuo Municipal de S.V.F., en providencia del 31 de octubre de 2017 negó las pretensiones invocadas por el señor Ó. de J.S., consecuentemente no se le ampararon los derechos fundamentales a la vida y al mínimo vital del agua, como tampoco se emitieron órdenes a las entidades accionada y vinculada de restablecer el servicio suspendido sin su correspondiente cancelación[23].

   5.1.2. La decisión se fundamentó, en primer lugar, en que no se hallaron elementos facticos, ni material probatorio para acceder a lo pretendido por el accionante[24]; y en segundo lugar, que los cobros realizados por la accionada al usuario son completamente legítimos desde un enfoque jurídico al tener un fin de propender por su estabilidad financiera. Se dijo que: “En pro del principio de solidaridad es posible el sostenimiento financiero para cumplir con la función estatal de satisfacer las necesidades básicas de sus asociados”[25].

   5.1.3. Se mencionó que conforme al artículo 128 de la Ley 142 de 1994[26] existe entre el usuario y el prestador un contrato consensual en virtud del cual la empresa o ente prestador brinda un servicio a cambio de un precio en dinero, definiendo incluso estipulaciones uniformes para usuarios indeterminados; y que en caso de incumplimiento por parte del beneficiario del servicio ante la falta de pago del precio, lógicamente ocasionaría la obligación contractual y legal para el prestador de suspender el suministro del agua[27].

   5.1.4. Concluyó que lo pretendido por el actor es que se le brinde un servicio de manera gratuita sin ninguna obligación de pagar por ese servicio amparándose caprichosamente en su avanzada edad e insuficiencia económica, aspectos que no quedaron acreditados en sede de instancia, máxime cuando la entidad que representa le ha abierto las puertas para llegar a un acuerdo de pago a lo que poca o ninguna importancia le dio, como si quisiera demostrar bajo cualquier circunstancia que debe ser exonerado de la obligación de pagar por el servicio sin detenerse a pensar en las ínfimas tarifas que le fueron fijadas[28].

   5.2 La Impugnación

   5.2.1. Mediante escrito del 3 de noviembre de 2017 y dentro del término estipulado en la ley, el actor recurre la sentencia proferida por el juez promiscuo al estar en completo desacuerdo, ya que en su sentir se le está obligando a pagar la deuda como obligación que tiene con el municipio[29].

   5.2.2. Trajo a colación que después de que su hermano vendió el segundo piso de la casa, ante innumerables suplicas a la Administración anterior, se accedió a dejar su vivienda con el mínimo vital de agua que llegaba por una manguera de bajo calibre al domicilio. Endilgó al nuevo alcalde y al nuevo Secretario de Servicios Públicos del municipio que habita, una persecución en su contra para dejarlo sin el mínimo vital de agua, reconociendo a su vez, que puede haber personas dentro del municipio más pobres que él pero con ingresos fijos para sufragar el costo del agua[30].

   5.3 Segunda instancia

   5.3.1 El Juzgado Segundo Civil del Circuito de Rionegro -Antioquia-, en sentencia del 16 de enero de 2018 confirmó la decisión del juez de primera instancia emitida el 31 de octubre de 2017, en la que negó las pretensiones del actor. La decisión se fundamentó en que al no obrar en el expediente prueba que permitiera inferir la precaria situación económica alegada que justifique la intervención del juez constitucional, el asunto en conocimiento se sustrae a una cuestión meramente económica que escapa de la órbita de la tutela; además se puso de presente, que el accionante venía disfrutando de tres años de servicio de agua sin contraprestación alguna y que el actuar de la entidad accionada se ajustó al marco normativo[31].

   5.3.2. A juicio del ad quem, el accionante no quiso acceder al beneficio del acuerdo de pago propuesto por la demandada; en esta medida, el Juez Constitucional no puede modificar estipulaciones normativas que no comportan ningún efecto lesionador o discriminador[32].

1. Competencia y procedibilidad

   1.1. Competencia

   La S. Séptima de Revisión de Tutelas es competente para revisar los fallos de tutela proferidos dentro del trámite de la referencia, en desarrollo de las facultades otorgadas en los artículos 86 y 241, numeral 9°, de la Constitución Política, en concordancia con los artículos 33, 34, 35 y 36 del Decreto 2591 de 1991, y en virtud de la selección y del reparto verificado en la forma establecida por el Reglamento de la Corporación[33].

   1.2. Requisitos de procedencia de la acción de tutela

   1.2.1. Legitimación en la causa por activa

   Acorde con el inciso 1º del artículo 86 de la Constitución Política y el artículo 10 del Decreto 2591 de 1991, la acción de tutela es un mecanismo preferente y sumario que tiene toda persona para solicitar, de manera directa o por quien actúe legítimamente a su nombre, la protección inmediata de los derechos fundamentales cuando éstos resulten lesionados o amenazados por la acción o la omisión de las autoridades públicas.

   De igual manera, cabe destacar como una de las características propias de la acción de tutela el carácter informal de la misma cuando se indica que: “no limita las posibilidades de acudir a ella por razones de nacionalidad, sexo, edad, origen de raza o capacidades intelectuales, razón por la cual es factible que la ejerzan los niños, los indígenas, los presos, los campesinos, los analfabetas y en general todo individuo de la especie humana que se halle dentro del territorio colombiano”[34].

   Por tanto, se encuentra acreditada la legitimidad en la causa por activa en el presente asunto, por cuanto el señor Ó. de J.C., quien considera lesionados sus derechos fundamentales por el accionar de una entidad pública, puso en marcha el aparato jurisdiccional a través del mecanismo que le brinda la Constitución con la interposición directa de la tutela en busca de que se protejan sus intereses iusfundamentales[35].

   1.2.2. Legitimación en la causa por pasiva

   Frente a la legitimidad en la causa por pasiva, dispone el artículo 5º del Decreto 2591 de 1991, que es la condición de la persona (natural o jurídica) contra quien se dirige la acción, de ser la llamada a responder por la presunta vulneración del derecho fundamental amenazado.

   Sobre el particular, la Corte Constitucional, en sentencia T-1015 de 2006[36] ha referido que:

   “La legitimación pasiva en la acción de tutela hace referencia a la aptitud legal de la persona contra quien se dirige la acción, de ser efectivamente la llamada a responder por la vulneración o amenaza del derecho fundamental. En la medida que refleja la calidad subjetiva de la parte demandada en relación con el interés sustancial que se discute en el proceso”.

   Es importante resaltar que la Secretaría de Servicios Públicos quien funge como accionada hace parte de la Alcaldía Municipal de S.V.F., quien fuera vinculada oficiosamente por el juzgado de primera instancia, y por tanto se trata de la misma persona jurídica[37].

   Para reafirmar lo anotado, se trae la definición establecida en el numeral 14.14 del artículo 14 de la Ley 142 de 1994 que dice: “Prestación directa de servicios por un municipio. Es la que asume un municipio, bajo su propia personalidad jurídica, con sus funcionarios y con su patrimonio”. Lo anterior, en consonancia con el numeral 15.3 del artículo 15[38] de la ley en comento, no deja duda que es la Alcaldía Municipal de S.V.F. a través de la Secretaría de Servicios Públicos del mismo municipio la que debe garantizar la prestación del servicio de acueducto, alcantarillado y aseo.

   Por tanto, la S. entiende que la tutela se interpuso contra la Secretaría de Servicios Públicos, entidad que hace parte de la Alcaldía Municipal de S.V.F. de Antioquia, que en los términos del artículo 5º de la Ley 142 de 1994[39] tiene a su cargo la prestación del servicio de acueducto, alcantarillado y aseo dentro del casco urbano del municipio, y que con su accionar al suspender el suministro de agua potable, presuntamente vulneró los derechos fundamentales del aquí tutelante.

   1.2.3. Inmediatez

   En lo que respecta al requisito de inmediatez, el artículo 86 Superior no establece un término de caducidad o prescripción para la acción de tutela. En efecto es la jurisprudencia constitucional la que ha determinado en cada caso en concreto, el período de tiempo prudencial desde que se presenta la conducta u omisión que presuntamente vulnera los derechos del accionante hasta la fecha de interposición de la acción[40].

   La inmediatez tiene que conciliar entre el derecho constitucional a presentar la acción de tutela “en todo momento” y el fin que busca la acción como medio de protección “inmediata” de los derechos fundamentales. Es decir, debe existir necesariamente una correlación entre la naturaleza expedita de la tutela y su interposición oportuna[41].

   Como lo ha reconocido la jurisprudencia constitucional, existen ciertos casos excepcionales en los que “(…) La vulneración es permanente en el tiempo y que, pese a que el hecho que la originó por primera vez es muy antiguo respecto de la presentación de la tutela, la situación es continua y actual”[42].

   En el presente caso, a partir de lo que se desprende del acervo probatorio, se considera que el 1º de septiembre de 2016, momento en que se realizó la suspensión del suministro del agua, se configuró la amenaza y presunta vulneración al derecho fundamental alegado. Ahora, el actor reclamó el menoscabo continuo en sus derechos fundamentales cerca de un año, un mes y dieciséis días después de la fecha de la suspensión del servicio, pero dado que la situación permanece en el tiempo, la S. encuentra que se cumple con el requisito de inmediatez.

   1.2.4. Subsidiariedad

   El artículo 86 de la Carta Política y el artículo 6º del Decreto 2591 de 1991 han reconocido en la acción de tutela un mecanismo de protección de derechos fundamentales de carácter residual y subsidiario, es decir que únicamente será procedente cuando el afectado no tenga otro medio de defensa o cuando se utilice como un mecanismo transitorio para evitar la ocurrencia de un perjuicio irremediable.

   En armonía con lo anotado, la Corte Constitucional al estudiar la procedencia de la acción en aras de proteger el derecho al agua le ha dado un carácter dual, de derecho fundamental y de derecho colectivo, según el uso que se haga de la misma. De tal modo, que cuando se constata que la protección pretendida busca salvaguardar el derecho al agua en su connotación fundamental, la acción de amparo es el mecanismo indicado para el efecto; de lo contrario, se debe acudir a la acción popular consagrada en la Ley 472 de 1998, para la protección de los derechos colectivos[43].

   Adicionalmente, la connotación fundamental aludida tiene como característica que el preciado líquido debe destinarse al consumo humano, así como de ostentar una naturaleza subjetiva al estar ligada a otros derechos “como la salud, la vivienda y el saneamiento ambiental, fundamentales para la dignidad humana”[44].

   Por lo tanto, la acción de tutela procede para proteger el derecho fundamental al agua potable: (i) cuando se usa para el consumo humano, (ii) por la falta del recurso natural se puedan afectar otros derechos como la vida en condiciones dignas y la salud, aunado a estar en presencia de sujetos de especial protección constitucional[45] y, (iii) si se evidencia que el reclamante ha ejecutado algún tipo de actuación ante la empresa para resolver la situación[46].

   Respecto de los sujetos de especial protección constitucional, la Corte se pronunció recientemente en sentencia T-104 de 2018[47] en la que se indicó:

   “Está conformada por aquellas personas que debido a su condición física, psicológica o social particular, merecen una acción positiva estatal para efectos de lograr una igualdad efectiva. Teniendo en cuenta lo anterior, se puede concluir que en este grupo de especial protección se encuentran “los niños, los adolescentes, los adultos mayores, los disminuidos físicos, síquicos y sensoriales, las mujeres cabeza de familia, las personas desplazadas por la violencia y aquellas que se encuentran en extrema pobreza” (negrillas después del texto original).

   En el caso sub examine, la S. encuentra acreditados los tres criterios jurisprudenciales en la materia, ya que el accionante es un sujeto de especial protección constitucional[48], que ante la gestión infructuosa con el prestador del servicio reclama por el derecho al agua para su uso personal, y porque ante la falta del recurso vital puede verse afectada su vida y su salud.

   Con base en lo expuesto anteriormente, la S. considera que la acción de tutela es el mecanismo judicial idóneo para resolver la controversia que se plantea en esta oportunidad.

2. Problema jurídico

   De acuerdo con los hechos relacionados en precedencia, corresponde a esta S. de Revisión resolver el siguiente problema jurídico:

   ¿Vulnera la Alcaldía Municipal de San Vicente de F. –Antioquia-, a través de su Secretaría de Servicios Públicos, los derechos fundamentales a la vida y al mínimo vital de agua del señor Ó. de J.C.S. de casi 70 años de edad, quien pertenece al régimen subsidiado en salud y quien registra en el Sisbén un puntaje de 20,42, por la suspensión del suministro de agua efectuada el 1º de septiembre de 2016 ante la falta de pago de 36 cuotas atrasadas, y ante la poca voluntad en suscribir un acuerdo de pago?

   Para resolver el problema jurídico planteado se analizarán a continuación los siguientes temas: (i) La protección del derecho al agua. Reiteración jurisprudencial. (ii) El contenido del derecho fundamental al agua y normatividad sobre la materia. Reiteración jurisprudencial. (iii) La suspensión del suministro de agua por mora en el pago. Reiteración jurisprudencial; posteriormente se dará solución al caso concreto.

3. La Protección del derecho al agua. Reiteración jurisprudencial

   3.1. La Constitución Política no contempla expresamente el derecho fundamental al agua, en efecto, puntualmente sólo se hace referencia a este líquido en los artículos 356, 357 (cap. 4, título XII) y 366 (cap. 5, título XII). De todas formas, existen varias disposiciones constitucionales en las que implícitamente se desprende su importancia y su carácter fundamental; es así que el artículo 8º (título I) prevé la obligación del Estado y de las personas de proteger las riquezas culturales y naturales del territorio colombiano, el artículo 79 (cap. 3, título II) establece el derecho de toda persona a gozar de un ambiente sano y el deber estatal de velar por la diversidad e integridad del medio ambiente, como también el artículo 365 (cap. 5, título XII) dispone que los servicios públicos son inherentes a la finalidad social del Estado, y por tanto se debe asegurar su prestación eficiente[49].

   3.2. Es la misma Carta Política la que fija una serie de matices, conforme al modo en que se aborda el estudio del derecho al agua. Por un lado, el agua como recurso hídrico es un componente del derecho al medio ambiente sano, y por ende se asimila a un derecho colectivo susceptible de protección constitucional[50]. De igual forma, se ha visto como un servicio público esencial a cargo del Estado[51].

   3.3. El agua como componente del derecho a un ambiente sano fue impulsado en el plano internacional en las últimas décadas del siglo pasado, cuando surgió la necesidad de hacer explícito el derecho humano a acceder a un mínimo de agua. Un primer avance se dio en la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Agua[52], en este escenario, la comunidad internacional estableció un vínculo entre el acceso al agua y el ejercicio de otros derechos humanos de la siguiente manera: “Todos los pueblos, cualquiera sea su estado de desarrollo y sus condiciones sociales y económicas, tiene el derecho a disponer de agua potable en cantidad y calidad suficiente para sus necesidades básicas. Es de reconocimiento universal que la disponibilidad de dicho elemento por parte del hombre es imprescindible para la vida y para su desarrollo integral como individuo o como integrante del cuerpo social”[53].

   3.4. La sentencia C-094 de 2015[54] que estudió la constitucionalidad del Decreto 1111 de 1952[55] hizo un valioso aporte al efectuar un recuento de varios pronunciamientos de la comunidad internacional en materia de protección al medio ambiente donde se resaltó el rol preponderante del Estado en la utilización, protección, conservación y ordenación sostenible y razonable de los recursos hídricos con arreglo a las necesidades y prioridades de la colectividad[56]; además de recalcar el carácter fundamental del derecho al agua[57].

   3.5. Dentro de los pronunciamientos internacionales en materia de protección al medio ambiente, se destaca la Observación General 15 del Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales de las Naciones Unidas de 2002, al afirmar que “El agua es un recurso natural limitado y un bien público fundamental para la vida y la salud. El derecho humano al agua es indispensable para vivir dignamente y es condición previa para la realización de otros derechos humanos”.

   3.6. De lo anterior, se colige que el derecho al agua visto como un derecho fundamental de naturaleza subjetiva puede coincidir con otros derechos de rango constitucional como el derecho a la vida o el derecho a la salud, cuando se trata en particular, del agua destinada al consumo humano[58].

   3.7. En ese sentido, desde un comienzo la jurisprudencia de la Corte Constitucional ha dado al agua una significancia iusfundamental, si la misma se utiliza para el consumo humano. De esta manera, en sentencia T-578 de 1992[59], se afirmó:

   “El agua constituye fuente de vida y la falta de servicio atenta directamente con el derecho fundamental a la vida de las personas. Así pues, el servicio público domiciliario de acueducto y alcantarillado en tanto que afecte la vida de las personas (CP art.11), la salubridad pública (CP arts. 365 y 366), o la salud (CP art. 49), es un derecho constitucional fundamental”[60].

   3.8. En un principio, el alto Tribunal creó una conexión entre el goce del derecho al agua con el derecho a la vida en condiciones dignas y el derecho colectivo a disfrutar de un ambiente sano. Se dijo específicamente en sentencia T-379 de 1995[61]:

   “Siendo el agua un elemento esencial del ambiente, su preservación, conservación, uso y manejo está vinculado con el derecho que tienen todas las personas a gozar de un ambiente sano; aparte de que la conservación de la calidad de las aguas, su aptitud, disponibilidad y suficiencia para el consumo humano, se consideran esenciales para asegurar el goce y vigencia de los derechos fundamentales a la salud y a la vida y los demás que se derivan de estos”.

   3.9. Más recientemente, la Corte en sentencia C-220 de 2011[62] analizó la constitucionalidad de algunos artículos de la Ley 9 de 1979[63], en donde reiteró la naturaleza jurídica fundamental del derecho al agua potable, y estudió la faceta tanto subjetiva como objetiva del mismo.

   3.10. Ahora bien, en lo que se refiere al agua bajo una óptica de ‘servicio público’, la Constitución Política de 1991 fijó unos derroteros en los artículos 365 a 370; así, el artículo 365 establece que los servicios públicos “son inherentes a la finalidad social del Estado. Es deber del Estado asegurar su prestación eficiente a todos los habitantes del territorio nacional”. Lo anterior, en concordancia con el artículo 366 Superior[64] que dispuso como fines sociales del Estado el mejoramiento de la calidad de vida de la población y el bienestar general, lleva a un mejor entendimiento del objetivo fundamental de dar solución a las necesidades insatisfechas de salud, de educación, de saneamiento ambiental y de agua potable[65].

   3.11. En desarrollo de los mencionados artículos, el Legislador expidió la Ley 142 de 1994 “Por la cual se establece el régimen de los servicios públicos domiciliarios y se dictan otras disposiciones”. De la cual cabe destacar el artículo 5° que dice:

   “Artículo 5o. Competencia de los municipios en cuanto a la prestación de los servicios públicos. Es competencia de los municipios en relación con los servicios públicos, que ejercerán en los términos de la ley, y de los reglamentos que con sujeción a ella expidan los concejos: 5.1. Asegurar que se presten a sus habitantes, de manera eficiente, los servicios domiciliarios de acueducto, alcantarillado, aseo, energía eléctrica, y telefonía pública básica conmutada, por empresas de servicios públicos de carácter oficial, privado o mixto, o directamente por la administración central del respectivo municipio en los casos previstos en el artículo siguiente. (…)”

   3.12 A su vez, el artículo 15º-3 ibídem, brinda un panorama más específico en relación con la prestación de los servicios públicos a cargo de los municipios, ya que establece:

   “Artículo 15. Personas que prestan servicios públicos. Pueden prestar los servicios públicos (…) 15.3. Los municipios cuando asuman en forma directa, a través de su administración central, la prestación de los servicios públicos, conforme a lo dispuesto en esta Ley”.

   3.13. En resumen, al ser el agua una necesidad y un elemento vital para la existencia humana, la jurisprudencia constitucional le ha dado tres rasgos diferenciadores a este derecho fundamental:

   “(i) universal, por cuanto todos y cada uno de los hombres y mujeres, sin discriminación alguna, requieren de este recurso para su subsistencia; (ii) inalterable, ya que en ningún momento puede reducirse o modificarse más allá de los topes biológicos; y (iii) objetiva, puesto que no tiene que ver con la percepción subjetiva del mundo o de subsistencia, sino que se instituye como una condición ineludible de subsistencia para cada una de las personas que integran el conglomerado social”[66].

4. El contenido del derecho fundamental al agua y normatividad sobre la materia. Reiteración jurisprudencial

   4.1. En relación con los fines esenciales del Estado, la Corte Constitucional con apoyo en lo anotado en la Observación General número 15[67], ha manifestado que para garantizar el derecho fundamental al agua se deben tener en cuenta cinco aspectos: disponibilidad, cantidad suficiente, calidad de agua, accesibilidad física y accesibilidad económica[68].

   4.1.1. El atributo de la disponibilidad recalca que el abastecimiento del líquido a cada persona debe ser continuo y suficiente para los usos personales y domésticos; además, que se garantice su suministro constante, permanente y confiable[69]. En esta medida, se considera violatorio de la disponibilidad, cuando la distribución de agua necesaria para suplir las necesidades personales, es intermitente o discontinua.

   En la sentencia T-616 de 2010[70], que estudió el caso de un ciudadano que interpuso acción de tutela contra Empresas Públicas de Medellín (EPM), en razón a que su vivienda habitada por su familia no tenía acceso al servicio de agua potable y obtenía el líquido vital de una tubería instalada que conectaba con un grifo de agua de la casa vecina, la Corte estimó que el método utilizado por el accionante para abastecerse del agua y satisfacer sus necesidades básicas, no cumplía con los niveles mínimos de disponibilidad del líquido en su hogar y, en esta medida, se protegió el derecho fundamental reclamado[71].

   4.1.2. En referencia al elemento cantidad, el cual se refiere a una medida cuantitativa del número de metros cúbicos de agua potable que necesita una persona, la Organización Mundial de la Salud -OMS- estableció que la cantidad mínima requerido por un sujeto al día -con variación en atención a la región, país, el clima, los hábitos etc.- puede oscilar entre los 50 a 100 metros cúbicos. Al respecto, a partir de lo anterior, la Corte ha establecido una cantidad de 50 metros cúbicos diarios indicando que: “(…) una cantidad suficiente de agua abarca el recurso necesario para el saneamiento, usos personales y domésticos (consumo, preparación de alimentos e higiene)”[72].

   4.1.3. La tercera característica hace relación a la calidad del preciado líquido, el cual debe ser salubre y potable, es decir que “no ha de contener microorganismos o sustancias químicas o radiactivas que puedan constituir una amenaza para la salud de las personas. Además, el agua debería tener un color, un olor y un sabor aceptables para cada uso personal o doméstico”[73].

   Así, en sentencia T-891 de 2014[74], este alto Tribunal falló a favor de una comunidad indígena, que si bien recibía el preciado líquido de forma continua y permanente no era apta para el consumo humano; de igual manera, en el caso del fallo T-410 de 2003[75] se protegieron los derechos fundamentales a la vida, la dignidad humana, la salud y el ambiente sano de la comunidad al darse la orden a una empresa de servicios públicos para que diera el tratamiento adecuado al agua por cuanto el líquido que se distribuía no era potable y apto para el consumo humano, constituyendo un factor de riesgo vulnerador de los derechos.

   4.1.4. El cuarto componente denominado accesibilidad se refiere a que las instalaciones e infraestructura física donde se distribuye y garantiza el acceso al agua, que debe ser cercana y segura para todos, y sin discriminación alguna. Al respecto, la Observación General número 15 dice que:

   “Se debe facilitar acceso al agua potable y al saneamiento dentro del hogar o en sus cercanías inmediatas, y en una manera en que haya un suministro regular de agua y no se deba dedicar demasiado tiempo para recogerla. Por consiguiente, las obligaciones de derechos humanos de los Estados en relación con el agua potable y el saneamiento no les imponen que faciliten el acceso en cada casa. Sin embargo, el agua y las instalaciones sanitarias deben estar muy cerca de cada hogar, centro de enseñanza y lugar de trabajo, y deben encontrarse al alcance, de manera segura, de todos los sectores de la población, teniendo en cuenta las necesidades de grupos particulares, entre ellos las personas con discapacidades, los niños, las personas de edad y las mujeres (…)”

   Por lo anterior, esta Corte ha considerado que se transgrede el derecho al agua cuando se impide el acceso a las instalaciones necesarias y adecuadas para la prestación del servicio de acueducto. Así ha ocurrido en múltiples ocasiones, verbigracia, las entidades prestadoras que se niegan a instalar las acometidas correspondientes, o cuando éstas imponen unos costos desproporcionados como condición para suministrar la infraestructura de las redes locales o las acometidas domiciliarias[76].

   4.1.5. El último de los componentes corresponde a un factor económico en el que el agua y los servicios e instalaciones de agua deben estar al alcance de todos. Es decir, que los costos y cargos directos e indirectos para proveer el agua deben ser asequibles y no deben comprometer ni poner en peligro el ejercicio de otros derechos[77].

   4.2. Por lo anterior, para lograr una garantía efectiva del derecho fundamental al agua es necesario que converjan los cinco elementos mencionados anteriormente y se tengan en cuenta los parámetros proteccionistas constitucionales, sin olvidar lo contenido en el Pacto Internacional de Derechos Económicos Sociales y Culturales, así como las recomendaciones que respecto de éste realiza el Comité de Derechos Económicos Sociales y Culturales.

5. La suspensión del suministro de agua por mora en el pago. Reiteración jurisprudencial

   5.1. El artículo 128 de la Ley 142 de 1994 “por la cual se establece el régimen de los servicios públicos domiciliarios y se dictan otras disposiciones” define al contrato de prestación de servicios públicos como un:

   “Contrato uniforme, consensual, en virtud del cual una empresa de servicios públicos los presta a un usuario a cambio de un precio en dinero, de acuerdo a estipulaciones que han sido definidas por ella para ofrecerlas a muchos usuarios no determinados”.

   A renglón seguido, el mismo artículo agrega que:

   “Hacen parte del contrato no solo sus estipulaciones escritas, sino todas las que la empresa aplica de manera uniforme en la prestación del servicio. Existe contrato de servicios públicos aún cuando algunas de las estipulaciones sean objeto de acuerdo especial con uno o algunos usuarios”.

   5.2. De la anterior noción, se destaca el carácter oneroso del servicio que consiste en que una de las partes llamada suscriptor o usuario paga un valor en dinero a la otra parte denominada prestador, a cambio de la prestación del servicio que recibe; por lo tanto, al ser un contrato bilateral, entre las partes surge una serie de obligaciones correlativas. Así pues, dentro de estas obligaciones hay dos esenciales: una que recae en el prestador que consiste en “la prestación continua de un servicio de buena calidad” y otra en cabeza del cliente, que es el pago de un precio en dinero como contraprestación por ese servicio recibido[78].

   5.3. Ahora bien, la consecuencia principal del incumplimiento en el pago del precio por parte del suscriptor es la suspensión del servicio público que haga el prestador en las condiciones previstas en la Ley, siendo en principio, constitucionalmente aceptable. El sustento normativo se encuentra en el artículo 130 de la Ley 142 de 1994 -modificado por artículo 18 de la Ley 689 de 2001-, el cual permite a los prestadores de servicios públicos suspender el servicio público por la falta de pago en el término indicado por el prestador (dos [2] períodos de facturación en el evento en que ésta sea bimestral y de tres [3] períodos cuando sea mensual) y cuando se comprueba un fraude a las conexiones, acometidas, medidores o líneas[79].

   5.3.1. Frente a la facultad de suspensión del servicio que tiene el prestador de servicios públicos, la Corte reconoce que se cumple con los siguientes objetivos: “(i) la de garantizar la prestación del servicio público a los demás usuarios; (ii) la de concretar el deber de solidaridad, que es un principio fundamental del Estado; y (iii) la de evitar que los propietarios no usuarios de los bienes, sean asaltados en su buena fe por arrendatarios o tenedores incumplidos en sus obligaciones contractuales”[80].

   Al respecto, en la sentencia T-881 de 2002[81] que estudió si la suspensión de un servicio público en establecimiento carcelario y penitenciario transgredía derechos constitucionales por incumplimiento en el pago de las facturas de consumo, esta Corte hizo énfasis en la importancia del pago de las obligaciones contractuales, pues del cumplimiento oportuno del usuario depende la prestación eficiente del suministro del servicio a la comunidad. Así pues, este medio que tienen a su alcance las empresas prestadoras se ha considerado como una advertencia a los usuarios, que busca evitar el incumplimiento en el pago como contraprestación al uso del servicio[82].

   5.4. Esta facultad que deviene de la legislación, conocida como derecho-deber, tiene unos límites constitucionales cuando su ejercicio afecta los derechos fundamentales de las personas, porque no resulta admisible bajo la norma superior preferir exclusivamente las bondades de ejercitar la suspensión, y olvidar el respeto en el trato y dignidad de las personas, pues tal como lo ha dicho la Corte anteriormente, “los usuarios de los servicios públicos son personas, no un recurso del cual se puede periódicamente extraer una suma de dinero”[83].

   En relación con este aspecto, es importante mencionar la sentencia C-150 de 2003[84], la cual sostuvo que en algunas situaciones particulares, la afectación de las condiciones de vida de los usuarios trasciende y no resulta admisible realizar la suspensión del servicio, toda vez que compromete ostensiblemente los derechos fundamentales y existiría una carga desproporcionada sobre el usuario, si se compara con los beneficios que supone la suspensión del mismo[85].

   5.5. En consecuencia, las prohibiciones impuestas por la jurisprudencia constitucional cuando una entidad prestadora de aquellas a las que hace referencia el artículo 15 de la Ley 142 de 1994 que realiza la suspensión de los servicios públicos domiciliarios en cumplimiento del artículo 130 de la ley en comento (modificado por artículo 18 de la Ley 689 de 2001) son dos: (i) no violar las garantías del debido proceso, (ii) no desconocer las garantías constitucionales de los sujetos de especial protección constitucional, o no hacer cortes en hospitales, colegios, cárceles u otros establecimientos que gozan de protección, o no afectar gravemente las condiciones de vida de la comunidad[86].

   5.6. Ahora bien, aparte de las dos limitaciones mencionadas previamente, respecto del derecho a la suspensión del suministro de agua potable que las empresas prestadoras tienen frente a la falta de pago de las facturas, existe un tratamiento diferencial que éstas deben seguir cuando el usuario del servicio: “(i) es un sujeto de especial protección constitucional; (ii) el motivo de la morosidad es involuntario e incontrolable; y (iii) la suspensión del servicio implica la vulneración de otros derechos fundamentales”[87].

   En lo que respecta al tratamiento diferencial, específicamente en lo atinente a que el ‘motivo de la morosidad sea involuntario e incontrolable’, la Corte ha mencionado que existe una presunción a favor del usuario cuando se comprueba que pertenece al nivel I del Sisbén; en estos casos se les exonera de la carga de informar al prestador del servicio, los hechos o circunstancias que han hecho imposible el pago, y por lo tanto, las razones de estar en mora[88].

   Entonces, en el evento de cumplirse con todos los aspectos anotados, los prestadores tienen la obligación de sopesar las circunstancias especiales del usuario previo a efectuar el corte del servicio y, al mismo tiempo, el suscriptor debe poner en conocimiento de la entidad la imposibilidad de pagar los consumos, la presencia de sujetos de especial protección dentro de la vivienda y la necesidad del servicio para el goce de derechos como la vida en condiciones dignas, la salud o la igualdad, entre otros[89].

   5.7. Sin embargo, es una equivocación asumir que la restricción de la suspensión del servicio del preciado líquido en cabeza del prestador es una vía para que el usuario se desentienda de la obligación de pago derivada del vínculo contractual. En virtud del escenario planteado, algunas empresas de servicios públicos domiciliarios, en aras del respeto a los derechos fundamentales, siguiendo la recomendación de la OMS, le permiten al suscriptor moroso acceder a un mínimo de 50 litros diarios de agua por persona (mínimo vital de agua), sin perjuicio del cumplimiento de las obligaciones que como usuario le correspondan; en esa medida el deudor debe encontrar los medios para pagar los saldos insolutos con el prestador y llegar a un acuerdo de pago[90].

   5.8. Con ocasión de un caso similar fallado recientemente por esta S., en la sentencia T-188 de 2018[91] se protegieron los derechos fundamentales a la salud y a la vida digna de una mujer de la tercera edad y con un precario estado de salud por sus múltiples enfermedades, ya que la suspensión del servicio de agua por mora en el pago que hizo la empresa de servicios públicos vulneró los derechos en mención.

   5.9. Así las cosas, al interior de la Corte hay una jurisprudencia pacífica que en diferentes escenarios reconoce que los sujetos de especial protección constitucional tienen derecho a un mínimo de agua que no es susceptible de restricción alguna. Por esta razón no es dable a una empresa prestadora del servicio público domiciliario suspender por mora en el pago de las facturas el suministro de agua potable, si con ello se impida a éstos sujetos de especial protección el acceso al líquido vital, máxime si con dicha medida se afectan otros derechos fundamentales. Ahora bien, las empresas deben buscar alternativas viables para que los usuarios que no pueden pagar la totalidad de sus deudas cumplan con un cronograma de pagos, haciendo control periódico de los acuerdos de pago suscritos con los beneficiarios[92].

6.1. Para recapitular, se tiene que el accionante tiene casi 70 años de edad y vive solo, que acudió directamente a la acción de tutela para solicitar la protección de los derechos fundamentales a la vida y mínimo vital de agua presuntamente vulnerados por la Alcaldía municipal de San Vicente F. -Antioquia– (el municipio ejerce como prestador directo del servicio público de acueducto, alcantarillado y aseo), al suspender el suministro de agua potable en su vivienda por falta de pago[93].

6.2. A su vez, la Secretaría de Servicios Públicos del municipio de San Vicente de F. (Antioquia), sostuvo que actuó con apego y respeto al debido proceso, porque le dio al usuario la oportunidad de suscribir un acuerdo de pago, y le garantizó el acceso al mínimo vital de agua autorizando la toma de hasta 50 litros de agua al día en la Planta de Tratamiento de Agua Potable o en las instalaciones de la Alcaldía Municipal, teniendo en cuenta que el accionante no tiene problemas para realizar los desplazamientos; por otro lado indicó que la suspensión del preciado líquido se dio por falta de pago de 36 cuotas atrasadas[94] en cumplimiento de un acto administrativo proferido por la Alcaldía Municipal que ordenaba la suspensión[95].

6.3. En primera instancia, el Juez Promiscuo Municipal de San Vicente F. negó las pretensiones del accionante porque no encontró elementos de juicio que demostraran la condición de sujeto de especial protección constitucional; y consideró que la entidad accionada actuó legítimamente dentro del marco normativo protegiendo su sostenibilidad financiera[96].

6.4. En la segunda instancia, promovida por el accionante, el Juez Segundo Civil del Circuito de Rionegro (Antioquia) confirmó la decisión adoptada en primera instancia; agregó que al no obrar en el expediente prueba fehaciente que permitiera inferir la incapacidad económica del actor, el asunto se sustraía a la esfera de una controversia meramente económica, poniendo de presente que el señor C.S. venía disfrutando de tres años del servicio de agua sin dar contraprestación alguna[97].

6.5. De acuerdo con lo anterior, la S. se dispone a verificar el cumplimiento de los requisitos jurisprudenciales para que el accionante, pese a la falta de pago obtenga la protección constitucional al suministro de agua potable por este medio constitucional[98], a saber:

“(i) en la vivienda resida al menos un sujeto especialmente protegido (por ejemplo, un menor de edad, una persona gravemente enferma, o de la tercera edad), que (ii) la suspensión del servicio público puede aparejar el desconocimiento de los derechos constitucionales de ese sujeto, y que (iii) el incumplimiento de las obligaciones facturadas se debe a circunstancias involuntarias, insuperables e incontrolables”.

6.5.1. En primer lugar, se tiene de las pruebas que obran en el expediente de instancia y las obtenidas en las bases de datos de acceso público del Sisbén[99] y del Adres[100] que la vivienda objeto de suspensión del suministro de agua potable[101] es habitada por el accionante, sujeto de especial protección constitucional en razón a su edad y condiciones socioeconómicas por pertenecer al régimen subsidiado en salud con Savia Salud EPS-S y tener un puntaje de 20.42 en el Sisbén.

6.5.2. En segundo lugar, son muy evidentes las consecuencias de la falta de agua en una persona, pues la imposibilidad de acceder al agua potable por el accionante afecta el normal desarrollo de actividades diarias como la higiene y aseo personal, aseo de habitaciones o la misma ingesta y preparación de alimentos. Así pues, la suspensión del preciado líquido trae consigo la vulneración de los derechos constitucionales de este sujeto[102].

De esta manera, el acceso al agua se torna en indispensable para garantizar los derechos fundamentales del accionante quien no tiene la posibilidad de realizar las mencionadas actividades; y que además desempeña un oficio –al parecer en la informalidad[103]- del cual obtiene lo necesario para su congrua subsistencia[104].

6.5.3. Acorde con lo anotado en la respuesta allegada en sede de instancia por la entidad accionada, es reprochable que el accionante haya mantenido un comportamiento poco colaborador al notarse la falta de voluntad para llegar a un acuerdo de pago por las facturas vencidas, que en la actualidad acumulan aproximadamente 60 meses adeudados[105]; pese a lo anterior, al constatarse su nivel 1 de Sisbén (puntaje de 20.42) es necesario presumir que la falta de pago se debe a una situación involuntaria, insuperable y fuera de su control.

6.6. Por otro lado, si bien es cierto la accionada, en el traslado de la tutela aseguró que el accionante tenía a su disposición el mínimo vital de agua en dos puntos (Planta de tratamiento o en la Alcaldía municipal) a su elección[106], esta medida resulta desproporcionada; ya que significa imponerle al actor la obligación de desplazarse todos los días desde su lugar de residencia hasta el punto de su preferencia y cargar con 50 kilos de peso (es equivalente en peso de los 50 litros de agua) más el peso del recipiente a utilizar, situación que podría generar un menoscabo a su salud, teniendo en cuenta su edad.

6.7. En este escenario, al constatarse el cumplimiento de los presupuestos establecidos por la jurisprudencia constitucional se concluye que existió una vulneración a los derechos fundamentales a la vida y el acceso al agua potable del accionante. Por esta razón se ordenará el restablecimiento normal del servicio de agua potable en el primer piso de la vivienda en la que reside actualmente, condicionado al cumplimiento oportuno de un acuerdo de pago que deberá suscribir el accionante con la entidad accionada, sin que el mismo afecte el mínimo vital de agua.

Entre tanto, en el interregno que lleve suscribir el acuerdo, toda vez que el accionante es una persona sola, la Alcaldía a través de su Secretaría deberá disponer del suministro de mínimo de 50 litros diarios de agua. Así mismo, se ordenará a Ó. de J.C.S. que dentro de los quince días siguientes a la notificación de este proveído, se acerque a las instalaciones de la Alcaldía Municipal de San Vicente F. - Secretaría de Servicios Públicos Municipal con el fin de suscribir un acuerdo de pago que se acomode a su condición económica y consecuentemente, se obligará a cumplirlo cabalmente en los términos allí establecidos.

La facultad de suspender el servicio público de acueducto por falta de pago se encuentra limitada cuando se reúnen los siguientes presupuestos: i) quien la soporta es un sujeto de especial protección constitucional; (ii) la suspensión del servicio implica la vulneración de otros derechos fundamentales; y (iii) el motivo de la morosidad es involuntario e incontrolable. En estos casos, las entidades prestadoras de los servicios públicos domiciliarios deben analizar las especiales circunstancias del usuario previo a llevar acabo la suspensión del servicio y lograr conciliar un acuerdo de pago sin afectar el mínimo vital del beneficiario.

En mérito de lo expuesto, la S. Séptima de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución Política.