Sentencia nº 25000-23-27-000-2011-00191-01 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN CUARTA, de 20 de Septiembre de 2018 - Jurisprudencia - VLEX 743821261

Sentencia nº 25000-23-27-000-2011-00191-01 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN CUARTA, de 20 de Septiembre de 2018

Fecha20 Septiembre 2018
EmisorSECCIÓN CUARTA

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

C onsejero ponente: MILTON CHAVES GARCÍA

Bogotá, D.C., veinte (20) de septiembre de dos mil dieciocho (2018)

Radicación número: 25000-23-27-000-2011-00191-01(21239)

Actor: FEDERACIÓN NACIONAL DE DEPARTAMENTOS

Demandado: CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA

FALLO

La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la demandante contra la sentencia del 13 de marzo de 2014, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta Subsección B, que negó las pretensiones de la demanda y no condenó en costas.

ANTECEDENTES

El Director de la Oficina de Planeación de la Contraloría General de la República expidió la Resolución 1418 el 27 de octubre de 2009, Por la cual se fija la tarifa de control fiscal para la vigencia fiscal de 2009 a: Fondo Cuenta de Impuestos al Consumo de Productos Extranjeros- Federación Nacional de Departamentos, por valor de $518.644.440.

Contra la anterior decisión, la actora interpuso recurso de reposición y en subsidio, apelación.

Por Resolución 0753 del 19 de agosto de 2010, proferida por el Director de la Oficina de Planeación de la Contraloría, y por Resolución 0044 del 22 de diciembre del mismo año, expedida por el V. General, se decidieron los recursos de reposición y apelación, respectivamente, en el sentido de confirmar la decisión recurrida.

DEMANDA

La FEDERACIÓN NACIONAL DE DEPARTAMENTOS, administradora del Fondo Cuenta de Impuestos al Consumo de Productos Extranjeros, en ejercicio de la acción prevista en el artículo 85 del Código Contencioso Administrativo, formuló las siguientes pretensiones:

PRIMERO:- Que sean declaradas nulas, en todas sus partes, las resoluciones nos. 1418 del 27 de octubre de 2009, “Por la cual se fija la tarifa de control fiscal para la vigencia fiscal 2009 a: Fondo Cuenta de Impuestos al Consumo de Productos Extranjeros- Federación Nacional de Departamentos” y 753 del 19 de agosto de 2010, “Por medio de la cual se decide el recurso de reposición y en subsidio apelación contra la resolución ordinaria No. 1418 del 7 de octubre de 2009 que fija la tarifa de control fiscal de 2009, a Fondo Cuenta de Impuestos al Consumo de Productos Extranjeros- Federación Nacional de Departamentos”, ambas expedidas por el Director General de la Oficina de Planeación de la Contraloría General de la República, y la Resolución No. 44 del 22 de diciembre de 2010, “Por medio de la cual se decide el recurso de apelación en contra de la resolución ordinaria 1418 del 27 de octubre de 2009, por la cual se fija la tarifa de control fiscal para la vigencia fiscal 2009 : Fondo Cuenta de Impuestos al Consumo de Productos Extranjeros- Federación Nacional de Departamentos”, originaria del V. General de la República”.

“SEGUNDO:- Que en caso de haber cancelado a la Nación/Contraloría General de la República cualquier suma de dinero con cargo a las resoluciones demandadas y como consecuencia de las nulidades suplicadas en el punto anterior, se ordene su devolución a la Federación Nacional de Gobernadores [sic] en su condición de administradora del Fondo Cuenta de Impuestos al Consumo de Productos Extranjeros con los reajustes e intereses de ley”.

La demandante invocó como normas violadas las siguientes:

Artículos 4, 267, 272, y 338 de la Constitución Política.

Artículo 4 de la Ley 106 de 1993.

Artículos 8 y 9 de la Ley 617 de 2000.

Artículos 64, 65 y 103 de la Ley 14 de 1983.

Leyes 30 de 1931 y 1289 de 2009.

Artículos 135 y 136 del Decreto Extraordinario 1222 de 1986.

Artículo 7 del Decreto 1640 de 1996.

El concepto de la violación se sintetiza así:

I ncompetencia de la Contraloría General para fijar la tarifa de control fiscal a la Federación Nacional de Departamentos

La Contraloría General de la República no es competente para fijar la tarifa de control fiscal al Fondo Cuenta de Impuestos al Consumo de Productos Extranjeros que administra la Federación Nacional de Departamentos, porque los dineros que se depositan en esa cuenta, provienen de impuestos departamentales al consumo, y por tanto, pertenecen a los departamentos y al Distrito Capital.

La Constitución Política habilita a la Contraloría General de la República para ejercer control fiscal sobre la administración y los particulares que manejen fondos o bienes de la Nación. Por su parte, las contralorías territoriales ejercen control fiscal sobre los fondos o bienes de naturaleza territorial. Por tanto, el control fiscal del Fondo Cuenta de Impuestos al Consumo de Productos Extranjeros corresponde a las contralorías departamentales y no a la Contraloría General de la República.

Además, el cálculo de la tarifa de control fiscal de los actos demandados es erróneo, pues toma como base gravable el monto de los recursos que ingresa al Fondo Cuenta de Impuestos al Consumo de Productos Extranjeros, que son rentas de propiedad de los departamentos, y no el presupuesto de funcionamiento de la Federación.

Violación del principio de prohibición de doble tributación

El cobro de la tarifa de control fiscal que hace la Contraloría General de la República tiene como hecho generador la vigilancia sobre la gestión fiscal de quienes manejan o administran recursos públicos. En este caso, se presenta doble tributación, pues sobre el mismo hecho generador se cobra, también, la cuota de auditaje o fiscalización que cobran anualmente las contralorías departamentales.

Tanto la tarifa de control fiscal como la cuota de auditaje o fiscalización que cobran las contralorías departamentales son impuestos especiales, que recaen sobre el mismo hecho generador y el mismo periodo, por lo que se vulnera la prohibición de doble tributación, que emana del principio de equidad tributaria consagrado en la Constitución Política.

Como coadyuvantes en el proceso, intervinieron los departamentos de Sucre, Cundinamarca, Casanare, Amazonas, Risaralda, T., y el Distrito Capital de Bogotá, que, en general, reiteraron los argumentos planteados por la demandante.

CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA

La Contraloría General de la República se opuso a las pretensiones de la demanda en los siguientes términos:

Los impuestos que componen el Fondo Cuenta de Impuestos al Consumo de Productos Extranjeros son impuestos nacionales cedidos, o sea, rentas nacionales, que son cedidas a los departamentos. Como recursos de la Nación, son objeto de control fiscal por parte de la Contraloría General de la República y, por ende, la demandante está obligada a pagar la tarifa de control fiscal.

El Fondo Cuenta de Impuestos al Consumo de Productos Extranjeros es sujeto de control por parte de la Contraloría General de la República, pues no existe un nivel jerárquico entre los departamentos que participan de este fondo. Por tanto, el control radica en cabeza del órgano de control de nivel jerárquico superior, que en este caso corresponde a la Contraloría General de la República.

En este asunto, la tarifa de control fiscal recae sobre los recursos del Fondo Cuenta de Impuestos al Consumo de Productos Extranjeros, y no sobre la Federación de Departamentos, que puede ser un sujeto independiente de control fiscal. Así lo dispone expresamente el artículo 1° del Decreto 1640/96.

Los ingresos del Fondo Cuenta de Impuestos al Consumo de Productos Extranjeros son recursos públicos, por ser producto de impuestos nacionales cedidos, frente a los cuales el Fondo actúa como recaudador y los entes territoriales como beneficiarios. En este caso, se verifican todos los elementos de la obligación tributaria de la tarifa de control fiscal, por lo que hay lugar a adelantar su cobro.

No existe la doble tributación alegada, porque la tarifa de control fiscal es un tributo especial a cargo de los sujetos de control fiscal de la Contraloría General. Y la cuota de auditaje territorial hace parte de las normas orgánicas de las entidades territoriales señaladas por el legislador.

Además, la actividad sujeta a control por parte de la Contraloría General es la administración que hace la Federación Nacional de Departamentos de los recursos que ingresan al Fondo Cuenta de Impuestos al Consumo de Productos Extranjeros. Esta es diferente a la actividad que realizan los beneficiarios de dichos impuestos (entes territoriales), cuyo control fiscal recae en las contralorías departamentales y del Distrito Capital.

SENTENCIA APELADA

El Tribunal negó las pretensiones de la demanda. Las razones de la decisión se resumen así:

Los impuestos al consumo de productos extranjeros son de carácter nacional y constituyen rentas exógenas de los departamentos, por lo que no pertenecen a estos entes territoriales ni al Distrito Capital. Por tanto, la Contraloría General de la República está autorizada para cobrar la tarifa de control fiscal discutida, en virtud de lo dispuesto en los artículos 4 de la Ley 106 de 1993 y del Decreto 1640 de 1996.

Frente a la cuota de auditaje a favor de las contralorías departamentales no existe doble tributación, porque esta recae sobre la gestión fiscal que se realiza sobre los recursos de los departamentos y el Distrito Capital, mientras que la tarifa de control fiscal, a favor de la Contraloría General de la República, grava a la Federación de Departamentos, teniendo en cuenta el recaudo y administración de los recursos que ingresan al Fondo Cuenta.

RECURSO DE APELACIÓN

La demandanteapeló el fallo por las razones que se resumen así:

El Tribunal no tuvo en cuenta que en este caso se trata de establecer la competencia de la Contraloría General de la República para ejercer el control fiscal sobre los recursos de las entidades territoriales.

Se insiste en que el control fiscal sobre los recursos de las entidades territoriales lo ejercen las contralorías territoriales, sin importar su fuente, salvo que la ley atribuya, excepcionalmente, esa competencia a la Contraloría General de...

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