Sentencia nº 11001-03-15-000-2014-01658-00 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa, de 16 de Octubre de 2018
| Fecha | 16 Octubre 2018 |
CONSEJO DE ESTADO
SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SALA VEINTE ESPECIAL DE DECISIÓN
Consejero ponente: ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS
Bogotá, D.C., dieciséis (16) de octubre de dos mil dieciocho (2018)
Radicación número: 11001-03-15-000-2014-01658-00 (REV)
Actor: LEONOR SERRANO DE CAMARGO
Demandado: FONDO DE PREVISIÓN SOCIAL DEL CONGRESO DE LA REPÚBLICA - FONPRECON
La Sala decide el recurso extraordinario de revisión presentado por el apoderado judicial del Fondo de Previsión Social del Congreso de la República - FONPRECON, en contra de la sentencia de 10 de febrero de 2011, proferida por la Sección Segunda, Subsección B, del Consejo de Estado, mediante la cual se revocó el fallo de 28 de febrero de 2008, dictado por la Sección Segunda, Subsección B, del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y, en su lugar, se ordenó la reliquidación de la pensión mensual vitalicia de jubilación reconocida a la señora L.S. de C..
I-. ANTECEDENTES
I.1. La demanda
La señora L.S. de C., a través de apoderado y en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho consagrada en el artículo 85 del Código Contencioso Administrativo - CCA, presentó demanda ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en contra del Fondo de Previsión Social del Congreso de la República - FONPRECON, con miras a obtener las siguientes declaraciones y condenas:
“[…] PRIMERA. Que se declare la nulidad de la Resolución número 1518 de fecha 12 de octubre de 2005, emanada del FONDO DE PREVISIÓN DEL CONGRESO DE LA REPÚBLICA, por medio de la cual se negó la Reliquidación de la pensión de vejez de la señora L.S.D.C. y de la Resolución número 2121 de fecha 22 de diciembre de 2005, emanada del FONDO DE PREVISIÓN SOCIAL DEL CONGRESO DE LA REPÚBLICA, que confirmó aquella, al desatar el recurso de Reposición interpuesto contra la citada resolución, por ser los citados actos administrativos abiertamente ilegales, inconstitucionales e irreglamentarios.
SEGUNDA. Que como consecuencia de la anterior declaración y a título de RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO se ordene al FONDO DE PREVISIÓN SOCIAL DEL CONGRESO DE LA REPÚBLICA, reliquidar la pensión de la D...L.S.D.C., en forma equivalente al 75% del promedio de los factores legales de salario devengados durante el último año de servicios como senadora de la República de Colombia, dando aplicación a lo reglado en la Ley 19 de 1987 y la Ley 4ª de 1992, en concordancia con lo establecido en el Decreto 1359 de 1993, conforme se establece en los hechos de esta demanda y las pruebas que se anexan a la misma.
TERCERA: Se condene al FONDO DE PREVISIÓN SOCIAL DEL CONGRESO DE LA REPÚBLICA, para que sobre las diferencias adeudadas a mi mandante le pague las sumas necesarias para hacer los ajustes de valor, conforme al índice de precios al consumidor o al por mayor, tal y como lo autoriza el artículo 178 del CCA.
CUARTA . Se condene al FONDO DE PREVISIÓN SOCIAL DEL CONGRESO DE LA REPÚBLICA a que si no da cumplimiento al fallo dentro del término previsto en el artículo 176 del CCA, pague en favor de mi mandante intereses comerciales durante los seis (6) primeros meses, contados a partir de la ejecutoria del fallo, e intereses moratorios después de este término conforme lo ordena el artículo 177 del CCA.
QUINTA: Se ordene al FONDO DE PREVISIÓN SOCIAL DEL CONGRESO DE LA REPÚBLICA que dé cumplimiento al fallo dentro del término previsto en el artículo 176 del CCA […]” (negrillas fuera de texto).
I.2. Los hechos
Como fundamento de las pretensiones, el apoderado de la parte demandante manifestó que el Instituto de los Seguros Sociales - ISS, a través de la Resolución 6294 del 1° de junio de 1998, reconoció a la señora L.S. de C. una pensión mensual vitalicia de jubilación.
Adujo que, después del reconocimiento de referido derecho pensional, la señora S. de C. fue electa como Senadora de la República, cargo que ocupó en el período comprendido entre el 20 de julio de 2002 y el 30 de abril de 2005, y es resultado de una interrupción por licencia de 60 días, entre el 1º de agosto y el 30 de septiembre de 2003.
Recordó que durante el tiempo que se desempeñó como Congresista, la señora S. de C. realizó aportes pensionales a FONPRECON, además de los que acumuló en el ISS.
Expuso que el 15 de marzo de 2005, le solicitó a FONPRECON la reliquidación pensional reconocida por el ISS, en el entendido de que la última entidad a la que prestó sus servicios fue al Congreso de la República.
Manifestó que, a través de la Resolución 1518 del 12 de octubre de 2005, FONPRECON negó la solicitud de reliquidación a la señora S. de C., para lo cual argumentó que la peticionaria no era beneficiara del régimen de transición especial de Congresistas porque no ostentaba dicha calidad para el 1º de abril de 1994.
Señaló que contra la decisión anterior interpuso recurso de reposición con el fin de que se diera aplicación a lo dispuesto en las Leyes 19 de 1987, 4ª de 1992 y el Decreto 1359 de 1993, disposiciones que determinan el monto y el reajuste de las pensiones de Congresistas.
Finalmente, comentó que el recurso fue desatado a través de la Resolución 2121 de 22 de diciembre de 2005, acto administrativo que confirmó la decisión sin tener en cuenta la situación específica de la actora y las normas que regulan la materia.
I.3.- Normas violadas y el concepto de violación
El apoderado de la parte demandante citó como disposiciones violadas el artículo 58 de la Constitución Política; el artículo 260 del Código Sustantivo del Trabajo; las Leyes 19 de 1987 y 4ª de 1992 y los artículos 5º, 6º y 7º del Decreto 1359 de 1993.
Manifestó que las Resoluciones 1518 del 12 de octubre y 2121 del 22 de diciembre de 2005, fueron expedidas con claro desconocimiento del orden jurídico vigente.
Adujo que para la reliquidación de la pensión se debe tomar como base el 75% del sueldo promedio devengado en el último año por la señora L.S. de C., por cuanto fue con los ingresos percibidos como Senadora de la República que se hicieron los aportes a FONPRECON.
Expuso que al “[…] negarse la reliquidación solicitada, el Fondo se está enriqueciendo sin justa causa, pues percibió unos ingresos como aportes para pensión negándose ahora efectuar la reliquidación de la pensión de la demandante, a la que legalmente está obligada […]”.
Puso de presente que quienes a la entrada en vigencia del artículo 260 del Código Sustantivo del Trabajo hubiesen cumplido los requisitos para acceder a la pensión de jubilación tienen el derecho a que se les reconozca, liquide o reliquide la misma en las condiciones más favorables existentes al momento del nacimiento de dicha prestación social.
Finalmente, advirtió que “[…] los artículos 5º, 6º y 7º del Decreto 1359 de 1993, al determinar que la liquidación de las pensiones como de los reajustes, señalan que en ningún caso ni en ningún tiempo podrá ser inferior al 75% del ingreso mensual promedio que durante el último año y por todo concepto devenguen los congresistas en ejercicio, ni estará sujeta al límite de la cuantía a que hace referencia el artículo 2º de la Ley 71 de 1988 […]”.
I.4. La sentencia de primera instancia
El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D, mediante sentencia del 28 de febrero de 2008, denegó las pretensiones de la demanda. Las razones que fundamentaron la decisión fueron, en concreto, las siguientes:
Manifestó que la señora L.S. de C., para el 1º de abril de 1994, no era Congresista, ni tampoco lo había sido con anterioridad, y agregó que tan sólo hasta el año 2002 vino a adquirir la calidad de Senadora de la República.
En este sentido, sostuvo que para esa fecha no estaba afiliada al régimen pensional de congresista sino al régimen común del ISS, cotizando a través de la sociedad Colombiana de Incubación Ltda.
Consideró que “[…] si bien la accionante a 1º de abril de 1994, fecha ésta en que entró en vigencia la Ley 100 de 1993, cumplía con los presupuestos señalados en el artículo 36 de la mencionada ley, esto es, a) haber cumplido cuarenta (40) años o más si son hombres o treinta y cinco (35) años o más si son mujeres. b) haber cotizado o prestado servicios durante 15 años o más; para tener los beneficios del régimen de transición de que trata el referido artículo (régimen de transición general), norma ésta que se vio reflejada al momento en que el ISS le reconoció a la señora S. de C. la pensión por vejez, en el año de 1998 mediante Resolución 6294, no así mismo, no reunía las condiciones para beneficiarse del régimen de transición especial para los congresistas, regulado por el Decreto 1293/94 y consagrado en el Decreto 1359 de 1993 para que su pensión le fuera reliquidada conforme lo pretendido, precisamente por no tener la calidad de congresista y no encontrarse afiliada al régimen propio de éstos al momento de entrar en vigencia el sistema general de pensiones […]”.
Adicionalmente, argumentó que en el evento en que la actora hubiera reunido las condiciones para acceder a los beneficios del citado régimen especial, la reliquidación en la forma pretendida tampoco hubiese sido posible realizarla, por cuanto para ello se requería cumplir con las condiciones y requisitos establecidos en el inciso 2º del artículo 1º de la Ley 19 de 1987, aplicable por la remisión expresa del Decreto 1359 de 1993, esto es, realizar aportes al Fondo de Previsión Social del Congreso de la República sin que lo mismos fueran inferiores a un (1) año.
I.5. La sentencia de segunda instancia
La Sección Segunda, Subsección B, de esta Corporación, mediante sentencia de 10 de febrero de 2011, revocó la sentencia de primera instancia, con fundamento en los siguientes argumentos:
En relación con la interpretación del régimen especial de transición según el cual es necesario ostentar la calidad de Congresista a la entrada en vigencia del...
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