Sentencia nº 25000-23-26-000-2003-00184-01 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN TERCERA, de 18 de Octubre de 2018
| Fecha | 18 Octubre 2018 |
| Emisor | SECCIÓN TERCERA |
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN TERCERA
SUBSECCIÓN B
Consejera p onente: M.A.M. (E)
Bogotá D.C., dieciocho (18) de octubre de dos mil dieciocho (2018)
Radicación número: 25000-23-26-000-2003-00184-01(28870)
Actor: GRIFFIN DE COLOMBIA S.A.
Demandado: NACIÓN - CONGRESO DE LA REPÚBLICA
Referencia: ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA
Descriptor: Responsabilidad del Estado por el Hecho del Legislador. Ley 633 de 2000, tarifas aduaneras. Aplicación del precedente judicial. Sentencia de Unificación sobre la materia. Ausencia de daño.
La Sala procede a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia de 4 de agosto de 2004 proferida por la Sección Tercera, Subsección B, del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que negó las pretensiones. La decisión será confirmada.
SÌNTESIS DEL CASO
En los artículos 56 y 57 de la Ley 633 de 2000 se creó “…una tasa especial como contraprestación por el costo de los servicios aduaneros prestados por la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales”, la que rigió desde el 15 enero de 2001 hasta el 19 de septiembre del mismo año, fecha en la cual la Corte Constitucional declaró la inexequibilidad de esas normas.
La actora pretende la indemnización de los perjuicios ocasionados por el cobro de la tasa creada con la ley declarada inconstitucional.
ANTECEDENTES
1. La demanda
El 13 de enero de 2003, la sociedad G. de Colombia S.A., a través de apoderada, en ejercicio de la acción de reparación directa, demandó a la Nación-Congreso de la República, para que fuera declarada responsable y condenada a pagar los perjuicios sufridos con ocasión de la expedición y aplicación de los artículos 56 y 57 de la Ley 633 de 2000, declarados inexequibles.
La demandante pretende:
1. Que se declare responsable a la Nación, por el daño causado a G. de Colombia S.A., por la expedición y aplicación de unas normas abiertamente inexequibles, como son los artículos 56 y 57 de la Ley 633 de 2000, que crearon la obligación de liquidar y pagar la Tasa Especial por Servicios Aduaneros.
2. Que se repare el daño causado a G. de Colombia S.A., ordenando la devolución de lo que mi poderdante tuvo que pagar por la TESA en sus declaraciones de importación presentadas del 1 de enero al 25 de octubre de 2001, suma que equivale a doscientos veinticinco millones ciento quince mil setecientos ochenta y cuatro pesos ($225.115.784) (fl. 5, c.1).
La parte actora basó sus pretensiones en los artículos 1°, 2°, 6°, 90 constitucionales, 127, 131, 132 y 149 del C.C.A., con fundamento, en síntesis, en los siguientes argumentos:
-. La Tasa Especial por los Servicios Aduaneros, creada por los artículos 56 y 57 de la Ley 633 de 2000, se aplicó desde el 15 de enero de 2001, conforme con lo establecido en la Resolución n.º 29 del mismo mes y año, expedida por la DIAN.
-. Mediante la sentencia C-992 del 19 de septiembre de 2001, la Corte Constitucional declaró la inexequibilidad de los artículos 56 y 57 de la Ley 633 de 2000.
-. El Estado debe reparar el daño antijurídico causado por la actividad legislativa, consistente en las sumas que la actora tuvo que pagar por concepto del “tributo ilegítimo”, a partir de la cláusula general de responsabilidad prevista en el artículo 90 constitucional.
-. La expedición de la ley por el Congreso de la República involucra acciones de la autoridad pública que comprometen la responsabilidad patrimonial del Estado, sin que a esos efectos sea necesario “…que exista una acción ilícita o culposa” y sin perjuicio de que «…la expedición de las leyes inconstitucionales constituye un comportamiento culposo del Congreso, que puede ser considerado como una falla del “servicio público de legislación” y que se complementa en todo caso con la configuración del daño antijurídico».
-. El hecho que la Corte Constitucional no haya ordenado la devolución del tributo cobrado con fundamento en la ley inconstitucional y ni “la inmunidad de opinión de los congresistas” de que trata el artículo 185 constitucional, eximen al Estado del deber de reparar el daño antijurídico causado.
-. La actora no está obligada a soportar “…el perjuicio económico… efectivo, individualizado y evaluable económicamente…” ocasionado por la ley inconstitucional, porque se trata de erogaciones i) no sujetas a los principios de legalidad, solidaridad e igualdad frente a las cargas públicas, ii) son expropiatorias del derecho de propiedad privada, iii) que no remuneran proporcionalmente la prestación de un servicio público, y iv) enriquecen al Estado sin justa causa.
-. El daño cuya reparación se pretende “…fue consecuencia directa de la ley inconstitucional… expedida por el Congreso”, razón por la que resulta enteramente imputable al Estado (fls. 5-17, c-1).
2. Trámite en primera instancia
La demanda fue admitida mediante auto de 19 de febrero de 2003 (fl. 20, c-1), debidamente notificada al agente del Ministerio Público al día siguiente (fl. 20, vto.) y al Presidente del Senado el 21 de marzo del mismo año (fl. 22, c-1).
La Nación-Congreso de la República, a través de apoderado, se opuso a las pretensiones. Reconoció ciertos algunos hechos, negó otros y señaló no constarle los demás.
En su defensa adujo que, i) conforme con el régimen constitucional, el Estado solamente “…es responsable de los perjuicios que supuestamente llegaren a sufrir las personas afectadas por las leyes…”, en los eventos en que se ordena una expropiación -art. 58-, o cuando se crean monopolios -art. 336- o en relación con los daños causados por leyes que se expidan con dolo o culpa grave de los congresistas -art. 90-; ii) «…hasta la fecha no se tiene conocimiento de que la Nación haya sido condenada bajo el concepto de “responsabilidad por el hecho de las leyes”»; por el contrario, la jurisprudencia de esta Corporación y de la Corte Constitucional, así como la doctrina nacional, acogen “…la tesis de la irresponsabilidad del Estado por el hecho de las leyes”, y iii) los artículos 56 y 57 de la Ley 633 de 2000 “…no eran abiertamente inconstitucionales”, como lo demuestran “…el complejo análisis que debió realizarse para llegar a la conclusión de que se transgredió el artículo 338 de la Constitución Política” y el voto disidente de la decisión.
La entidad afirmó que no le constaba el pago realizado por la parte actora por concepto de la tasa prevista en los artículos 56 y 57 de la Ley 633 de 2000. Tampoco que la misma fuese un “tributo ilegítimo” como se sostiene en el libelo.
Con fundamento en los argumentos de la contestación, propuso las excepciones de “inexistencia de la obligación reclamada” y de “buena fe y ausencia de culpa grave o dolo” por parte de los congresistas (fls. 23-28, c-1).
El 30 de julio de 2003, el a quo abrió el proceso a pruebas (fl. 37, c-1) y el 24 de septiembre de 2003 corrió traslado para alegar de conclusión (fl. 39, c-1).
En la oportunidad para alegar de conclusión, la actora reiteró que, en cuanto autoridad pública, el Congreso de la República es responsable del daño causado por sus acciones, como el ocasionado con la expedición de la ley inconstitucional, toda vez que el artículo 90 superior definió que la antijuridicidad del daño se configura en los eventos en los que la víctima no está en el deber de soportar la pérdida y al margen de que se pueda o no afirmar la irregularidad de la actuación estatal, es decir, procede tanto en eventos de falla del servicio como de ruptura de las cargas públicas. Concluyó que i) los artículos 58 y 336 constitucionales no exceptúan de la cláusula general del artículo 90 el daño antijurídico ocasionado por el legislador; ii) la Corte Constitucional no tiene la facultad de exonerar de responsabilidad al Estado por los daños ocasionados con la ley declarada inexequible, porque no es el juez competente para determinar “…si lo recaudado en virtud de una tasa inconstitucional causó un perjuicio patrimonial a los importadores, que debía ser indemnizado”; iii) las erogaciones no se realizaron por su mera liberalidad, “…porque si no hubiera pagado ese tributo inconstitucional, hubiera tenido que suspender sus importaciones, lo cual significaba suspender su actividad”, y iv) la buena fe o la ausencia de culpa de los congresistas no exonera la responsabilidad que el artículo 90 constitucional le atribuye al Estado cuando causa daños antijurídicos (fls. 42-48, c-1).
La Nación-Congreso de la República, por su parte, adujo que, i) en cuanto el artículo 90 constitucional “…no consagró una responsabilidad absolutamente objetiva… no pueden indemnizarse todos los daños que sufran los particulares, salvo que exista un título de imputación atribuible a determinada entidad estatal”, lo que no ocurre cuando el Estado ejerce la función soberana de expedir las leyes, porque en ese caso “…coloca a los ciudadanos en posición de soportar una carga pública que en sí misma no contiene un daño antijurídico. La generalidad de la ley no permite que se presente la especialidad del daño, condición indispensable para que este sea reparable por lo que, se reitera, los daños ocasionados por el legislador son cargas públicas que deben soportar todos aquellos a los que se refiere la ley” y, ii) sin que la Corte Constitucional haya asignado efectos retroactivos a la sentencia de inexequibilidad, resulta imposible sostener la antijuridicidad del daño cuya reparación se pretende.
Así mismo, la entidad insistió en las excepciones propuestas con la contestación del libelo (fls. 40 y 41, c-1).
El Ministerio Público guardó silencio.
3. Sentencia de primera instancia
La Subsección B de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca negó las pretensiones. Para fundar su decisión, el a quo expuso que:
la responsabilidad por la expedición de leyes surge por el daño especial que rompe la igualdad frente a las cargas públicas,...
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