Sentencia de Tutela nº 500/18 de Corte Constitucional, 19 de Diciembre de 2018

En esta oportunidad se estudia el caso del ciudadano cubano L.V.C.. La parte actora, obrando mediante apoderado judicial, presentó acción de tutela para reclamar la defensa de sus derechos fundamentales que, estima, fueron vulnerados por la Unidad Administrativa Especial Migración Colombia -Regional Andina al expulsar al extranjero del país por el término de 10 años. Explica el ciudadano que tal determinación se adoptó en contravía de su derecho fundamental al debido proceso, ya que nunca fue advertido de las actuaciones administrativas migratorias iniciadas en su contra y, por consiguiente, no pudo ejercer legítimamente su derecho a la defensa material. No fue escuchado dentro del proceso, hecho que impidió que la Entidad accionada considerara su arraigo familiar en el territorio nacional, al haber conformado un hogar estable integrado por su compañera permanente y dos menores de edad, y el riesgo latente que, actualmente, representa su regreso a Cuba, donde es considerado “objetivo militar de alta traición a la revolución Cubana y Bolivariana”[2], tras haber desertado de la misión médica asignada en Venezuela. Por estos hechos y ante la condición vigente de expulsión del señor V., se solicita la intervención urgente del juez constitucional.

La parte accionante fundamentó su solicitud de tutela en los siguientes hechos[3]:

1. Hechos

   1.1. El señor L.V.C. es ciudadano cubano y cuenta, a la fecha, con 49 años de edad[4]. Nació en la Provincia de Pinar del Río, estudió medicina en el Instituto Superior de Ciencias Médicas de La Habana y el 23 de julio de 1993 recibió el título académico de médico general[5].

   1.2. El 26 de diciembre de 2009, por orden del Gobierno cubano y en calidad de fuerza laboral y productiva, fue enviado a una misión médica a Venezuela donde fue asignado para desempeñar funciones en el municipio de Maturín, Estado de Monagas[6]. Residió en una casa de médicos junto con otros profesionales cubanos y permaneció bajo la supervisión y control constante de los “vigilantes de la revolución”[7]. Debía cumplir un horario de trabajo desde la 8.00 a.m. hasta las 5:00 p.m. y en caso de desobediencia sería trasladado a la Isla, donde sería objeto de sanciones penales y disciplinarias de escarnio ante la sociedad[8].

   1.3. En el año 2011, desertó de la misión médica pues no compartió las políticas de acción que regían su funcionamiento, permeadas, desde su óptica, por tratos inhumanos, explotación laboral y precarias condiciones socioeconómicas, agravadas por la situación apremiante de violencia en el territorio venezolano[9]. En virtud de esta decisión, sostiene, fue declarado “objetivo militar de alta traición a la revolución Cubana y Bolivariana”[10] y “amenazado bajo sospecha por ser contrarrevolucionario”[11], por lo que decidió refugiarse, pues de ser capturado se enfrentaría, conforme a las políticas penales y migratorias de su país, a un “juicio donde su vida, o en el mejor de los casos su libertad se verían [gravemente afectadas]”[12], en el marco de un proceso revestido de arbitrariedades[13].

   1.4. Ante esta situación, acudió a la Embajada de Estados Unidos en Venezuela a fin de ser amparado por el Programa PAROLE[14], esto es, un tipo especial de admisión al país americano que hasta el año 2014 operó bajo la discrecionalidad del Departamento de Seguridad Nacional y tenía por finalidad ofrecer beneficios de permanencia en dicho territorio. La respuesta fue negativa, por lo que “[al quedar] sin rumbo, [sin] esperanza [alguna]”[15] y ante el temor fundado de ser deportado a Cuba, el 24 de julio de 2011, ingresó irregularmente a Colombia, por la frontera con Cúcuta, Departamento de Norte de Santander.

   1.5. Aunque su intención inicial no era asentarse en el territorio sino refugiarse transitoriamente mientras el Gobierno Americano le brindaba apoyo, al no lograr la colaboración esperada y siendo “un inmigrante, indocumentado, sin dinero, sin familia ni amigos”[16], se vio abocado a buscar alternativas de vida en Colombia a fin de subsistir. Así, encontró la oportunidad de trabajar informalmente como cotero[17] del Aeropuerto Internacional El Dorado, oficio cuya remuneración no le alcanzó para satisfacer sus necesidades básicas, por lo que vivió de la ayuda brindada por los comerciantes del Barrio Santa Fe, en Bogotá, donde instaló temporalmente su lugar de habitación[18].

   1.6. A fin de regularizar su situación migratoria y evitar ser judicializado en Cuba, solicitó refugio político ante las autoridades colombianas. El Gobierno negó la condición de refugio y dispuso el otorgamiento de tres salvoconductos migratorios, cada uno por 3 meses, circunstancia que no brindó una solución material y permanente a su estatus de inmigrante apátrida[19] “en estado de vulnerabilidad, y perseguido político del régimen Cubano y Venezolano”[20]. Ante este escenario, intentó en diversas ocasiones legalizar definitivamente su estancia en el territorio nacional, siendo infructuoso el resultado.

   1.7. Ante el apremio de proteger “sus derechos a la vida [y]dignidad humana”[21] se quedó forzosamente en Colombia. Asentado en el territorio solicitó ante el Ministerio de Educación Nacional la convalidación de su título de médico, aportando como identificación su pasaporte[22]. Mediante la Resolución 3373 del 8 de abril de 2013 se reconoció para todos los efectos académicos y legales en Colombia su profesión[23]. Sin embargo, dicha convalidación no legalizó su oficio de médico en el país, por lo que “inducido por la desesperación”[24] obtuvo una identificación falsa que le permitió obtener la credencial médica respectiva y de esta forma desempeñarse en su profesión “con total calidad y acogida en las comunidades de Nimaima y Villeta (Cundinamarca), desde finales del año 2013 hasta [el] 2017”[25].

   1.8. La Dirección Regional Andina de la Unidad Administrativa Especial Migración Colombia inició, por la información de un anónimo, una investigación en su contra, ordenándose su deportación del país[26]. Posteriormente, se expidió la Resolución 20177030010946 del 10 de febrero de 2017 que dispuso discrecionalmente, con fundamento en el poder soberano y argumentando representar un peligro para la seguridad y el orden nacional, su expulsión del territorio colombiano y la prohibición de ingresar “al [mismo] dentro del término de diez (10) años, contados a partir de la fecha de su salida del país, informándole que solo [podría] regresar con una visa otorgada por las oficinas consulares de la República de Colombia, una vez transcurrido el término ya señalado, de conformidad con el artículo 2.2.1.13.2.4. del Decreto 1067 del 26 de mayo de 2015”[27]. En particular, se estimó que se hizo “aparecer como colombiano al obtener su registro civil de nacimiento y de allí urdir toda una serie de componendas que le han permitido incluso laborar con entidades estatales”[28].

   1.9. En criterio de la parte accionante, las medidas de deportación y expulsión fueron “deshumanizadas, autómatas y aisladas a [la situación de L.V.]”[29]. En particular, la última decisión se profirió en contravía del debido proceso, pues el ciudadano cubano nunca fue informado de las actuaciones iniciadas por las autoridades migratorias colombianas. “[E]l procedimiento de notificación de la investigación administrativa [se adelantó] de manera mecánica, sin tener en cuenta que si [él] trabajaba en el municipio de Nimaima [como médico, tal como era de conocimiento de Migración Colombia], mal podría [haber sido ubicado] en la ciudad de Bogotá [como erróneamente lo pretendió la entidad]”[30]. Pese a lo anterior, se dio apertura formal al trámite sin su presencia, cercenándose el legítimo derecho a la defensa material y contradicción. Consecuentemente, ante la imposibilidad de participar en dicho escenario se dispuso arbitrariamente su expulsión mediante una decisión “pobremente motivada”[31], notificada un año después de proferirse, sin consultar las particularidades de su caso[32].

   1.10. En concreto, la Entidad accionada no consideró, antes de adoptar su decisión, la posibilidad de regularizar la situación migratoria del actor en el país ya que (i) residía en el municipio de Villeta -Cundinamarca desde el año 2014[33] con su compañera permanente, L.A.B.S., con quien posteriormente formó una familia integrada por su hijo L.S.[34] e hijastro Santiago[35] a quienes asistía con “decoro, constancia y amor”[36]; (ii) durante su estancia en el territorio nacional nunca atentó contra la seguridad, el orden, la salud pública y la tranquilidad social, por el contrario, con sus conocimientos, contribuyó a mejorar la calidad de vida de los pobladores, y (iii) su expulsión de Colombia lo ubica en una situación de vulnerabilidad e incertidumbre, pues no se indicó hacia donde debía trasladarse, olvidando que no tiene un país donde asentarse con vocación de permanencia, ya que no puede regresar a Cuba donde, al parecer, sería sometido a medidas lesivas de sus derechos, incluyendo la invalidación de su título de médico[37].

   1.11. Con fundamento en lo anterior y ante la condición vigente de expulsión acompañada de la calidad de apátrida del señor V.C., la parte accionante presentó acción de tutela advirtiendo que aquel continua en el país pero “no [es] un delincuente, [sino] un inmigrante en estado irregular, un profesional calificado, que en aras de proteger sus derechos a la vida, dignidad humana, libertad y conexos, se quedó en [Colombia], sobreviviendo, y que con el transcurrir del tiempo, y como es natural, organizó una familia, por la que ha luchado para mantenerla emocionalmente y económicamente”[38]. Por estos hechos se aduce que es beneficiario de un tratamiento reforzado en los términos de los instrumentos internacionales que rigen la materia, en especial el artículo 22.8[39] de la Convención Americana sobre Derechos Humanos y la jurisprudencia constitucional.

   1.12. En virtud de lo dicho, se solicita el amparo de los derechos fundamentales al debido proceso, igualdad, unidad familiar y dignidad humana, como consecuencia de lo cual se le ordene a la Entidad accionada (i) revocar las decisiones sancionatorias que dispusieron su deportación y posterior expulsión del país; (ii) adelantar las actuaciones administrativas correspondientes con respeto al debido proceso y al ejercicio de defensa y contradicción y (iii) concederle un plazo prudencial para regularizar su situación migratoria en el territorio mediante la concesión de la visa tipo “R” (residentes), dada la nacionalidad colombiana de su compañera permanente e hijo a fin de ser reconocido como un sujeto con identidad nacional[40]. Finalmente, en forma subsidiaria, que se decrete la suspensión provisional de los efectos de las referidas determinaciones migratorias.

2. Respuesta de la entidad accionada

   2.1. Una vez se avocó el conocimiento de la presente acción de tutela por parte del Juzgado Cincuenta y Seis Penal del Circuito de Bogotá, el 19 de abril de 2018, el Despacho ordenó notificar a la Entidad accionada para que ejerciera el derecho de defensa y contradicción[41].

   2.2. La Unidad Administrativa Especial Migración Colombia -UAEMC- dio contestación al requerimiento judicial solicitando negar el amparo, por la inexistencia de vulneración de los derechos fundamentales invocados[42]. Para sustentar esta postura, señaló que la autoridad migratoria puede imponer una medida de expulsión discrecional, de acuerdo con las circunstancias contenidas en el artículo 2.2.1.13.2.2 del Decreto 1067 de 2015, en armonía con los criterios normativos consignados en el artículo 44 de la Ley 1437 de 2011.

   Esta decisión deberá estar motivada únicamente “por la norma que le otorga la facultad legal a la autoridad migratoria fundamentada en los principios constitucionales que la rigen. No obstante, si la decisión involucra un vicio de procedimiento en su formación, falsa motivación o es constitutivo de error de apreciación o de desviación de poder, o suponga la falta de aprobación de los juicios de necesidad y proporcionalidad, puede considerarse que dicho acto administrativo es manifiestamente arbitrario, y por lo mismo, contrario al principio de legalidad que fundamenta el derecho fundamental al debido proceso administrativo. En ese sentido, para imponer una medida migratoria de expulsión, con base en el 2.2.1.13.2.2. del Decreto 1067 de 2015, el procedimiento de formación del acto administrativo, debe contar dentro del expediente con el documento sobre el cual se está tomando la decisión, entre ellos el informe remitido por autoridad competente, cuando así sea el caso. Expedida y firmada la resolución de expulsión, el extranjero será notificado de manera personal de la misma y previa coordinación efectuada con las autoridades del país de origen del extranjero, se traslada al país de destino o se realiza entrega mediante acta a una comisión de autoridades del país de origen del extranjero objeto de la medida”[43].

   Advirtió que, tras consultar su estatus migratorio, se encontró que le fue impuesta una medida administrativa de deportación mediante la Resolución 194 del 8 de agosto de 2011, por haber ingresado y permanecido irregularmente en el país. A pesar de lo anterior, el extranjero no registró movimiento migratorio alguno, esto es, no dio cumplimiento a la sanción impuesta, por lo que este hecho configura una causal de expulsión del territorio nacional[44]. Posteriormente, adelantó diligencias tendientes a obtener la condición de refugiado y le fueron expedidos salvoconductos de trámite de refugiado. Tiempo después, se encontró que obtuvo fraudulentamente una identificación como nacional que le permitió, incluso, laborar como profesional de la medicina al servicio de entidades estatales. Con fundamento en ello, se profirió la Resolución 13384 del 21 de diciembre de 2016, a través de la cual se dispuso la anulación de su registro civil de nacimiento inscrito ilegalmente en la Registraduría de Facatativá -Cundinamarca el 19 de abril de 2013. Tal circunstancia condujo, a su vez, a que se emitiera, en ejercicio de la facultad discrecional, la Resolución 20177030010946 del 10 de febrero de 2017, mediante la cual se ordenó su expulsión del país por el término de 10 años, tras constatarse que incurrió en la infracción establecida en el artículo 2.2.1.13.2.2 del Decreto 1067 de 2015, esto es, poner en riesgo la tranquilidad, el orden, la salud y la seguridad pública, siendo imperativo su retiro inmediato del territorio. De acuerdo con la Entidad, el procedimiento migratorio se adelantó “conforme a derecho y sin vulnerar el debido proceso”[45].

   El acto administrativo sancionatorio fue notificado por aviso del 7 de febrero de 2018 y quedó ejecutoriado ese mismo día. Así pues, la decisión de expulsión se encuentra vigente y no es procedente la regularización del actor en el país[46].

3. Decisiones que se revisan

   3.1. Decisión del juez de tutela de primera instancia

   El Juzgado Cincuenta y Seis Penal del Circuito de Bogotá, mediante providencia del 3 de mayo de 2018, concedió el amparo del derecho fundamental al debido proceso y le ordenó a la Unidad Administrativa Especial Migración Colombia (i) dejar sin efectos la Resolución 20177030010946 del 10 de febrero de 2017, que dispuso la expulsión del accionante del territorio nacional; (ii) adelantar nuevamente el procedimiento administrativo migratorio con sujeción estricta al debido proceso, la defensa y la contradicción considerando, además, la situación particular del actor, esto es, “su actual arraigo en el país, como la necesidad imperativa de proteger el derecho a tener una familia y no ser separada de ella”[47] y (iii) concederle el salvoconducto respectivo para permanecer en Colombia durante el tiempo que tardará la realización del trámite referido.

   El Despacho advirtió que el Decreto 1067 de 2015 contempla en sus artículos 2.2.1.13.2.1 y 2.2.1.13.2.2 los eventos que permiten la expulsión del territorio nacional de un ciudadano extranjero. El primer supuesto normativo dispone que serán destinatarios de una medida de esta naturaleza quienes, entre otras hipótesis, no hayan dado cumplimiento a una resolución de deportación dentro del término establecido en el salvoconducto para salir del país o permanezcan documentados fraudulentamente como nacionales colombianos o de otro país. En este escenario se prevé la posibilidad de controvertir el acto administrativo que imponga la medida de expulsión mediante los recursos dispuestos en sede administrativa, que se concederán en el efecto suspensivo. A contrario sensu, la segunda disposición establece otros eventos de expulsión y señala que el Director de la Unidad Administrativa Especial Migración Colombia, o sus delegados, podrán expulsar a los extranjeros que, a su juicio, realicen actividades que atenten contra la seguridad nacional, el orden público, la salud pública y la tranquilidad social o cuando existan informaciones de inteligencia que indiquen que representan un riesgo para la vigencia de estos fines estatales. La decisión que se fundamente en estos hechos no es susceptible de ser impugnada.

   Para la autoridad judicial, la Entidad accionada profirió una decisión de expulsión sobre la base de considerar que en el caso del peticionario se configuraban los supuestos de hecho discrecionales previstos en el artículo 2.2.1.13.2.2 del Decreto 1067 de 2015, esto es, que su permanencia en el país representaba un inminente riesgo aun cuando la situación fáctica se enmarcaba probatoriamente dentro de los eventos normativos específicos señalados en el artículo 2.2.1.13.2.1 ibídem, pues el extranjero L.V.C. no solo desatendió la orden de deportación impuesta, aspecto que no fue analizado en el acto administrativo de expulsión, sino que, además, empleó documentos de identificación falsos para figurar como nacional y, de esta forma, ostentar el cargo de médico en entidades estatales. Esta ausencia de tipificación adecuada de los hechos le impidió al actor “la posibilidad de ejercer su derecho de defensa y contradicción dentro de la vía gubernativa”[48], prerrogativa que comprende la posibilidad de que la persona afectada sea escuchada, presente pruebas, exponga sus argumentos, inclusive, sus circunstancias personales y estas sean individualmente consideradas[49].

   Como consecuencia del error sustancial cometido, explicó el Despacho, se profirió una declaratoria de expulsión con la potencialidad de interferir negativamente en la unidad familiar del accionante, garantía que solo es susceptible de intervención estatal legítima cuando la actuación judicial o administrativa que imponga la restricción se despliegue con sujeción a los lineamientos constitucionales y legales vigentes. En el caso concreto, el procedimiento migratorio en contra de L.V.C. se adelantó evidentemente en contravía del debido proceso, situación que impedía por demás la limitación de preceptos superiores tales como la conservación del núcleo familiar del extranjero, integrado por sujetos titulares de derechos prevalentes.

   3.2. Impugnación presentada por la Unidad Administrativa Especial Migración Colombia

   La anterior determinación fue impugnada por la Entidad accionada pidiendo revocar la decisión de primera instancia y, en su lugar, negar el amparo de los derechos fundamentales[50]. Señaló que es el ente competente para determinar la norma sobre la cual debe fundamentarse la medida de expulsión decretada, por lo tanto, no debe la autoridad judicial de instancia “abrogarse funciones que no le asisten”[51]. En el caso del señor V.C., se aplicó la norma de expulsión discrecional en atención a que existía una resolución de la Registraduría Nacional del Estado Civil que estableció que los documentos de identidad obtenidos por el ciudadano eran falsos, situación que dio lugar al supuesto normativo del artículo 2.2.1.13.2.2 del Decreto 1067 de 2015, esto es, afectar el orden y la salud pública al laborar en actividades médicas “sin los documentos que [acreditaban su idoneidad], poniendo así en peligro a las personas que [fueron] atendidas por [él]”[52]. En esta medida no se trataba de una simple defraudación a la fe pública en los términos del artículo 2.2.1.13.2.1 de la citada normativa, tal como lo afirmó el Despacho de primera instancia. Aclaró que la facultad discrecional ejercida para impartir esta decisión no desconoció el debido proceso ni la unidad familiar del actor, quien en forma reprochable vulneró el orden jurídico a pesar de los deberes que le asistían en los términos del artículo 4 Superior[53]. Ante esta circunstancia los agentes del Estado debían actuar para “hacer primar el interés general sobre el particular”[54] y evitar el posterior surgimiento de responsabilidad por no actuar oportunamente en beneficio de la población.

   3.3. Decisión del juez de tutela de segunda instancia

   En segunda instancia la Sala de Decisión Penal del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá mediante providencia del 22 de junio de 2018, revocó la decisión del a quo y “[negó] por improcedente”[55] el amparo constitucional. Pese a lo anterior, conminó al ente accionado para que en el momento de hacer efectiva la medida de expulsión ordenada mediante la Resolución 20177030010946 del 10 de febrero de 2017 no remitiera al actor a Cuba ni a Venezuela, en consideración al riesgo latente que podría correr su vida e integridad personal en dichos lugares, como consecuencia de haber desertado de la misión médica que en su momento le fue asignada.

   Para la Sala, si bien el accionante es un migrante indocumentado en situación de vulnerabilidad “surge diáfano [que] la situación de expulsión que ahora enfrenta le es atribuible únicamente a él”[56]. En efecto, el ciudadano arribó al país en el año 2011. Desde ese momento tuvo conocimiento de los requerimientos realizados por Migración Colombia para legalizar su permanencia en el territorio, inclusive le fueron otorgados “salvoconductos reiterativos para darle tiempo a su regularización”[57]. Pese a ello, no legitimó su estancia en el territorio y, por consiguiente, al no registrar movimiento migratorio alguno se dispuso en su contra una orden de deportación que lo obliga a abandonar el país con limitación para regresar en un año, decisión que no controvirtió y por demás desatendió. Así permaneció en forma ilegal en Colombia, obtuvo una identificación falsa como connacional, practicó la medicina en poblaciones del Departamento de Cundinamarca, formó una familia, pese a encontrarse en tales condiciones irregulares, “colocándose en la posibilidad ahora hecha realidad, de ser expulsado de Colombia”[58]. En este contexto, la actuación del ente accionado no fue violatoria del debido proceso, luego la “presunta persecución de tipo político tanto en Cuba como en Venezuela”[59] que ahora con zozobra alega no es suficiente para amparar sus derechos. En todo caso, advirtió el Despacho que, a fin de procurar la salvaguarda de sus intereses, podía acudir al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho.

4. Actuaciones surtidas en sede de revisión

   La Sala Segunda de Revisión, a efectos de adoptar una decisión informada en el asunto de la referencia, requirió a la Unidad Administrativa Especial Migración Colombia y al apoderado judicial del señor L.V.C. para que suministraran información, por Auto del 1 de octubre de 2018. En términos generales, la información aportada se refiere a la situación personal, familiar y profesional del accionante, así como, a las circunstancias particulares que cobijaron los trámites de deportación y expulsión de los que fue objeto por parte del organismo de seguridad el extranjero en el país[60]. Su contenido será referido y analizado en detalle al momento de resolverse el caso concreto.

   iI. Consideraciones y fundamentos

   Esta Sala de Revisión de la Corte Constitucional es competente para revisar los fallos de tutela proferidos dentro del trámite de la referencia, con fundamento en lo dispuesto por los artículos 86, inciso 3, y 241, numeral 9, de la Constitución Política, en concordancia con los artículos 33, 34, 35 y 36 del Decreto 2591 de 1991.

2. Cuestión previa: la acción de tutela presentada por la parte accionante es procedente para buscar la protección de sus derechos fundamentales

   En esta oportunidad, se cumplen a cabalidad los requisitos de procedencia de la acción de tutela, esto es, la legitimación por activa y pasiva, la inmediatez y la subsidiariedad. A continuación, se analizarán en detalle cada uno de los presupuestos mencionados, que sustentan dicha conclusión.

   2.1. En el presente asunto se cumple con el requisito de legitimación para actuar

   2.1.1. Legitimación por activa. De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 86 Superior, toda persona tiene derecho a interponer acción de tutela por sí misma o por quien actúe a su nombre[61]. El artículo 10 del Decreto 2591 de 1991[62] establece que la referida acción constitucional “podrá ser ejercida, en todo momento y lugar, por cualquiera persona vulnerada o amenazada en uno de sus derechos fundamentales, quien actuará por sí misma o a través de representante. Los poderes se presumirán auténticos”. Con base en las citadas disposiciones, la jurisprudencia constitucional ha señalado que cualquier persona, titular de un derecho fundamental amenazado o lesionado, se encuentra legitimada para solicitar el restablecimiento de sus garantías básicas ante los jueces de la República con independencia de su nacionalidad o ciudadanía[63]. En virtud de ello, se ha entendido que un extranjero puede activar el mecanismo de amparo y procurar en su beneficio la defensa de los presupuestos iusfundamentales que, estima, se encuentran en peligro[64]. Ello es así pues “el amparo constitucional no está sujeto al vínculo político que exista con el Estado Colombiano, sino que se deriva del hecho de ser persona”[65]. En este orden de ideas, “todo ser humano que se halle en territorio colombiano puede ejercer la acción, o, en el evento en que no se encuentre allí, cuando la autoridad o particular con cuya acción u omisión se vulnera el derecho fundamental se halle en Colombia”[66].

   En esta oportunidad, la acción de tutela que se revisa fue presentada por conducto de apoderado judicial, quien se encuentra legitimado para actuar y buscar la protección inmediata de los derechos fundamentales de la parte accionante[67]. En este punto, es importante precisar que el señor V.C. es la persona directamente afectada con las medidas sancionatorias de deportación y expulsión del país dispuestas por Migración Colombia en su contra. Sin embargo, la señora L.A. igualmente puede resultar perjudicada con las consecuencias jurídicas que naturalmente se desprenderían de la materialización de dichas decisiones en términos de la vigencia del derecho fundamental a la unidad e integridad familiar. En esta medida, en ejercicio de una efectiva y válida posición de legitimidad en cuanto compañera permanente y madre de los dos menores que integran la familia del actor, activó la presente acción judicial para asegurar el respeto de sus derechos en caso de ejecutarse las sanciones previamente señaladas. En este contexto, es claro que tanto ella como el extranjero tienen “la representación judicial de sus hijos menores para efectos de asegurar la tutela judicial de los derechos constitucionales fundamentales de los niños y estos, en ningún caso, pueden ser sujetos de discriminación negativa por el hecho de ser hijos de extranjero, inclusive en condiciones de irregular permanencia en el país”[68].

   2.1.2. Legitimación por pasiva. De conformidad con el artículo 5 del Decreto 2591 de 1991[69], “[l]a acción de tutela procede contra toda acción u omisión de las autoridades públicas, que haya violado, viole o amenace violar cualquiera de los derechos de que trata el artículo 2 de esta ley”. En esta ocasión, la Unidad Administrativa Especial Migración Colombia es un organismo civil de seguridad, con personería jurídica, autonomía administrativa, financiera y patrimonio independiente, con jurisdicción en todo el territorio nacional, adscrita al Ministerio de Relaciones Exteriores. Dentro de su competencia está (i) ejercer las funciones de autoridad de vigilancia y control migratorio de nacionales y extranjeros en el territorio, dentro del marco de la soberanía nacional y de conformidad con las leyes y la política que en la materia defina el Gobierno Nacional; (ii) llevar el registro de identificación de extranjeros; (iii) efectuar la verificación migratoria de los mismos; (iv) capturar, registrar, procesar, administrar y analizar la información de carácter migratorio y de extranjería para la toma de decisiones y consolidación de políticas en esta materia y (v) expedir los documentos relacionados con cédulas de extranjería, salvoconductos y prórrogas de permanencia y salida del país, certificado de movimientos migratorios y demás trámites y documentos relacionados que le sean asignados[70]. Valga precisar que a las Direcciones Regionales de la entidad les corresponde, entre otras labores, expedir y ejecutar los actos administrativos de deportación y expulsión de extranjeros, por infracción a las disposiciones migratorias y resolver los recursos en primera instancia, cuando a ello haya lugar[71].

   Se trata, en consecuencia, de una autoridad pública con funciones que contribuyen a la garantía de los derechos fundamentales objeto de discusión, de ahí que se encuentre legitimada como parte pasiva en el proceso de tutela.

   2.2. En el presente asunto se cumple con el requisito de inmediatez y subsidiariedad de la acción de tutela

   2.2.1. Inmediatez. La procedibilidad de la acción de tutela está igualmente supeditada al cumplimiento del requisito de inmediatez. Este exige que el amparo sea interpuesto de manera oportuna en relación con el acto que generó la presunta vulneración de los derechos fundamentales[72]. Para verificar el cumplimiento del principio de inmediatez, el juez debe constatar si el tiempo trascurrido entre la supuesta violación o amenaza y la interposición del amparo es razonable. De no serlo, debe analizar si existe una razón válida que justifique la inactividad del accionante, pues es inconstitucional pretender darle un término de caducidad a la acción, o rechazarla únicamente con fundamento en el paso del tiempo[73].

   En esta oportunidad, la acción de tutela que se revisa se radicó el 17 de abril de 2018 y fue admitida el 19 de abril siguiente por el Juzgado Cincuenta y Seis Penal del Circuito de Bogotá. El último acto que el peticionario considera lesivo de sus garantías constitucionales, es la medida de expulsión del territorio nacional dispuesta a través de la Resolución 20177030010946 del 10 de febrero de 2017 por la Dirección Regional Andina de la Unidad Administrativa Especial Migración Colombia. De acuerdo con las pruebas obrantes en el proceso, el actor tuvo conocimiento del acto administrativo sancionatorio el 29 de enero de 2018 cuando, en respuesta a un derecho de petición incoado ante la entidad accionada, se le informó sobre la existencia de una actuación migratoria en su contra y se le indicó que, a la fecha, se estaba adelantando el proceso de notificación por aviso de la resolución que finalmente quedo ejecutoriada el 7 de febrero de 2018. En virtud de ello optó por activar el mecanismo de amparo el 17 de abril de 2018[74]. El tiempo transcurrido entre ambos momentos fue de 2 meses y 19 días, plazo que se juzga razonable y, por ende, se entiende superado el requisito formal de inmediatez.

   2.2.2. Subsidiariedad. En relación con el carácter residual y subsidiario de la acción de tutela, la Constitución Política establece que su procedencia está condicionada a que “el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial” (artículo 86 C.P.). Sin embargo, esta Corporación ha señalado que no puede declararse la improcedencia de la tutela por la sola existencia en abstracto de un medio ordinario de defensa judicial. El juez constitucional debe analizar, en el marco de la situación fáctica particular, si la acción judicial dispuesta por el ordenamiento jurídico es idónea y eficaz en concreto para proteger los derechos fundamentales comprometidos, más aún cuando se trata de sujetos de especial protección constitucional. En el evento en el que no lo sea, o cuando lo sea pero de por medio se evidencie la inminencia de un perjuicio irremediable, la acción de tutela procederá para provocar un juicio sobre el fondo de manera definitiva o transitoria, según el caso[75].

   2.2.2.1. En esta ocasión, se cuestiona por la parte accionante una actuación administrativa que culminó en la imposición de una sanción de expulsión respecto de la cual no proceden los recursos de la vía gubernativa. Sobre este asunto, la jurisprudencia constitucional se ha referido a las condiciones de procedibilidad de la acción de tutela para controvertir los actos administrativos por medio de los cuales se define la situación migratoria de un extranjero en el país. Por regla general, esta Corporación ha entendido que quienes se vean afectados por determinaciones de esta naturaleza pueden, en principio, valerse de los medios de control disponibles en la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, ante la que es posible solicitar, incluso antes de la admisión de la demanda respectiva, la adopción de medidas cautelares con el fin de proteger y garantizar, provisionalmente, el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia[76]. Con la Ley 1437 de 2011[77], el legislador realizó un esfuerzo importante para que las medidas cautelares se concibieran como una garantía efectiva y material del acceso a la administración de justicia, pretendiendo de esta manera irradiar el escenario administrativo de una perspectiva constitucional[78].

   No obstante, aunque el análisis sobre la procedencia formal de la acción de tutela debe tener en cuenta los mecanismos creados por el Legislador para resolver cuestiones iusfundamentales en la jurisdicción administrativa, la realidad es que subsisten ciertas diferencias entre la idoneidad que ofrece la acción constitucional, por un lado, y las medidas cautelares del CPACA, por otro, para la protección invocada. En particular, la solicitud de amparo activa un mecanismo judicial generalmente definitivo, de protección inmediata de derechos, en virtud del cual el juez de tutela despliega toda su competencia, decretando y recolectando las pruebas que resulten necesarias para definir el caso puesto a su conocimiento, mientras que la medida cautelar, por su naturaleza, es transitoria, busca conjurar situaciones urgentes y su resolución impone un estudio del asunto expuesto de manera preliminar, sin que implique un prejuzgamiento y con los elementos fácticos y normativos a disposición en esa etapa inicial[79].

   En la Sentencia C-284 de 2014[80], se indicó que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo “contempla unos términos para decretar medidas cautelares, que desbordan notoriamente los límites constitucionales perentorios sobre el tiempo que pueden durar los procesos de tutela antes de una decisión de fondo”. En efecto, el procedimiento general para decretar medidas cautelares puede tardar más de 10 días[81]. Este nuevo sistema de plazos, excede holgadamente el fijado en el artículo 86 de la Constitución para tomar una decisión definitiva en instancia según el cual “[e]n ningún caso podrán trascurrir más de diez días entre la solicitud de tutela y su resolución”, la cual puede estar precedida, inclusive, de la adopción de medidas provisionales[82]. Sobre este último aspecto, en la aludida Sentencia de constitucionalidad (C-284 de 2014) se indicó que los jueces de tutela, dada su función constitucional, cuentan con la posibilidad de decretar medidas provisionales más amplias que las administrativas[83]. Este poder se ha fundado de hecho en el Decreto 2591 de 1991, de acuerdo con el cual la acción de tutela se estructura como un instrumento para dispensar “protección inmediata” a los derechos fundamentales (artículo 86 C.P.)[84].

   2.2.2.2. Con base en estos planteamientos, la jurisprudencia constitucional ha estimado que la vía judicial de lo contencioso administrativo no siempre es idónea y eficaz para reponer la vulneración alegada pues, en estos casos, las medidas cautelares contempladas pueden no conceder una protección efectiva e inmediata de las garantías superiores de las personas que han resultado afectadas con una medida administrativa migratoria, por ejemplo, de expulsión del territorio nacional, en violación de sus derechos fundamentales[85]. En particular, se ha considerado que la condición de los ciudadanos destinatarios no admite una extensión de una decisión sobre sus pretensiones que se prolongue en el tiempo debido a la celeridad con la que se debe actuar en estos eventos, a fin de evitar que la persona tenga que abandonar el país con las consecuencias que ello genera en punto de la satisfacción de sus derechos fundamentales, como puede ser la unidad e integridad familiar, en cuyo caso se precisa una intervención judicial expedita, como la ofrecida solamente por la acción de tutela[86].

   2.2.2.3. En el presente caso, se plantea justamente si la decisión de expulsión del ciudadano cubano por parte de la Unidad Administrativa Especial Migración Colombia afecta los derechos fundamentales por él invocados. En principio, podría señalarse que, para cuestionar la referida medida sancionatoria, se encuentra disponible el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, previsto en la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. No obstante, considera la Sala que, en atención a la argumentación esbozada en párrafos anteriores, el debate advertido en este caso encuentra en la acción de tutela el único escenario de discusión idóneo y eficaz, habida cuenta de que, como consecuencia de la sanción impuesta, el accionante se encuentra en la obligación de abandonar el país de manera inmediata[87].

   En este contexto, la acción de tutela se erige en la única herramienta disponible para debatir, con prontitud, los efectos que en perspectiva constitucional genera la determinación impartida, máxime cuando se precisa que contra el acto administrativo objeto de cuestionamiento no proceden recursos en vía administrativa y, por consiguiente, la decisión adoptada se encuentra debidamente ejecutoriada, en firme y a la espera de ser efectivamente materializada[88]. Además, de concretarse tal circunstancia de expulsión, se podrían originar consecuencias con la potencialidad de afectar la integridad del núcleo familiar del actor ante su evidente ausencia y distanciamiento, así como su digna subsistencia, entendiendo que, de acuerdo con las pruebas del proceso, el aporte económico del ciudadano resulta significativo para garantizarle a los miembros del hogar unas determinadas condiciones materiales de existencia[89]. No puede olvidarse en este punto que los migrantes son sujetos de especial protección para los Estados en razón a la situación de indefensión en la que comúnmente se encuentran y que se deriva, entre otros factores, del desconocimiento de la forma en que opera el sistema jurídico local, el idioma en que se realizan aquellas prácticas, la ausencia de lazos familiares y comunitarios, aunado a su condición de irregularidad, aspectos que los convierten en individuos pertenecientes a un grupo vulnerable[90].

   2.2.2.2.4. En este orden de ideas, el medio ordinario que ofrece el ordenamiento jurídico no constituye una herramienta que en el caso concreto asegure de manera eficaz la vigencia de los derechos fundamentales que la parte accionante considera han sido vulnerados por la entidad accionada. En efecto, como se advirtió previamente, la condición del peticionario no admite una espera prolongada en la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo debido a la celeridad con la que se debe evaluar su situación migratoria, so pena de tener que abandonar el país[91]. Por estas razones, la acción de tutela es el mecanismo adecuado para entrar a ponderar y estudiar la presunta lesión de garantías superiores y, de ser procedente, adoptar las medidas necesarias para lograr su efectiva salvaguardia, advirtiendo, en todo caso, que el amparo estará sometido a la satisfacción de reglas jurisprudenciales específicas, relacionadas con la materia y al examen de la situación fáctica concreta, a partir de los elementos de juicio obrantes en el proceso. Por lo tanto, el análisis previo sobre las condiciones específicas que se acreditan en este caso y que permiten superar el requisito de subsidiariedad, no implica reconocimiento de status alguno frente a la situación que de fondo debe abordarse.

   2.3. En estos términos, encuentra la Sala superado el análisis de procedibilidad, por lo que pasará a estudiar el problema jurídico que se advierte, en esta oportunidad.

3. Planteamiento del caso y del problema jurídico

   3.1. La Sala analiza la situación del médico cubano L.V.C.. El extranjero ha permanecido como migrante irregular en el territorio nacional por 7 años y durante su estancia ha sido objeto de medidas sancionatorias de deportación y expulsión, impartidas por las autoridades migratorias. La primera, por haber ingresado al país en forma irregular y la segunda, por representar, en apariencia, un riesgo para la seguridad y el orden público. Considera la parte accionante que esta última decisión se adoptó en contravía del debido proceso, ya que el inicio de la actuación sancionatoria en su contra nunca fue debidamente puesta en su conocimiento, pese a que era una persona fácilmente localizable, y no consultó sus circunstancias individuales, en concreto, (i) el hecho de haber formado en el país un hogar estable, integrado por sujetos de protección prevalente; (ii) contribuir con sus servicios profesionales a mejorar el bienestar de los pobladores de dos municipios de Cundinamarca y (iii) el riesgo inminente de ser devuelto a la Isla donde, aduce, es considerado un “traidor al régimen”[92].

   La Unidad Administrativa Especial Migración Colombia advirtió que el extranjero se documentó fraudulentamente como nacional colombiano, hecho que le permitió, inclusive, laborar como médico al servicio de empresas estatales y obtener autorización para ejercer libremente su profesión en el Departamento de Cundinamarca, poniendo en inminente peligro el bienestar de los connacionales. Por virtud de estas circunstancias, fue imperioso, en ejercicio de la facultad discrecional que le asiste al Estado, fundada en el principio de soberanía, ordenar su expulsión del territorio nacional por el término de 10 años, determinación que no dispuso su regreso a Cuba y se adoptó en el marco de un procedimiento administrativo que respetó a cabalidad los lineamientos del debido proceso, se ajustó a las circunstancias concretas del caso y atendió a plenitud “las disposiciones legales vigentes”[93], instituidas en garantía del orden público. Recalcó que en la defensa de este postulado superior no era posible condicionar la ejecución de una sanción de expulsión anteponiendo la preservación del núcleo familiar del actor, máxime cuando “su propósito [fue el de] permanecer irregular en el país, desconociendo las decisiones de la Autoridad Administrativa, sin importar las consecuencias legales que se le [pudieran] presentar”[94].

   3.2. Con base en la situación fáctica esbozada y, a partir de los elementos de juicio que obran en el proceso, corresponde a la Sala determinar si: ¿la Unidad Administrativa Especial Migración Colombia vulneró el derecho fundamental al debido proceso del ciudadano extranjero L.V.C. al proferir en su contra una medida sancionatoria de expulsión del país, con la prohibición de ingreso por un término de 10 años, argumentando que representa un peligro para la seguridad nacional, aun cuando el extranjero afirma que nunca se le garantizó su participación efectiva y oportuna en el trámite administrativo iniciado con ese propósito, circunstancia que por demás obstaculizó el ejercicio adecuado de las garantías administrativas de defensa y contradicción e impidió que se determinara si tal sanción impuesta engendraba una lesión a su unidad familiar?

   3.3. Con el fin de resolver el problema jurídico planteado, la Sala Segunda de Revisión analizará (i) la jurisprudencia de esta Corporación sobre el derecho al debido proceso administrativo en el marco de los procedimientos migratorios de carácter sancionatorio que se inician en contra de ciudadanos extranjeros. Teniendo en cuenta lo anterior, (ii) se resolverá el asunto objeto de estudio, brindando el remedio constitucional que resulte más adecuado, según las particularidades del caso.

4. Las autoridades migratorias tienen la obligación de respetar el derecho fundamental al debido proceso de los ciudadanos extranjeros en el marco de los procedimientos administrativos de carácter sancionatorio que inicien en su contra

   4.1. La jurisprudencia constitucional ha reconocido que el derecho fundamental al debido proceso[95] es “el conjunto de garantías previstas en el ordenamiento jurídico, a través de las cuales se busca la protección del individuo incurso en una actuación judicial o administrativa, para que durante su trámite se respeten sus derechos y se logre la aplicación correcta de la justicia”[96]. En términos generales, el respeto por este postulado superior, en su dimensión de aplicación inmediata, impone a quien asume la dirección de una actuación, cualquiera sea su naturaleza, la obligación de observar en todos sus actos el procedimiento previamente establecido en la ley, los reglamentos o las normas especiales, con el fin de preservar las garantías y las obligaciones de quienes se encuentran incursos en ella[97]. En virtud de lo anterior, las autoridades estatales no pueden actuar en forma omnímoda ni deliberada, sino dentro del marco jurídico definido democráticamente, respetando las formas propias de cada juicio y asegurando la efectividad de aquellos mandatos que garantizan a las personas el ejercicio pleno de sus prerrogativas básicas[98].

   4.2. En materia administrativa, los principios generales que informan el derecho fundamental al debido proceso se aplican a todas las actuaciones y procedimientos que desarrolle la administración pública, en el cumplimiento de sus funciones y realización de sus objetivos y fines, de manera que garantice (i) el acceso de las personas a procesos justos y adecuados, tramitados, además, en un plazo razonable; (ii) el principio de publicidad y legalidad, así como el cumplimiento de las formas y momentos previamente establecidos; (iii) los principios de defensa, contradicción e imparcialidad; y (iv) los derechos fundamentales de los asociados[99]. En términos prácticos, dichos elementos están orientados a que los administrados sean considerados como verdaderos sujetos de la actuación que se inicia en su contra y, por ende, en el marco de ella “(i.) puedan ejercer el derecho a una defensa técnica, que supone la posibilidad de contar con la asesoría de un abogado –en los eventos en los que sea necesario -, ejercer el derecho de contradicción [esto es, hacer frente a los reproches que se formulen en su contra] y presentar y solicitar las pruebas que [consideren] pertinentes para sustentar su posición; (ii.) se les comunique de la iniciación del proceso y se permita su participación en el mismo y (iii.) se les notifiquen todas las [decisiones] proferidas por [la administración], que de acuerdo con la ley, deben serles [comunicadas]”[100].

   Este conjunto de garantías que integran el contenido del derecho se encuentran encaminadas a asegurar el correcto y adecuado ejercicio de la función pública, de conformidad con los preceptos constitucionales, legales o reglamentarios vigentes, con el fin de evitar posibles actuaciones abusivas o arbitrarias por parte de la administración. Dicho mandato cobra especial relevancia cuando se trata del desarrollo de la facultad sancionadora de la administración[101]. Cuando la Constitución Política consagra el debido proceso, reconoce implícitamente la facultad que les asiste a las autoridades para imponer sanciones, las cuales, como se sabe, pueden ser de diversa naturaleza. Por ejemplo, el ordenamiento jurídico prevé expresamente la existencia de procesos administrativos sancionatorios de carácter migratorio que culminan, regularmente y según el caso, con la adopción de medidas de deportación o expulsión de ciudadanos extranjeros del territorio nacional, tal como ocurre en esta oportunidad[102].

   4.3. El Estado, en ejercicio de la discrecionalidad gubernamental que encuentra fundamento en el principio de soberanía, tiene la facultad de determinar las condiciones de acceso, permanencia y salida del país respecto a sus nacionales y aquellos que no lo son, con sujeción a los tratados internacionales[103]. En desarrollo de su facultad de configuración, tiene la competencia para definir en el ordenamiento interno el procedimiento que empleará para sancionar a quienes infrinjan la normatividad migratoria. T. de los extranjeros que se encuentran en el territorio nacional, si bien gozan de los mismos derechos civiles que tienen los colombianos, con algunas excepciones instituidas por razones de orden público, es claro que tienen la responsabilidad ineludible de atender cabal y estrictamente las obligaciones y deberes que el orden jurídico vigente consagra para todos los residentes en el país, por lo que es su compromiso “acatar la Constitución y las leyes, y respetar y obedecer a las autoridades”[104]. Cuando ello no sucede y actúan en contra del ordenamiento estatal, las autoridades de la República están legitimadas para adoptar las medidas que resulten necesarias, adecuadas y suficientes con el propósito de asegurar los fines esenciales del Estado, esto es, promover la prosperidad general, garantizar la efectividad de los principios y valores, asegurar la convivencia pacífica y el respeto por la vigencia de un orden justo (artículo 2 C.P.)[105].

   El ejercicio de tal potestad estatal no debe, sin embargo, confundirse con una atribución arbitraria, pues encuentra límites claros derivados de la titularidad de derechos fundamentales por parte de los extranjeros, entre ellos la garantía del debido proceso[106]. En el marco de las actuaciones sancionatorias que la administración inicie en su contra, independientemente del estatus migratorio que ostenten[107], se debe respetar y garantizar plenamente el “presupuesto esencial de la legalidad de [los] procedimientos administrativos, en los cuales se vea envuelta la garantía de la protección y realización de los derechos de las personas, [cuya] efectividad no puede apreciarse como algo estrictamente formal”[108]. El debido proceso es “exigente en materia de legalidad, ya que no solamente pretende que el servidor público [en estos escenarios] cumpla las funciones asignadas, sino además que lo haga en la forma como determina el ordenamiento jurídico”[109] siguiendo, por consiguiente, las reglas precisas en materia de legitimación, representación, notificaciones, términos para pruebas, competencias, recursos e instancias establecidas, y que el agotamiento del anterior trámite naturalmente culmine en la adopción de una decisión debidamente fundamentada.

   La necesidad de motivación de las decisiones no se reduce a un simple requisito formal, encaminado a introducir cualquier mínima argumentación en el texto de la determinación. Por el contrario, se ha acudido al concepto de “razón suficiente” para señalar que tal postulado comprende la exposición de los argumentos puntuales que describan de manera clara, detallada y precisa, las razones a las que acude el ente público para actuar de una u otra manera. Ello es relevante pues permite “[construir] pruebas de los actos respectivos”[110], lo que consecuentemente conduce a orientar de manera adecuada el ejercicio del derecho de defensa y contradicción[111], esto es, permite que los asociados cuenten con elementos de juicio suficientes para defender adecuadamente sus intereses.

   Teniendo en cuenta lo anterior, se hace indispensable analizar, en esta oportunidad, la regulación en el ordenamiento interno del procedimiento administrativo migratorio que se inicia en contra de un ciudadano extranjero, con el fin de analizar si se respetó el acceso a un juicio justo del accionante cubano L.V.C..

   4.4. El procedimiento administrativo sancionatorio en materia migratoria que se inicia en contra de un ciudadano extranjero. Estándares constitucionales y legales aplicables que deben observarse en su tramitación

   La Sala advierte que en los términos del artículo 47 de la Ley 1437 de 2011, los procedimientos administrativos de carácter sancionatorio no regulados por leyes especiales se sujetarán a las disposiciones de la Parte Primera del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. Así, el Decreto 1067 del 26 de mayo de 2015[112] y la Resolución 0714 del 12 de junio de 2015[113], prevén remisiones normativas expresas a la referida ley en lo que se refiere a la regulación del procedimiento migratorio. Por ende, las referencias que a continuación se realicen son consecuencia directa del análisis armónico e integral de los anteriores estatutos, cuya interpretación debe realizarse en el marco del respeto por el conjunto de garantías que integran el derecho fundamental al debido proceso.

   4.4.1. En ejercicio del control migratorio le corresponde a la Unidad Administrativa Especial Migración Colombia adelantar las investigaciones que considere necesarias, de oficio o a solicitud del Ministerio de Relaciones Exteriores, en relación con el ingreso y permanencia de los extranjeros en el país, así como con las visas que ellos portan, la ocupación, profesión u oficio que adelantan en el territorio, la autenticidad de documentos, la verificación del parentesco y de la convivencia marital, entre otros aspectos[114]. En desarrollo de tal facultad, una vez conocida la noticia migratoria, debe la entidad proferir un informe de orden de trabajo o informe de caso, a partir del cual, si hay mérito para ello, sustanciará un auto de apertura de la actuación administrativa migratoria, en el cual se indicarán (i) los soportes de hecho y de derecho; (ii) se comisionará a un funcionario para que impulse la actuación; (iii) se ordenará allegar el Informe de Verificación Migratoria y sus anexos como medio de prueba; y (iv) si es del caso, se ordenará la consulta de bases de datos y hojas de vida administradas por Migración Colombia y el recaudo de información que interese al trámite. Dicho auto deberá comunicarse debidamente a la persona sujeto de control y en su contra no procede ningún recurso[115].

   Adelantadas las labores de verificación, es posible que se ordene el archivo de la investigación o que, por el contrario, ante hallazgos que den cuenta de una posible infracción migratoria, se expida inmediatamente un acto administrativo de formulación de cargos en contra del ciudadano, que debe ser debidamente notificado y contra el cual no proceden recursos[116]. A partir de este momento, el ejercicio del derecho a la defensa técnica adquiere particular relevancia[117]. Naturalmente, ello implica que el investigado tiene la posibilidad real de ser asistido, desde este instante y en adelante, por un defensor de su elección o por aquél que le proporcione el Estado. De esta manera podrá entender a plenitud el alcance del trámite administrativo en el que se encuentra inmerso[118]. Inclusive, si es del caso, la persona debe contar con la asistencia gratuita de un intérprete o traductor oficial, en el evento de que no comprenda o no hable con suficiencia el idioma oficial en el que se adelantará la respectiva actuación. Solo de esta forma puede estar en condiciones de defender adecuadamente sus derechos[119]. Ello es significante pues la imputación de cargos constituye, justamente, la etapa que orienta el curso del procedimiento, en tanto es allí cuando debe determinarse con precisión y claridad cuál es el objeto del proceso, la persona responsable, el sustento fáctico y normativo, esto es, las disposiciones migratorias infringidas a la luz de la normativa vigente, así como las medidas que serían procedentes como consecuencia de dicho incumplimiento, entre las que podrían contemplarse la imposición de sanciones económicas o las medidas de deportación y expulsión del territorio nacional, entre otras[120].

   Dentro de los 15 días siguientes a la notificación de la formulación de cargos, la persona afectada puede presentar descargos, es decir, tiene la posibilidad de exponer sus argumentos y oponerse a los cuestionamientos formulados en su contra[121]. En esta instancia, inicia formalmente el periodo probatorio, momento procesal en el que tanto la parte involucrada como la autoridad administrativa pueden solicitar el recaudo de elementos de juicio o aportar los que pretendan hacer valer[122]. Tras emitirse un auto de cierre de esta etapa probatoria, se ordenará el correspondiente traslado al investigado para que presente los alegatos respectivos[123]. Esta etapa constituye la segunda oportunidad que tiene para defender su posición. Cumplidas las fases anteriores, la autoridad migratoria proferirá la respectiva decisión, mediante resolución suficientemente motivada en la que, atendiendo a los principios de razonabilidad y objetividad, pondrá fin al procedimiento de carácter migratorio disponiendo su archivo, la exoneración, la declaratoria de caducidad o la imposición de una sanción[124]. En este último supuesto, el acto administrativo deberá contener cuando menos: (i) la individualización de la persona natural a sancionar; (ii) la descripción típica de los hechos, así como el análisis de las pruebas con base en las cuales se impone la medida correctiva y (iii) las normas migratorias infringidas conforme los supuestos probados, es decir, la medida sancionatoria de la que será destinataria el sujeto de control, su clasificación y si existen criterios que la atenúan, agravan o dan lugar a su exención[125].

   4.4.2. Por su relevancia para la solución del caso objeto de estudio, interesa especialmente referirse a las sanciones que podrían consignarse en el acto administrativo a través del cual se dispone la finalización del trámite migratorio. Estas, se advierte, podrán variar en atención a la naturaleza de la infracción endilgada[126]. Se clasifican en leves, graves o gravísimas[127] y, en cualquier caso, su imposición debe atender y respetar los principios de configuración del sistema sancionador administrativo, fundamentalmente los concernientes a la legalidad, tipicidad, favorabilidad y proporcionalidad[128].

   4.4.2.1. Así las cosas, de acuerdo con las circunstancias constatadas, el Director de la Unidad Administrativa Especial Migración Colombia, o sus delegados, podrán imponer sanciones económicas, entre otros supuestos, cuando (i) se incurre en permanencia irregular; (ii) no se tramita el salvoconducto correspondiente cuando así se requiera; (iii) se ingresa o sale del país sin el cumplimiento de los requisitos legales; o (iv) se desarrollan actividades remuneradas sin estar habilitado para ello[129]. Para la graduación de las sanciones económicas a que haya lugar se tendrá en cuenta el comportamiento del infractor, la gravedad de la falta, su reincidencia o renuencia[130]. Contra su imposición proceden los recursos de la sede administrativa, en el efecto suspensivo[131].

   4.4.2.2. En un nivel de mayor trascendencia dada la conducta irregular desplegada por el infractor, el Director de la Unidad Administrativa Especial Migración Colombia, o sus delegados, podrán ordenar la deportación del territorio nacional del extranjero cuando, por ejemplo, se constata que (i) ingresó o salió del país sin el cumplimiento de las normas que reglamentan la materia; (ii) se encuentra en permanencia irregular[132]; (iii) obtuvo visa mediante fraude o simulación; o (iv) fue objeto de quejas constantes que lo calificaron como persona no grata para la convivencia social o la tranquilidad pública[133]. El extranjero que sea objeto de una medida de deportación solo podrá ingresar al territorio nacional una vez transcurrido el término de la sanción que establezca la resolución respectiva, que no debe ser inferior a 6 meses ni superior a 10 años, previa expedición de la visa otorgada por las Oficinas Consulares de la República[134]. Contra esta determinación proceden los recursos del procedimiento administrativo[135].

   4.4.2.3. Cuando la infracción a la normativa migratoria vigente sea de una gravedad significante con la potencialidad de poner en riesgo la soberanía nacional, la estabilidad institucional, la seguridad del Estado o la convivencia ciudadana, el Director de la Unidad Administrativa Especial Migración Colombia o sus delegados, sin perjuicio de las sanciones penales a las que hubiere lugar, podrán ordenar la expulsión del extranjero del territorio cuando, entre otros eventos,[136] (i) se abstiene de dar cumplimiento a la resolución de deportación dentro del término establecido en el salvoconducto para salir del país, o regresa antes del término de prohibición o sin la correspondiente visa; (ii) es condenado en Colombia a pena de prisión cuya sentencia no contempló como accesoria la expulsión del territorio; (iii) cuando la expulsión se decreta como pena accesoria mediante sentencia ejecutoriada[137]; o (iv) se documentó fraudulentamente como nacional o de otro país. Contra la decisión que imponga la medida de expulsión, con fundamento en cualquiera de los supuestos mencionados, proceden los recursos de la sede administrativa en el efecto suspensivo[138].

   El orden jurídico contempla otros eventos de expulsión, distintos a los reseñados que se aplican en virtud de la facultad discrecional. En este escenario, el Director de la Unidad Administrativa Especial Migración Colombia, o sus delegados, podrán expulsar a los extranjeros que, a su juicio, (i) realicen actividades que atenten contra la seguridad nacional, el orden público, la salud pública, la tranquilidad social y la seguridad pública; (ii) existan informaciones de inteligencia que indiquen que representa un riesgo para la seguridad nacional, el orden público, la seguridad pública y la tranquilidad social; o (iii) cuando se haya comunicado por autoridad extranjera al Estado colombiano que en contra de la persona se ha dictado en ese país providencia condenatoria o una orden de captura, por delitos comunes, o se encuentre registrado en los archivos de Interpol. Contra la decisión de expulsión, fundamentada en las hipótesis anteriores, no proceden los recursos de la sede administrativa[139]. En cualquiera de los eventos previamente advertidos, el extranjero solo podrá regresar al país con una visa expedida por las Oficinas Consulares de la República, transcurrido un término no menor de 5 años. Cuando la medida a ordenar sea superior a 10 años deberá ser directamente consultada al Director de la Unidad Administrativa Especial Migración Colombia, o al Subdirector de Extranjería[140].

   4.4.2.3.1. En este punto, dada la pertinencia que supone para la resolución del caso concreto, es importante precisar que, en atención a las obligaciones asociadas con el derecho a las garantías judiciales, “un proceso que pueda resultar en la expulsión de un extranjero, debe ser individual, de modo a evaluar las circunstancias personales de cada sujeto y cumplir con la prohibición de expulsiones colectivas”[141]. De acuerdo con lo anterior, existe un deber a cargo de los Estados de atender con sigilo las particularidades del individuo objeto de la medida[142]. Puede suceder, por ejemplo, que la persona destinataria de la sanción aduzca la existencia de un temor fundado en caso de tener que regresar a su país de origen. En estos eventos se ha considerado que, en principio, “en ningún caso el extranjero puede ser expulsado o devuelto a otro país, sea o no de origen donde su derecho a la vida o a la libertad personal está en riesgo de violación a causa de la raza, nacionalidad, religión, condición social o de sus opiniones políticas”[143]. Con el propósito de determinar si concurren razones fundadas, las autoridades competentes deben tener en cuenta, inclusive la existencia de un cuadro persistente de violaciones manifiestas, patentes o masivas de los Derechos Humanos[144]. Lo anterior, con independencia del estatus legal o la condición migratoria que ostente el extranjero[145]. Si se constata el riesgo de daño irreparable, no debería ser devuelto a su país de origen o donde exista el mismo.

   Igualmente, puede acontecer que la persona extranjera destinataria de la sanción mantenga vínculos naturales o jurídicos de paternidad o maternidad en el país con menores. En estos casos, el Estado y sus autoridades deben valorar su derecho a la unidad familiar al momento de impartir una orden de expulsión[146].

   Los organismos y entidades públicas tienen el deber fundamental de procurar que con sus actuaciones, precedidas de la satisfacción de requerimientos constitucionales y legales, no se cause un daño irreparable al ejercicio efectivo de esta garantía superior, velando porque en todo caso se respete, cuando menos, en su núcleo esencial[147]. La distancia física o la ruptura de lazos filiales que se origina por virtud de una medida de expulsión, inclusive de deportación de extranjeros, padres o madres de menores, legítimamente radicados en el país es, “en principio, una barrera innecesaria e inhumana que se opone al disfrute de los derechos fundamentales de éstos y, por lo tanto, no puede ser patrocinada indiscriminadamente por la administración”[148]. En estas condiciones, ningún sujeto de protección prevalente puede “ser objeto de actuaciones discrecionales de las autoridades públicas que los lesionen o afecten [en su derechos] aunque medie la circunstancia de que [su padre o madre] sea extranjero y se encuentre en situación de irregular permanencia en el territorio nacional”[149].

   Así las cosas, la administración, al momento de proferir sus decisiones debe considerar el alcance y la prevalencia de los preceptos superiores de los que son titulares los menores dentro del ordenamiento jurídico nacional e internacional, entendiendo especialmente que la familia es un entorno cuya existencia es imperativa para su adecuado desarrollo, así como para la eficacia material de sus derechos fundamentales[150]. En todo caso, aquellas intervenciones estatales que tengan como consecuencia desligar a un menor de su familia deben atender siempre a criterios estrictos de necesidad y proporcionalidad. Esto supone que tal interpretación debe realizarse bajo parámetros de razonabilidad y proporcionalidad, teniendo en cuenta no solo el conjunto armónico de los derechos, sino también de los deberes en cabeza de los asociados que permanecen bajo la jurisdicción de un Estado[151]. Por ende, la protección prevalente a la unidad familiar, ligada directamente al interés superior del menor, es una circunstancia que debe ser especialmente atendida por las autoridades públicas al momento de impartir medidas tan drásticas como la de expulsión, no obstante, ello no puede convertirse en una condición que per se impida la actuación legítima de los entes estatales cuando sea necesario asegurar la vigencia de un orden justo que ha sido transgredido[152].

   4.4.3. Continuando con el trámite, la actuación administrativa migratoria que culmine con la imposición de una sanción económica, la deportación o la expulsión del territorio nacional, según sea el caso, debe ser notificada personalmente al extranjero, a su representante legal, apoderado o a la persona debidamente autorizada[153]. El mecanismo para esta notificación consiste en el envío de una citación a la dirección, número de fax o correo electrónico que figure en el expediente para que comparezca a la diligencia de notificación personal en el término de 5 días siguientes a la expedición del acto administrativo. Si se desconocen los mencionados datos de ubicación, la citación se hará en la página web de Migración Colombia[154]. En caso de que estas modalidades de notificación resulten infructuosas, se procederá a remitir un aviso a la dirección física o electrónica conocida, acompañado de copia íntegra del acto administrativo o, ante su desconocimiento, el aviso se fijará en la página web de la entidad y en todo caso en un lugar de acceso público de la misma[155]. El aviso estará presente por cinco días y una vez desfijado se entenderá surtida la notificación[156].

   Debe precisarse que todo el trámite sancionatorio de naturaleza migratoria, incluida la fase de notificación, debe surtirse en un plazo razonable, el cual debe apreciarse en relación con la duración total de la actuación, desde su inicio hasta la finalización, incluyendo los recursos de instancia que serían procedentes[157]. Esta garantía no solo se refiere a la protección de que el procedimiento se adelante sin dilaciones injustificadas, sino además de que no se lleve a cabo con tanta celeridad al punto de tornar ineficaz o anular el ejercicio del derecho de defensa y en especial de contradicción en forma oportuna y eficaz[158].

   Sin perjuicio de lo referido, la Sala advierte que, en precisos eventos, el procedimiento administrativo sancionatorio de naturaleza migratoria puede ser célere dada la gravedad de la sanción endilgada y la imperiosa necesidad de defender el interés público. Con todo, los términos de duración del trámite siempre deben ser razonables a fin de garantizar las etapas mínimas del debido proceso, sin que ello implique que en su desarrollo se pueda sacrificar el ejercicio del derecho a la defensa y contradicción del sujeto involucrado.

   4.5. Síntesis de las reglas de decisión: la Carta Política garantiza a todos los extranjeros que se encuentran en el territorio nacional, con independencia de su estatus o condición migratoria, la protección jurídica de los mismos derechos fundamentales que se encuentran en cabeza de los colombianos; prerrogativa que, por demás, lleva consigo la consecuente responsabilidad de atender cabal y estrictamente el conjunto de deberes y obligaciones que se les imponen a todos los residentes en el país (artículos 4 y 100 C.P.). Dentro de los derechos de los que son titulares los extranjeros está el debido proceso. El amplio alcance de la intangibilidad del debido proceso comprende todas las materias, sin excepción alguna, lo que implica que cualquier actuación que el Estado decida adelantar en su contra debe sujetarse al respeto de unas reglas mínimas sustantivas y procedimentales en tanto límite material a la arbitrariedad. Por virtud de ello, en el desarrollo de los procedimientos administrativos sancionatorios de naturaleza migratoria, realizados con fundamento en el principio de soberanía del Estado, las autoridades públicas, aunque gozan de discrecionalidad, tienen la obligación de atender las competencias definidas dentro del ordenamiento jurídico (mandatos constitucionales, legales y reglamentarios vigentes) y ejercer sus funciones con sujeción al principio de legalidad, a fin de que los administrados cuenten con instancias de participación en la decisión que deba adoptarse y puedan defender adecuadamente sus intereses en todas las etapas del trámite, el cual naturalmente puede culminar con la imposición de una sanción de deportación o de expulsión del territorio, según la gravedad de la infracción endilgada.

   El procedimiento que pueda resultar en estos supuestos debe tener carácter individual, de modo que permita evaluar las circunstancias personales de cada sujeto. En el marco de este trámite, además, deben valorarse situaciones tales como el entorno familiar, procurando la maximización de los intereses de sus miembros, sin desconocer, por supuesto, el ineludible deber de las autoridades por proteger el interés público y asegurar la vigencia de un orden justo.

5. Análisis del caso concreto

   5.1. Situación fáctica probada en el proceso[159]

   El nacional cubano L.V.C. cuenta con 49 años de edad, estudió medicina en el Instituto Superior de Ciencias Médicas de La Habana y el 23 de julio de 1993 recibió el título académico de médico general gracias al apoyo económico estatal. El 26 de diciembre de 2009, por orden del Gobierno y en contraprestación al hecho de haber logrado su profesionalización gratuita fue enviado, en calidad de fuerza laboral y productiva, a una misión médica a Venezuela donde fue asignado para desempeñar funciones en el municipio de Maturín, Estado de Monagas[160]. En el año 2011, desertó de la misión médica pues no compartió las políticas de acción que regían su funcionamiento. En virtud de esta decisión, aduce, tuvo que refugiarse pues, de ser capturado por las autoridades judiciales venezolanas, sería remitido a su país, donde se enfrentaría, conforme a las políticas penales y migratorias locales, a un juicio “en el que no se le garantizarían sus derechos”[161]. En esta situación solicitó ayuda ante la Embajada de Estados Unidos en Venezuela, donde no recibió colaboración.

   Por lo anterior, el 24 de julio de 2011, ingresó irregularmente a Colombia, por la frontera con Cúcuta, Departamento de Norte de Santander. Al día siguiente a su arribó al país acudió voluntariamente a las instalaciones de la Subdirección de Extranjería del extinto Departamento Administrativo de Seguridad -DAS-[162], donde rindió una diligencia de exposición migratoria en la que reconoció encontrarse en permanencia irregular en el territorio nacional pues “ingresó sin sellar su pasaporte involuntariamente porque no sabía de ese trámite y no [tenía] dinero para pagar una sanción”[163], advirtiendo que en todo caso su deseo era residenciarse en Estados Unidos, por lo que adelantaría los trámites de rigor ante la Embajada Americana[164]. Con fundamento en lo anterior, se profirió el Auto 171 del 8 de agosto de 2011, que dispuso la apertura formal de una actuación administrativa en contra del extranjero por haber infringido presuntamente, con su comportamiento, las disposiciones contenidas en el artículo 69 numerales 2 y 3[165] y el artículo 102 numerales 1 y 3[166] del Decreto 4000 de 2004[167], situación que condujo al decreto de pruebas orientadas a verificar los movimientos y antecedentes del investigado. Ese mismo día, el accionante se notificó personalmente de la decisión, contra la cual no procedían recursos[168].

   Impulsada la actuación y tras advertirse serios hallazgos de responsabilidad migratoria, se profirió la Resolución 194-731827 del 8 de agosto de 2011, que ordenó la deportación de L.V.C. del territorio nacional, prohibiéndole su ingreso por el término de un año[169]. En criterio de la autoridad pública, el extranjero ingresó y permaneció en el país evadiendo u omitiendo el control migratorio correspondiente[170]. El 25 de agosto de 2011, en las instalaciones de la Subdirección de Extranjería del DAS en la ciudad Bogotá, el sancionado se notificó personalmente de la determinación y no presentó recursos[171]. La decisión quedó debidamente ejecutoriada el 27 de septiembre de 2011[172].

   Pese a la firmeza de la Resolución, el peticionario no registró movimiento migratorio alguno y decidió no atender la sanción, fundado, afirma, en el temor de regresar a su país de origen luego de haber quebrantado “su deber de pagar de por vida con sus servicios el [hecho de] haber recibido educación profesional gratuita”[173]. Así, en la búsqueda de soluciones razonables a su situación vulnerable, intentó regularizar su estancia en el país y adelantó diligencias para ser amparado bajo el refugio político.

   Mientras se definía su solicitud de reconocimiento como refugiado ante el Ministerio de Relaciones Exteriores, le fueron expedidos tres salvoconductos de permanencia en el país, por tres meses cada uno, con la advertencia de que no serían válidos para salir del territorio sino únicamente para permanecer en la ciudad de Bogotá[174]. El primero de ellos (No. 4092) le fue otorgado entre el 5 de octubre de 2012 y el 5 de enero de 2013, al tiempo que el segundo (No. 1112315) le fue concedido el 16 de enero de 2013 con vigencia hasta el 16 de abril siguiente[175]. Durante este periodo el accionante, aportando como identificación su pasaporte, logró que el Ministerio de Educación Nacional convalidara para todos los efectos académicos y legales en Colombia su título profesional de médico, diligencia que se concretó en la expedición de la Resolución 3373 del 8 de abril de 2013. Vencida la vigencia del último salvoconducto, el Ministerio de Relaciones Exteriores concedió una prórroga (No. 1114864) a partir del 18 de abril de 2013 y hasta el 15 de julio de dicha anualidad[176].

   En este lapso de estancia temporal en el país, el actor afirma que ante el miedo de “perder la vida o la libertad, al estar en un limbo sin patria”[177], y especialmente porque su petición de refugio no había sido resuelta y a fin de “obtener un trabajo que le proporcionara los recursos para vivir dignamente”[178], cometió “un acto desesperado”[179] e incurrió en métodos por fuera del marco de la legalidad que le permitieron, el 19 de abril de 2013, inscribirse como colombiano en la Registraduría de Facatativá -Cundinamarca e identificarse con la cédula de ciudadanía No. 1.070.973.072.

   Al estar, en apariencia, debidamente documentado, la Dirección de Desarrollo de Servicios de la Gobernación de Cundinamarca le otorgó autorización para ejercer formalmente como médico en este Departamento, hecho que se concretó en la emisión de la Resolución No. 25-2092 del 16 de mayo de 2013[180]. Dos meses después perdió vigor la extensión del último salvoconducto conferido, situación que, sumada a la negativa de reconocerle el estatus internacionalmente pretendido, lo llevó a “permanecer en territorio nacional de manera continua [y] de forma irregular”[181]. El 10 de septiembre de 2013, fungiendo como presunto ciudadano colombo-cubano y legitimado en la autorización dada por el ente territorial, suscribió un contrato de prestación de servicios con la Empresa Social del Estado Centro de Salud San José del municipio de Nimaima -Cundinamarca, lugar en el que, según advierten los pobladores, el extranjero se desempeñó con total calidad, profesionalismo y acogida, contribuyendo al efectivo bienestar de sus habitantes[182]. Inclusive, ante el adecuado cumplimiento de sus funciones, el Ministerio de Salud y Protección Social le otorgó el C. de Identificación Única del Talento Humano en Salud, con Registro No. 117929/2013 expedido el 11 de octubre de 2013, para ejercer como médico en todo el territorio[183]. El 9 de diciembre siguiente culminó su labor en la referida empresa estatal[184].

   Al comenzar el nuevo año inició una relación de hecho con la señora L.A.B.S., quien para ese entonces era madre cabeza de familia del menor S. de 8 años, que fue abandonado, según lo dicho por ella, por su padre biológico[185]. Ante esta situación el accionante asumió el rol de figura paterna con “decoro, constancia y amor”[186]. Juntos se residenciaron en el municipio de Villeta -Cundinamarca, lugar en el que arrendaron un inmueble ubicado en la Calle 11 No. 3-57 del B.V.M.[187]. A finales del año 2015, nació el menor L.S., quien se unió al hogar antes conformado, caracterizado por el mutuo apoyo y colaboración tanto a nivel emocional como económico[188]. Debido a los compromisos laborales de su compañera permanente durante todo el día, los menores permanecían la mayor parte del tiempo bajo su cuidado y protección, de ahí que entre ellos se hubiere consolidado un vínculo fraternal sólido y estable que se extendió en el tiempo.

   El 10 de junio de 2016, ante la alerta de un anónimo, el Director Nacional de Registro Civil se enteró que “el ciudadano cubano, L.V.C., se estaría identificando como nacional colombiano, mediante la utilización de la cédula de ciudadanía No. 1.070.973.072 de Facatativá Cundinamarca, con todos los beneficios que de ello se desprenden”[189]. Ante esta situación, se adelantaron las indagaciones de rigor y se puso en conocimiento de las autoridades migratorias competentes[190]. Como consecuencia de la alarma impartida por funcionarios de la Registraduría Nacional del Estado Civil, los funcionarios de Migración Colombia emitieron el informe de verificación No. 20167030499171 del 29 de noviembre de 2016, orientado a adoptar las medidas necesarias para indagar los hechos irregulares advertidos[191]. Por su parte, en la búsqueda por restablecer el orden social infringido, la Registraduría Nacional del Estado Civil profirió la Resolución 13384 del 21 de diciembre de 2016, por medio de la cual anuló el registro civil de nacimiento del actor con indicativo serial 53611210, y ordenó proceder con la cancelación del proceso de cedulación tras hallar anomalías en su obtención[192].

   Con fundamento en esta decisión, el Coordinador de Verificaciones de la Unidad Administrativa Especial Migración Colombia -Regional Andina emitió la Orden de trabajo No. 20167030004904 del 10 de febrero de 2017, a fin de “verificar los documentos, actividades y situación migratoria de dicho extranjero”[193] y de haber lugar a ello “lograr la judicialización del ciudadano cubano [frente] a las irregularidades en que incurrió, en busca de lograr la obtención de documentación como colombiano y el ejercicio de su profesión como Doctor en Medicina, en Empresas Sociales del Estado”[194]. Ese mismo día, en ejercicio de la facultad discrecional, se profirió la Resolución 20177030010946, por la cual “de conformidad con el artículo 2.2.1.13.2.2 del Decreto 1067 del 26 de mayo de 2015, se [expulsó] del territorio colombiano al ciudadano extranjero L.V.C., identificado con pasaporte E070491 de nacionalidad Cubana”[195] y se prohibió su ingreso al país por el término de 10 años[196]. Lo anterior, considerando que se hizo “aparecer como colombiano al obtener su registro civil de nacimiento y de allí urdir toda una serie de componendas que [le permitieron] incluso laborar con entidades estatales”[197], actuación que, a juicio del organismo de seguridad, entrañó riesgos irreparables en el orden, la salud pública y la tranquilidad social de los connacionales[198].

   Sobre estas premisas, la Entidad pública insistió en que a fin de asegurar la vigencia de estos postulados superiores y por tratarse de un acto administrativo “meramente de ejecución [o de trámite]”[199], no procedían los recursos de la vía gubernativa. A fin de comunicar al afectado de su contenido, se le envió una citación de comparecencia personal el 22 de agosto de 2017 a la carrera 16 No. 22-32, apartamento 502 de la ciudad de Bogotá, para que acudiera a la instalaciones de la Entidad en un término de 5 días[200]. La diligencia no pudo sortearse dado que la dirección no existía[201]. El 30 de noviembre de 2017, el actor, por conducto de apoderado judicial, presentó una petición ante el Ente accionado a fin de que le informaran la existencia de una posible investigación, proceso o trámite en su contra. El 15 de diciembre siguiente se le indicó la imposibilidad de acceder a lo pretendido en virtud del principio de confidencialidad y ante la presunta falta de legitimidad del solicitante para actuar[202]. Con posterioridad -11 de enero de 2018- insistió en la petición y se le informó, a través de oficio del 29 de enero de ese año, que, a la fecha, se adelantaba la notificación por aviso de la Resolución que ordenaba su inmediata salida del país[203]. El aviso se publicó por 5 días en la página web de la Entidad, y en la cartelera al público, y la decisión quedó debidamente ejecutoriada el 7 de febrero de 2018, momento en el que la sanción adquirió fuerza de ejecutoria, siendo este el motivo que ahora impulsa la activación del mecanismo de amparo[204].

   5.2. La Unidad Administrativa Especial Migración Colombia vulneró el derecho fundamental al debido proceso del ciudadano cubano L.V.C. al no asegurar su efectiva participación en la actuación sancionatoria iniciada en su contra, ni motivar en forma suficiente la medida de expulsión

   En este punto, corresponde evaluar la adecuación constitucional y legal de la determinación de expulsión adoptada en este último trámite, pues se entiende que es el objeto principal de examen. Es cierto que cuando una autoridad pública, en el marco de las funciones que ordinariamente le corresponden realiza una conducta que se aviene al ordenamiento jurídico, no hay razón alguna para considerar que ha puesto en peligro los derechos fundamentales de quienes resultan afectados por las decisiones legalmente adoptadas, máxime cuando aquellas están amparadas por el principio de soberanía del Estado. Empero, en este caso, dentro del trámite para la definición de la responsabilidad por infracciones al régimen migratorio, cabe efectuar algunas consideraciones que envuelven flagrantes vulneraciones del derecho fundamental al debido proceso del cubano L.V.C.. La tarea de precisar estos aspectos constituye el norte de la exposición en los siguientes párrafos.

   5.2.1. Ausencia de vinculación del ciudadano cubano a la actuación administrativa e incumplimiento de las etapas del procedimiento sancionatorio

   Con fundamento en las pruebas obrantes en el expediente, la Sala aprecia que el señor L.V.C. nunca fue vinculado a la actuación administrativa iniciada en su contra y únicamente tuvo conocimiento de ella al invocar un derecho de petición dirigido a Migración Colombia, en virtud del cual se le informó de la existencia de una investigación que había culminado con la imposición de una medida de expulsión del país, la que, por demás, estaba siendo notificada por aviso. De acuerdo con lo anterior, el actor se enteró de un proceso en su contra al final del trámite y por las diligencias que, por su cuenta, adelantó y se resalta que ni siquiera en este instante pudo tener acceso al expediente administrativo[205]. No se observa que haya existido una apertura formal de la actuación administrativa que le hubiere sido debidamente advertida al extranjero para que, enterado de ello y asesorado si fuere el caso por un profesional del derecho, preparara desde ese momento y en adelante una adecuada defensa de sus intereses, participando activamente en cada una de las etapas concebidas dentro del procedimiento, conforme al marco normativo que lo rige (ver supra 4.4.1.). Esta labor mínima para dar cumplimiento al principio de publicidad y procurar la comparecencia oportuna del ciudadano afectado desde la etapa inicial de la investigación, relevante además para controlar los poderes discrecionales de la administración, no se agotó, lo que de tajo cercenó la posibilidad de que el actor pudiera intervenir en el desarrollo posterior del trámite, instituido procedimentalmente para asegurar la presencia directa e inmediata de los administrados en todas las instancias a fin de que puedan defenderse de los cargos imputados, expresar sus propias razones y que estas están válidamente consideradas.

   A propósito de lo anterior, llama la atención como en este caso existió inclusive un irrespeto por tales facetas previamente establecidas para el efectivo desarrollo del procedimiento sancionatorio, pues nunca se llevaron a cabo. Se advierte que el mismo día en que se adelantó la única actuación visible del proceso, esto es, la orden de trabajo No. 20167030004904 del 10 de febrero de 2017, proferida por los funcionarios del Organismo de Seguridad, se emitió el acto administrativo de expulsión, lo que permite inferir que todo el procedimiento se sorteó en una misma fecha, pese a que está diseñado para atender unos términos que son necesarios para dotarlo de legitimidad[206]. Ello, en contravía directa del principio de plazo razonable, de acuerdo con el cual ningún procedimiento debe adelantarse en un término excesivamente sumario pues ello “afecta la eficacia de los recursos internos disponibles para controvertir la decisión de la autoridad estatal”[207].

   Ahora bien, además de la pretermisión de todo el trámite procesal y el proferimiento sumario de una decisión, Migración Colombia se abstuvo de efectuar aquellas diligencias encaminadas a que el peticionario tuviera conocimiento inmediato de esta determinación de expulsión, no susceptible, por demás, de recursos. En efecto, se verifica que el trámite de notificación de la Resolución 20177030010946 del 10 de febrero de 2017 se adelantó indebidamente, pues tal diligencia se surtió en la ciudad de Bogotá, aun cuando existían elementos de juicio para inferir razonablemente que el sujeto titular de la infracción migratoria se encontraba presente en el municipio de Nimaima -Cundinamarca[208].

   Ello es así pues, según fue alertado por funcionarios de la Registraduría Nacional del Estado Civil al ente estatal, el ciudadano cubano se ceduló como nacional colombiano, lo que le permitió ser contratado como médico en el Centro de Salud San José de la mencionada localidad, y esta circunstancia fue precisamente el fundamento para justificar la decisión de expulsión del territorio. Pese a esto, la entidad dirigió una citación de comparecencia personal a la Carrera 16 No. 22-32, apartamento 502 de la ciudad de Bogotá. Tal gestión no pudo surtirse, primero, porque se constató que la dirección referida no existía, ante lo cual se procedió a la devolución de la documentación remitida y, segundo, porque el actor no habitaba en Bogotá. En todo caso, en gracia de discusión, de ser localizable en la Capital, lo era en la Carrera 16 No. 22-36, Barrio Santa Fe, pues este era el domicilio temporal del extranjero cuando inicialmente arribó al país en el año 2011, es decir, obedecía a la residencia donde eventualmente podía ser ubicado cuando se profirió en su contra la deportación[209]. En estas condiciones, ante la existencia de serios indicios que apuntaban a que el peticionario podía ser localizado en el municipio de Nimaima y no en Bogotá, le correspondía a la Entidad actuar con celeridad para procurar la notificación personal de la decisión, esto es, debió abstenerse de dirigir una citación a un lugar donde no era localizable conforme los medios de conocimiento a su alcance.

   En estos términos, es evidente que la Entidad accionada omitió asegurar la participación del ciudadano tanto al inicio como al final del trámite migratorio y que, en este punto, sus esfuerzos tardíos por lograr la comunicación de una decisión frente a la que procesalmente ya no cabía la posibilidad de contradicción fueron infructuosos pues (i) tan solo seis meses después de ser proferida la sanción se envió la primera citación personal; (ii) tal diligencia se adelantó en el lugar equivocado; y (iii) ante este primer intento fallido por lograr que el actor se enterara de la actuación, fue paradójicamente alertado en una dirección inexistente, y en razón de ello se procedió a la fijación automática de un aviso 1 año después de la Resolución de expulsión, que, por demás, no subsanó los errores previos cometidos.

   5.2.2. Ausencia de motivación del acto administrativo sancionatorio

   La iniciación y desarrollo de un procedimiento sancionatorio, sin la presencia del accionante y tramitado sumariamente, impidió que pudiera controlarse la actuación discrecional de la administración y que, por consiguiente, se adoptara una decisión objetiva, razonable e informada en la materia. La Sala reconoce y respeta que el Estado, como expresión de la soberanía, ostente la facultad de permitir el ingreso y permanencia de extranjeros en el territorio colombiano y, en esa medida, adopte las decisiones que considere pertinentes cuando infrinjan la normatividad migratoria, en especial cuando sus actuaciones atenten contra el interés nacional. Sin embargo, tal discrecionalidad encuentra un límite en la observancia de los derechos fundamentales que permean las reglas migratorias, como en este caso el respeto al debido proceso, en su faceta de debida motivación. Conforme lo ha reconocido la jurisprudencia constitucional, “[s]i el ejercicio de las facultades discrecionales en cada caso no se hace con adecuada motivación y con sujeción a los procedimientos correspondientes, se comprometen los derechos fundamentales del ciudadano extranjero, los cuales, la Constitución les garantiza y las autoridades de la República están obligadas a proteger, y puede dar lugar además, al ejercicio de las acciones correspondientes, a fin de que a aquél se le garanticen de manera efectiva los derechos de los cuales es titular”[210].

   En este caso, la Entidad migratoria consignó en la Resolución 20177030010946 del 10 de febrero de 2017 que el ciudadano L.V.C. se encontraba inmerso en la infracción contenida en el artículo 2.2.1.13.2.2 del Decreto 1067 de 2015, que faculta discrecionalmente a la autoridad pública para impedir la permanencia de un extranjero en el país cuando con su comportamiento realice, como en este caso se indicó, “actividades que atenten contra la seguridad nacional, el orden público, la salud pública, la tranquilidad social, la seguridad pública”. Tal circunstancia se encontró fundamentada en el hecho de que el tutelante “hizo caer en error a diferentes autoridades nacionales, identificándose como nacional colombiano, y ejerciendo una profesión [en una entidad estatal] sin la respectiva autorización, [impulsando] de esta manera actividades que [atentaron] contra la seguridad nacional [y pusieron en evidente riesgo la salud de otros connacionales]”[211]. En este sentido, fue imperioso, en pro del interés nacional ordenarle el abandono del país.

   Es evidente que la conducta del señor L.V.C. no ha sido precisamente la que se predica de un ciudadano en un país ajeno al de su origen, y que por tal virtud es responsable de atender a plenitud los postulados constitucionales y legales exigidos a los nacionales (artículo 4 Superior). Justamente los extranjeros gozan de los mismos derechos civiles que tienen los colombianos pero esta prerrogativa también lleva, como correlato, la responsabilidad de atender estrictamente el cumplimiento de deberes y obligaciones que la normatividad interna consagra para todos los habitantes en el territorio de la República (artículo 100 Superior). Fue precisamente este motivo el que impulsó a Migración Colombia a abrir un trámite administrativo sancionatorio, que desembocó en una medida de expulsión. Sin embargo, cuestiona la Sala el hecho de haberse arribado a una determinación de esta naturaleza sin que mediara una debida justificación de tales circunstancias. Dicho deber de motivación adquiría particular relevancia en este asunto, primero, porque contra el acto administrativo de expulsión no procedía recurso administrativo alguno y, segundo, por la gravedad de la sanción.

   La falta de notificación antes observada, además, determinó que el ciudadano extranjero no pudiera defenderse y allegar las pruebas que, en esta instancia, aportó y que tienen la virtualidad de cuestionarse sobre el hecho de que constituyera un peligro para la seguridad estatal, en el entendido de que sus mismos pacientes y personas más cercanas dan cuenta de sus destacadas calidades personales y profesionales, advirtiendo que es una persona responsable, trabajadora, confiable, con ética que ha servido con profesionalismo a las comunidades de Nimaima y Villeta, donde tuvo gran acogida y afecto. Además, afirman que no representa un peligro para la seguridad nacional, el orden jurídico, la salud pública o la tranquilidad social del Estado colombiano clamando porque preste nuevamente sus servicios en beneficio de los pobladores del Departamento de Cundinamarca. Un mejor panorama para la decisión pudo tener Migración Colombia si al actor se le hubiera brindado un escenario procesal idóneo, en el que se le otorgara y garantizara la posibilidad de expresarse y de ser escuchado.

   No pretende la Sala inferir que tales consideraciones sustentadas en declaraciones extrajuicio constituyen motivo vinculante para que Migración Colombia no ordene la expulsión del extranjero del territorio. Lo que se advierte es que son elementos de conocimiento que pudo haber aportado el señor L.V. al proceso y que tenían la virtualidad de generar una duda razonable en torno a si efectivamente representaba un peligro inminente para la sociedad y, en especial, para sus pacientes.

   En esta medida, la Entidad accionada, en ejercicio de sus competencias y en cumplimiento de su deber de actuar conforme a los postulados superiores, debía haber valorado conjuntamente estos supuestos de hecho. Ello no ocurrió en tanto nunca se garantizó la efectiva participación del actor en el trámite, a fin de que en uso de una adecuada defensa pudiera ser oído y advertir sobre la presencia de circunstancias particulares con la entidad suficiente para influir en la decisión por adoptar. Ante tal hecho, se impartió una sanción que no hizo visible ni expresó ningún señalamiento contundente en torno a que el ciudadano realmente constituyera un peligro para la seguridad de Colombia y para la salud de sus pobladores, necesarios para fundar adecuadamente su inmediata expulsión. Ello condujo a una actuación discrecional, que no fue “adecuada a los fines de la norma que la autoriza [ni] proporcional a los hechos que le sirven de causa”[212], precedida consecuentemente de una ausencia de fundamentación suficiente. En el contexto de las garantías procesales tal exigencia persigue evitar “la arbitrariedad [y la] condena injusta, mediante la búsqueda de la verdad, con la activa participación o representación de quien puede ser afectado por las decisiones que se adopten sobre la base de lo actuado”[213].

   5.2.3. Omisión en la valoración de circunstancias individuales -arraigo familiar del ciudadano y su temor de regresar a Cuba-

   De la nula participación del actor en el procedimiento administrativo se derivó otra consecuencia relevante en punto del ejercicio de su derecho a la defensa y contradicción. Hacer parte de un juicio sancionatorio adelantado bajo el respeto de los postulados legales y constitucionales supone que el sujeto de la actuación puede hacer valer en forma activa y oportuna sus propios argumentos e inclusive sus circunstancias y clamores más personales[214]. En esta oportunidad, como no se garantizó la efectiva vinculación del extranjero al proceso nunca fueron de conocimiento de la Entidad accionada aquellas condiciones individuales del ciudadano, que podrían haber orientado y guiado las competencias de la administración. En concreto, nunca se evaluaron las posibles consecuencias desfavorables que la medida de expulsión podría generar en la integridad del núcleo familiar del accionante. De haberse asegurado su efectiva presencia, los funcionarios de migración fácilmente habrían sido advertidos que el sujeto de control vivía en una unión marital de hecho con la señora L.A.B.S., de nacionalidad colombiana desde el año 2014 y de cuyo vínculo existía un hijo de 3 años de edad, de nombre L.S.. Además que fungía como padre del menor S. de 8 años de edad y que mantenía con ellos una relación familiar doméstica permanente, estable y amorosa, fundada en la mutua colaboración y apoyo.

   Ninguna de estas circunstancias incidió en la actuación de Migración Colombia ni se consultaron siquiera sumariamente al momento de la imposición de la sanción, por lo que terminó impartiéndose una determinación que no fue consciente de la real situación familiar del actor. En efecto, durante el curso del periodo de revisión, la entidad advirtió que ello nunca influyó en su actuación y reconoció que la discrecionalidad gubernamental para tomar decisiones frente a infracciones a la normatividad jurídica no podía ceder a la unidad familiar, máxime cuando el actor había formado lazos afectivos a sabiendas de que era acreedor de una sanción de deportación en su contra y de sus efectos vinculantes, “dando indicio que su propósito era permanecer irregular en el país, desconociendo las decisiones de la Autoridad Administrativa, sin importar las consecuencias legales que se le [pudieran] presentar”[215]. No obstante, siguiendo de cerca las reglas jurisprudenciales aplicables a la materia y entendiendo que la unidad familiar es un derecho constitucional que guía y dirige la acción de los poderes públicos, resultaba necesario que las circunstancias de fraternidad del extranjero fueran atendidas con un mínimo y responsable cuidado, de suerte que contribuyeran a la motivación de la decisión sancionatoria. Este aspecto no se apreció dada la ausencia total del involucrado en el trámite, lo que condujo, junto con la falta de fundamentación relativa al presunto peligro que representaba el señor V.C., a que se impartiera una sanción sin razones suficientes, en contravía del debido proceso.

   No puede perderse de vista que la unidad familiar, como se advirtió (ver supra 4.4.2.3.1.), es un derecho fundamental y un principio rector supremo dentro del ordenamiento jurídico. Se erige, también, en un parámetro de interpretación judicial que obliga a las autoridades migratorias a actuar con un mínimo de responsabilidad al interior de los procedimientos administrativos a su cargo. Ello supone el deber de evaluar con precaución todas las circunstancias afectivas, esto es, los eventuales vínculos naturales o jurídicos de paternidad o maternidad que la persona extranjera involucrada mantenga en el país con menores. Los lineamientos de protección que integran el marco constitucional, legal e internacional de los derechos fundamentales propios de los niños, niñas y adolescentes, también se deben considerar al momento de calificar la conducta del extranjero y, si es del caso, definir la imposición de una posible sanción en su contra, así como el tiempo de duración de la misma. Así, en estos contextos, las decisiones de la administración no pueden ser impartidas indiscriminadamente al punto de desconocer de plano la vigencia de la garantía fundamental referida ni la prevalencia que el Estado le asigna a su goce efectivo. Si los derechos de los niños “son prevalentes, el deber del Estado de asistencia y protección a la infancia, también lo es”[216].

   En estas condiciones, la posibilidad que desde el Estado se realicen intervenciones en la unidad familiar ya sea de los ciudadanos o de los extranjeros debe mostrarse compatible con la protección del interés superior del menor, procurando la maximización de este mandato. De ahí que surja el deber fundamental e ineludible de asegurar que en el desarrollo de las actuaciones públicas no se cause un perjuicio de tipo irreparable a aquellos sujetos titulares de protección especial o se les imponga una barrera innecesaria en desmedro del disfrute de sus prerrogativas básicas, sino que se respete, cuando menos, el núcleo esencial del derecho a tener una familia y no ser separada de ella. Desde luego, sin perder de vista que tal interpretación debe realizarse dentro de una disciplina armónica y de ponderación razonable que atienda el conjunto de deberes en cabeza de los asociados, quienes tienen la responsabilidad de acatar la Constitución y las leyes así como de respetar y obedecer a las autoridades, no siendo admisible la sustracción de los compromisos que les son oponibles. Así, el interés superior del menor es una circunstancia legítima que, junto con otras razones de peso, debe orientar el sentido de las determinaciones por parte de los entes estatales.

   Ahora bien este hecho omisivo también se predica en relación con el temor al que, según afirma el accionante, se enfrentaría en caso de tener que regresar a Cuba. Tal aspecto fácilmente podría haber sido apreciado y valorado mediante la adecuada y oportuna participación del peticionario al proceso en el que pudiera defender sus intereses. Como se advirtió en precedencia (ver supra 4.4.2.3.1.) cuando un extranjero alega ante un Estado un riesgo en caso de devolución a su país de origen o a un tercer estado, las autoridades competentes deben, al menos, entrevistar a la persona y realizar una evaluación previa o preliminar, a efectos de determinar si existe o no ese riesgo en caso de expulsión. Esto implica respetar “las garantías mínimas referidas, como parte de la debida oportunidad de exponer las razones que lo asistan en contra de su expulsión”[217] y de ninguna manera puede removerse a una persona del territorio sin antes tomar en consideración los alegatos sobre el peligro existente que aduce. En el caso en particular los argumentos que planteaba el accionante para no regresar a su país no fueron siquiera consultados y, por ende, no existió un análisis de ellos dentro del acto administrativo sancionatorio, aun cuando era deber de la entidad proceder de esta manera. Esta situación sumada a las demás consideraciones enunciadas paulatinamente fundan un procedimiento administrativo que ahora contradice los postulados de la Constitución Política.

   5.2.4. Imprecisión en la adecuación de los hechos a la falta migratoria

   En esta oportunidad se observa en la acción de tutela objeto de estudio un hecho adicional que merece especial atención. Como se advirtió, en su momento, las razones aducidas por Migración Colombia para justificar la expulsión del señor L.V.C., consagradas la Resolución 20177030010946 del 10 de febrero de 2017 se enmarcaron en lo dispuesto en el artículo 2.2.1.13.2.2 del Decreto 1067 de 2015, que contempla supuestos de hecho discrecionales para entender, por ejemplo, que el acto de haberse documentado fraudulentamente y por virtud de ello laborar al servicio de entidades estatales pone en riesgo el interés y la seguridad nacional. En sede de revisión, la Corte requirió al organismo de seguridad con el propósito de que informara los fundamentos de hecho y de derecho que se tuvieron en cuenta para expulsar al ciudadano del país y en qué normas se había fundamentado, pues un análisis del procedimiento en la materia generaba dudas en torno a la adecuada tipificación de la conducta[218].

   En su respuesta, el ente estatal sostuvo que el actor fue contratado como médico en el Centro de Salud San José del municipio de Nimaima -Cundinamarca valiéndose de documentación falsa. Posteriormente, adujo, que se pudo establecer que fue ordenada la deportación a través de la Resolución No. 194-731827 del 8 de agosto de 2011, con una sanción mínima de un año sin poder reingresar, sin embargo no cumplió con dicha medida. Así, explicó que teniendo en cuenta que “el ciudadano cubano se abstuvo de cumplir con una medida de deportación, incurrió en una causal legal de expulsión, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 2.2.1.13.2.1 del Decreto 1067 de 2015. Como consecuencia de lo anterior, Migración Colombia expidió la Resolución 20177030010946 del 10 de febrero de 2017, por la cual se expulsa del territorio colombiano al ciudadano extranjero”[219].

   Para la Sala es evidente que la situación advertida entraña un problema de tipicidad de la conducta. No es esta Corporación competente para entrar a determinar, ante el escenario constatado, qué disposición ha debido emplearse para fundamentar la decisión de expulsión, pues ello supondría invadir competencias que le corresponden exclusivamente al Gobierno Nacional, en ejercicio de su facultad discrecional. Sin embargo, no puede perderse de vista que tal potestad que le asiste no puede ser entendida como sinónimo de arbitrariedad y, por consiguiente, no libera al funcionario público del deber de obrar conforme a los principios constitucionales y legales que permean el cumplimiento de sus atribuciones. En esta ocasión, la inconsistencia en la falta endilgada redunda significativa y perjudicialmente en la garantía del derecho a la defensa y contradicción del accionante, pues contra los eventos normativos específicos consagrados en el artículo 2.2.1.13.2.1 del Decreto 1067 de 2015 proceden los recursos de la sede administrativa al tiempo que los supuestos de hecho discrecionales previstos en el artículo 2.2.1.13.2.2 no son susceptibles de ser debatidos (ver supra 4.4.2.3.). Además, el tipo de conductas que genera una tipificación en uno u otro supuesto, son diferentes, y de esto también depende el ejercicio del derecho de defensa.

   En estas condiciones, las vacilaciones en relación con la argumentación normativa no son de recibo, entendiendo que la Entidad accionada no explicó razonablemente porque debía prevalecer la aplicación de una causal sobre la otra, con las consecuencias que en uno y otro caso generan en punto de la posibilidad de acceder a una mejor defensa. Estas imprecisiones en la apreciación y valoración de los supuestos sancionatorios afectan considerablemente los derechos de los asociados involucrados en esta clase de trámites, pues impiden construir una adecuada defensa de sus intereses y orientar debidamente los argumentos que pretendan exponer en relación con la norma que les es imputada. Estos parámetros guían y permean todo el sistema sancionador administrativo y, por consiguiente, son de imperativo cumplimiento. De ahí que la Unidad Administrativa Especial Migración Colombia deba siempre orientar sus actuaciones sobre la base de estos postulados, a fin de evitar intromisiones irrazonables en el ejercicio del debido proceso en sus componentes de defensa y contradicción.

   5.2.5. Precisiones adicionales

   Durante el periodo de revisión, el accionante informó que no acata la orden de expulsión dispuesta en su contra porque estima que su vida y libertad personal corren grave riesgo en su nación de origen “ya que al ser un médico disidente de una misión [que abandonó para ser una persona libre y autónoma] es catalogado como [un individuo] de alta traición a la Revolución Cubana”[220]. Así, explica que en el hipotético caso de dar estricto cumplimiento a la medida se haría acreedor en la Isla de la pena de muerte o en el mejor de los supuestos, al sometimiento del régimen carcelario hasta por 8 años y, en todo caso, si quisiera evitar tales atropellos y asentarse en otro país tendría que trasladarse de manera irregular por alguna frontera colombiana hacia los países limítrofes, incurriendo en una infracción migratoria y poniendo en riesgo su integridad física, dadas las condiciones de inseguridad allí presentes. Señala que, impulsado por estas circunstancias, presentó, en su momento, una solicitud de refugio político ante el Ministerio de Relaciones Exteriores, pues su condición es la de “un exiliado, un inmigrado, [sin] patria”[221]. El requerimiento fue resuelto negativamente y, en su criterio, en tal escenario se desconoció que es considerado en Cuba como “alguien proclive al delito que traicionó a su patria y actuó en detrimento de la misma”[222], por lo que no puede regresar allí, motivo por el cual, a la fecha, ostenta el estatus de extranjero irregular en Colombia.

   La Sala no realizará una valoración de las circunstancias de peligro descritas previamente ni emitirá juicios de fondo en torno a la presunta condición de “traidor al régimen”[223] y “apátrida” que aduce ostentar el accionante. Ello por cuanto este aspecto ni siquiera es el objeto de la controversia. En todo caso se advierte que, de acuerdo con lo indicado por el ente accionado durante el trámite de revisión, la decisión de expulsión que ahora se cuestiona no comprendió en modo alguno el regreso del actor a cuba o a Venezuela “a fin de velar por su integridad y bienestar”[224]. Sumado a ello, como se advirtió en precedencia, la definición de la situación migratoria del extranjero dependerá del nuevo trámite administrativo que se adelante con sujeción al debido proceso. En el marco de dicho escenario es preciso que se consideren todas las particularidades que rodean la situación personal del señor L.V.C., lo que eventualmente podría suponer la existencia de un temor fundado sobre su integridad personal. En estas condiciones, en tal contexto, el ciudadano cubano podrá, si es su deseo, procurar la asistencia de la Unidad Administrativa Especial Migración Colombia a fin de que le colabore en la activación de los canales correspondientes ante el Ministerio de Relaciones Exteriores a fin de que, si hay lugar a ello, se valore nuevamente por el ente estatal su eventual reconocimiento como refugiado político[225].

   En este trámite que se ordenará ante Migración Colombia, en garantía principal del debido proceso, además deberá valorarse que, pese a la primera orden de deportación, se presentan circunstancias que ahora es necesario analizar con el objeto de decidir definitivamente su estatus en el país.

   5.2.6. El remedio constitucional por adoptar en el marco de la situación fáctica advertida: necesidad de garantizar el respeto al debido proceso administrativo

   Con fundamento en los elementos de juicio obrantes en el expediente, la Sala constató que las actuaciones sancionatorias iniciadas por la Unidad Administrativa Especial Migración Colombia en contra del señor L.V.C. no se ciñeron a los postulados del debido proceso, esto es, al cumplimiento de la exigencia que el orden jurídico impone a los órganos del Estado, en relación con los administrados y dentro de la noción de legalidad. En efecto, se determinó que el procedimiento administrativo que se surtió no se realizó conforme a lo reglado para estos casos, es decir, atendiendo el cumplimiento de las reglas jurisprudenciales específicas, relacionadas con la materia pues (i) el extranjero nunca fue vinculado al trámite migratorio, enterándose de su existencia en las instancias finales y sin que existiera una debida diligencia a cargo de la Entidad accionada orientada a garantizar su efectiva participación. Esta ausencia de prudencia y cuidado (ii) impidió que el actor pudiera controlar cualquier ejercicio arbitrario por parte de la administración, ante lo cual se profirió una medida de expulsión sin la debida fundamentación que, por demás, no pudo ser controvertida mediante el agotamiento de los recursos ordinarios. Esta situación (iii) generó, consecuentemente, que la voz del accionante no fuera escuchada en el proceso y, por consiguiente, que la sanción proferida resultara ajena a sus condiciones personales y familiares.

   Por lo anterior, corresponde ofrecer un remedio constitucional que armonice y pondere la situación fáctica. No se trata, en esta ocasión, de invadir competencias que le corresponden exclusivamente al Gobierno Nacional sino de atemperar, mediante la intervención del juez constitucional, las actuaciones administrativas con miras a salvaguardar los derechos fundamentales vulnerados, específicamente el derecho al debido proceso de un extranjero. Como resultado de lo anterior: (i) se revocará la decisión de segunda instancia que negó el amparo invocado y, en su lugar, se confirmará el fallo proferido por la autoridad de primera instancia, que concedió la protección de la garantía en mención, pero por las razones expuestas en esta providencia. Como consecuencia de lo anterior, (ii) se dejará sin efectos la Resolución 20177030010946 del 10 de febrero de 2017, que ordenó la expulsión del actor; (iii) se le ordenará al Ente accionado que inicie nuevamente el procedimiento migratorio en contra del ciudadano cubano, bajo los lineamientos constitucionales del debido proceso en sus componentes de defensa y contradicción en cada una de sus etapas y formalidades, escenario en el cual deberá consultar sus condiciones individuales, por ejemplo, su arraigo familiar y considerar, si hay lugar a ello, la posibilidad de que pueda regularizar su legal estancia en el territorio. En todo caso, mientras se surte el trámite deberá (iv) otorgársele al accionante un salvoconducto de permanencia en el país que le permita estar temporalmente en condiciones de regularización migratoria en el territorio, en los términos del artículo 2.2.1.11.4.9 del Decreto 1067 de 2015[226]. Con todo, Migración Colombia, en uso de las facultades que le asisten, podrá emplear el mecanismo que considere adecuado para los fines expuestos.

   En este punto, debe dejarse por sentado que si en el curso del nuevo procedimiento sancionatorio que se adelante en contra del señor L.V.C. se llegare a considerar que incurre en causales de expulsión al infringir lo dispuesto en el artículo 2.2.1.13.2.1 del Decreto 1067 de 2015, por haberse abstenido de dar cumplimiento a la resolución de deportación dentro del término establecido y estar documentado fraudulentamente como nacional colombiano o de otro país, éste deberá contar con la posibilidad formal y material de acudir a los recursos en sede administrativa los cuales se concederán en el efecto suspensivo.

   La Sala advierte que la decisión de amparar el derecho fundamental al debido proceso del extranjero obedece a un remedio que naturalmente protege los intereses de su compañera permanente e hijos. Ello bajo el entendido de que la situación migratoria del actor será evaluada nuevamente por la autoridad pública competente, pretensión principal que orientó la interposición de la acción de tutela.

6. Reglas de decisión

   6.1. El procedimiento migratorio de naturaleza sancionatoria que puede culminar con la deportación o expulsión de un extranjero del territorio nacional y que se ejerce como expresión del principio soberano del Estado, es de tipo administrativo y debe estar regido por el debido proceso. De dicha garantía se derivan mandatos específicos de protección en beneficio del sujeto objeto de control, con independencia de su condición legal o irregular, y materialmente están orientados a asegurarle la posibilidad real y efectiva de participar en el trámite que lo afecta, dar a conocer sus opiniones, defenderse de los señalamientos en su contra y, en general, asegurar el ejercicio material y oportuno de los derechos de contradicción y defensa, en tanto límite a la arbitrariedad y el capricho.

   6.2. Una autoridad migratoria (Unidad Administrativa Especial Migración Colombia) vulnera el derecho fundamental al debido proceso de un ciudadano extranjero (L.V.C.) cuando, en ejercicio de la legítima facultad discrecional, adelanta en su contra un proceso sancionatorio que no asegura el respeto por las garantías judiciales mínimas, en particular (i) no garantiza su efectiva vinculación y participación en el trámite; (ii) lo priva de la posibilidad de ser escuchado en el proceso, plantear sus razones y controvertir los cuestionamientos formulados en su contra e (iii) impone consecuentemente una sanción -expulsión del territorio- que, por demás, no está debida y objetivamente fundamentada ni consulta las particularidades específicas del caso. La discrecionalidad que en estos eventos persigue el restablecimiento del orden público no es absoluta, con lo cual se evita que se confunda con el ejercicio de una atribución irrazonable o arbitraria.

En mérito de lo expuesto, la Sala Segunda de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo, y por mandato de la Constitución Política,