Sentencia de Tutela nº 044/19 de Corte Constitucional, 6 de Febrero de 2019

1. Hechos y pretensiones

   1. J.E.Z.C. es una persona privada de la libertad. El 4 de abril de 2017 entró al Establecimiento Penitenciario y C. de Yopal y para entonces no se le practicó el examen médico de ingreso[2].

      La ausencia de tal procedimiento llevó a que las autoridades penitenciarias obviaran el hecho de que el accionante presentaba una fractura en su brazo izquierdo y dos estomas en la parte abdominal como quiera que mientras estuvo en libertad se le practicó una cirugía de colon; por lo tanto no se le suministró el servicio médico requerido y ello le impide “llevar una vida corriente en el presidio”[3].

   2. El actor considera que su salud está en riesgo no solo por la falta de atención médica, sino además por las condiciones sanitarias del establecimiento penitenciario. Así lo hizo saber “en derecho de petición (sic.) enviado a la Secretaría de Salud del C. en escritos de 15 de mayo de 2017 y 10 de julio del mismo año”[4], relativos a la precariedad de las condiciones del establecimiento carcelario en cuanto a (i) la carencia de agua potable “y la restricción de la misma”[5]; (ii) el hacinamiento; (iii) el mal estado de las tuberías de aguas negras; (iv) la insuficiencia de sanitarios; y (v) la proliferación de insectos. Sin embargo, “a la fecha la Secretaría de Salud de Yopal, C. no se ha manifestado por ningún medio”[6].

   3. Por lo anterior, el 21 de septiembre siguiente, el señor Z. acudió al juez de tutela a quien le solicitó ordenarle a la Secretaría de Salud de Yopal (C.) que responda sus solicitudes, resuelva la problemática de salubridad en el centro de reclusión de Yopal y que, así, proteja sus derechos a la vida, la dignidad humana y la salud.

2. Actuación procesal

   4. Repartido el escrito de tutela al Juzgado Segundo Penal Municipal de Yopal, éste admitió la demanda mediante auto del 22 de septiembre de 2017. Notificó a la accionada y vinculó al Establecimiento Penitenciario y C. de Yopal; a ambas instituciones les puso en conocimiento las pretensiones y los hechos en los que se sustenta esta acción.

      Respuesta de las entidades demandadas

   5. La Alcaldía de Yopal informó que, en efecto, según el modelo actual de atención primaria en salud para la población privada de la libertad (en adelante PPL) es necesario que el INPEC abra una historia clínica para su atención médica.

      Cuando la atención intramural no es posible, se acude a la red de prestación de servicios de la EPS a la que se encuentra afiliada la persona privada de la libertad. En cualquier caso, la programación de las citas médicas le corresponde al INPEC, quien debe asumir la coordinación técnica y administrativa con las EPS para ese efecto. Es aquella entidad de orden nacional la que debe garantizar el cumplimiento de las citas médicas y la seguridad para llevarlas a cabo, tanto para los internos como para los profesionales de la salud que presten el servicio.

      Sobre las responsabilidades municipales que tiene Yopal en materia carcelaria, aseveró que son cumplidas a través de las visitas efectuadas en el establecimiento penitenciario en el que se encuentra el accionante.

      Finalmente, el municipio sostuvo que las peticiones a las que alude el escrito de tutela nunca llegaron a la Secretaría de Salud[7]. Si bien se radicaron en la prisión, no fueron presentadas a la administración municipal, por lo que alegó que no existe ninguna vulneración que pueda atribuírsele.

   6. Por su parte, el Establecimiento Penitenciario y C. de Yopal guardó silencio.

      Decisiones declaradas nulas en el Auto 487 de 2018

   7. Mediante Sentencia del 6 de octubre de 2017, el Juzgado Segundo Penal Municipal de Yopal, amparó los derechos a la salud y de petición del actor. Encontró que dada la falta de respuesta de la parte demandada no era posible establecer que la petición del demandante se hubiera radicado en las dependencias de la Secretaría de Salud accionada. De tal suerte le ordenó al establecimiento carcelario garantizar el reenvío de la comunicación y requirió al municipio para que asegure una adecuada prestación del servicio de salud al demandante, que incluye obligaciones en materia de salubridad, agua potable, asistencia y acceso a citas médicas.

   8. Apelada la decisión por el municipio de Yopal, el Juzgado Tercero Penal del Circuito de Yopal en sentencia del 17 de noviembre de 2017, revocó la decisión de primera instancia, bajo el argumento de que no es posible obligar a las autoridades públicas a responder una petición que no conocen y la Secretaría de Salud de Yopal solo recibió el escrito remitido por el demandante el 12 de octubre de 2017, tras la decisión del juez de primera instancia[8].

      Destacó además que la acción de tutela no procede para defender intereses colectivos como lo es la salubridad en los establecimientos penitenciarios y, en relación con el derecho a la salud, es el Instituto Nacional Penitenciario y C. (INPEC) y la Unidad de Servicios Penitenciarios y C.s (USPEC) quienes deben garantizar su ejercicio y no la entidad demandada. Desde ese punto de vista negó el amparo de los derechos invocados.

   9. El asunto fue remitido a esta Corporación por el juez de segunda instancia. Fue escogido para revisión por la S. de Selección N°3[9], mediante auto del 23 de marzo de 2017 en el que se acumuló al expediente T-6.657.734.

   10. La Magistrada sustanciadora, mediante el auto del 8 de junio de 2018, vinculó a terceros interesados que no habían sido llamados a participar de este debate constitucional[10] y solicitó pruebas.

       10.1. En calidad de entidad pública vinculada, la Gobernación del C. solicitó la nulidad de lo actuado dentro este proceso mediante comunicación remitida por correo electrónico el 21 de junio de 2018.

       10.2. En ese mismo auto se formularon preguntas al accionante, J.E.Z.C.[11], la EPS Compensar (a la que aquel se encontraba afiliado para el momento de la privación de su libertad)[12] y al Establecimiento Penitenciario y C. de Yopal[13]. Al Instituto Nacional Penitenciario y C. (INPEC), a la Unidad de Servicios Penitenciarios y C.s (USPEC), al Consorcio Fondo de Atención en Salud PPL 2017, al Ministerio de Salud y a la Superintendencia de Salud se les formuló un solo cuestionario[14] que cada una de ellas debía resolver por separado. Como se verá más adelante, el Auto 487 de 2018 dispuso expresamente que la declaratoria de nulidad no afectaba la validez de las pruebas recaudadas en sede de revisión. La respuesta a dichos cuestionamientos fue la siguiente:

       10.2.1. El accionante manifestó que recibió en forma tardía (el 22 de junio de 2018) el auto de pruebas emitido por esta Corporación. Informó que se encuentra recluido como persona condenada y que desde que ingresó al centro penitenciario solo ha sido valorado en una oportunidad por ortopedia y en otra ocasión se le hizo un cierre fallido de la cirugía inicial; todo ello se ha efectuado fuera del penal. Asegura haber sido atendido pero cuestiona la precariedad de los servicios.

       En relación con su afiliación a la EPS Compensar, el actor sostuvo que él hacía los aportes económicos, pero su compañera permanente era quien figuraba como cotizante[15]. Así las cosas, la mora en las cotizaciones se debió a su reclusión, y con ocasión de ella, doce días luego de ingresar al establecimiento penitenciario, se le desafilió de la promotora de salud para afiliarlo a la Fiduprevisora.

       Sobre la petición, precisó que “la Secretaría de Salud de Yopal no respondió en ningún momento ni el derecho de petición elevado del 15 de mayo ni tampoco el 15 de junio (sic.)”[16].

       Advirtió que las condiciones sanitarias del establecimiento penitenciario inciden negativamente en su estado de salud, a tal punto que luego de la interposición de la acción de tutela ha sido hospitalizado en dos oportunidades, una por infección gastrointestinal y otra por cuanto fueron halladas en su lesión abdominal larvas de moscas.

       10.2.2. El Consorcio Fondo de Atención en Salud PPL 2017, representado por la Fiduprevisora S.A., precisó que no tiene competencia alguna para la prestación de servicios médico asistenciales según el contrato de fiducia mercantil N°331 de 2016, que le dio vida jurídica a ese consorcio y le asignó las funciones de garantizar la contratación del talento humano y del pago de sus honorarios. La prestación de los servicios de salud está reservada a las entidades promotoras y a las instituciones prestadoras de salud del sistema de seguridad social.

       En relación con el proceso de atención en salud de la población privada de la libertad, destacó que su papel en el modelo creado por el Decreto 1069 de 2015 y modificado por el Decreto 1142 de 2016 es el de administrador fiduciario de los recursos. Por instrucción del Consejo Directivo del Fondo de Salud, es el Consorcio quien suscribe la contratación para asegurar la prestación de los servicios.

       El Modelo de Atención en Salud para la PPL fue adoptado mediante la Resolución 5159 de 2015 que le impuso a la Unidad de Servicios Penitenciarios y C.s – USPEC- la obligación de conservar las instalaciones en modo higiénico y salubre. Además con ocasión de él, el INPEC, a través de su personal administrativo de Sanidad, tramita las autorizaciones a las que haya lugar mediante el “contact center Milenium [CRM, ERON MILLENIUM BPO S.A.], operador contratado bajo órdenes de la USPEC, cada servicio se debe solicitar por medio de la plataforma CRM”[17] y tarda cinco días hábiles en hacer efectiva la autorización, sin necesidad de la intervención del Consorcio. La responsabilidad de la solicitud de servicios es de cada centro penitenciario y es en sus dependencias donde reposan las historias clínicas de los internos a su cargo. Aclaró que el centro carcelario de Yopal cuenta con nueve profesionales de la salud y un dispensario de medicamentos para atender las necesidades del accionante, en calidad de beneficiario de la cobertura en salud que ofrece el Fondo Nacional de Salud PPL.

       Sin dar mayores detalles al respecto, el Consorcio afirmó que la acción de tutela promovida por el señor Z. es temeraria en tanto él presentó otra solicitud de amparo con fundamento en los mismos hechos, con las mismas pretensiones y contra las mismas partes. Aseguró que dicha solicitud de amparo fue resuelta por el Juzgado Primero de Familia de Yopal, sin precisar los pormenores de la decisión.

       Por último, en respuesta al cuestionario formulado en el auto, manifestó que las directrices de las que depende el examen médico de ingreso en los establecimientos penitenciarios, están contenidas en el Manual Técnico Administrativo para la Prestación del Servicio de Salud a la PPL a cargo del INPEC. Su propósito es identificar el estado de salud física y mental del interno, y su práctica es obligatoria porque de sus resultados depende la asignación del patio y del programa de salud de cada una de las personas recluidas. Para hacerlo, el personal médico depende del “grupo de reseña”[18] que aporta el listado de los ingresos a la prisión.

       El hecho de que el interno conserve la afiliación a una EPS ajena al Fondo de Salud PPL, no implica que el examen de ingreso pueda dejar de practicarse; en todos los casos es obligatorio. Así también el personal de sanidad está en la obligación de identificar a las personas privadas de la libertad que tengan procedimientos pendientes y en caso de quienes conservan la afiliación a una EPS, es deber de ellas solicitar colaboración en la prestación extramural de los servicios.

       En el caso de la población beneficiaria de los recursos del Fondo Nacional de Salud PPL, es responsabilidad del personal de sanidad valorar sus necesidades y desarrollar la prestación de los servicios de salud en forma continua. Cuando el interno continúa en el régimen contributivo, es preciso la articulación entre el INPEC y las EPS, a través de canales de comunicación que el Consorcio desconoce, y de conformidad con el trámite de referencia y contrarreferencia definido en la Resolución 3047 de 2008 para la prestación extramural de los servicios médicos.

       Sostuvo que no es necesario que los internos soliciten servicios médicos mediante el ejercicio del derecho de petición, pues ellos tienen derecho a una atención inicial de urgencias o prioritaria, incluso fuera del centro carcelario. A partir del esquema de atención en salud obtienen todos los servicios clínicos que requieran durante la privación de la libertad.

       10.2.3. La EPS Compensar manifestó que para el 20 de junio de 2018 el actor se encontraba “RETIRADO en su afiliación”[19]. Según sus bases de datos, mientras aquel ha estado privado de la libertad, se le atendió en tres oportunidades, en una cita médica y en dos atenciones de urgencia en Yopal, a pesar de que nunca se hizo el cambio en el domicilio del actor, que era atendido en la ciudad de Bogotá.

       Ahora bien, la Sentencia T-762 de 2015 estableció la necesidad de que en caso de que la persona privada de la libertad tuviera tratamientos en curso, se les diera continuidad mediante su historia clínica, lo cual no se hizo, pues en ningún momento se comunicó su reclusión ni su traslado permanente a Yopal. Con todo, a la fecha no existe un procedimiento para alertar al INPEC sobre la existencia de tratamientos en curso y el examen de ingreso es el único mecanismo que existe para conocerlos.

       En relación con los mecanismos de comunicación que tiene con el INPEC para asegurar la prestación de los servicios de salud a los afiliados que se encuentran recluidos, la EPS informó que “ha entablado una serie de reuniones (…) con el fin de censar toda la población”[20], pero no reportó resultados sobre el particular. Aseguró que no es necesario que los internos reclamen los servicios mediante una solicitud escrita, tan solo deben acudir al INPEC para que éste sirva de intermediario con la EPS.

       10.2.4. La Superintendencia Nacional de Salud recordó la normativa en la materia y expresó que en el marco del modelo de atención en salud actual para las personas privadas de la libertad, le ordenó a las distintas IPS que les aseguren la prestación del servicio de salud, so pena de incurrir en las sanciones y multas del caso, y requirió a la Fiduprevisora S.A. para que informe cuáles de estas entidades se niegan a prestar el servicio de salud. De esta manera, realizó visitas a la USPEC, Fiduagraria y Fiduprevisora S.A., de las que resultó la exigencia de un plan de mejoramiento.

       En todo caso, la contratación y la fiducia deben incluir la elaboración del examen médico de ingreso, puesto que la información sobre el estado de salud de cada interno y el plan de salud correspondiente, se logra a través de aquel. Posteriormente, la persona privada de la libertad tiene derecho a acceder a servicios médicos por dos vías: la primera, a través de la Unidad de Atención Primaria y, la segunda, mediante la Atención Inicial de Urgencias. Ambas generan el tratamiento médico correspondiente que debe ser asegurado por el centro de reclusión, en cuanto al manejo que se requiera para completarlo.

       10.2.5. El Ministerio de Salud y Protección Social[21] informó que con la reforma a la Ley 65 de 1993, introducida mediante la Ley 1709 de 2014, se creó el Fondo Nacional de Salud de las Personas Privadas de la Libertad que se financia con recursos del Presupuesto General de la Nación y en cuyo Consejo Directivo participa esta cartera ministerial.

       El modelo de atención en salud fue regulado en los Decretos 1069 de 2015 y 2245 de 2015, y luego adoptado a través de la Resolución 5159 de 2015, modificada por la 3595 de 2016. Posteriormente, el Decreto 1142 de 2016, junto con aquel último decreto, reguló la permanencia de la población privada de la libertad en el régimen contributivo de salud e incluyó en el modelo de atención en salud a las EPS. A ellas les adjudicó la prestación de servicios intramurales[22] y, junto con el INPEC y la USPEC, les asignó un ejercicio de coordinación con ese fin que se detalla en el Anexo Técnico de la Resolución 3595 de 2016.

       Con ese propósito de coordinación y comunicación se han desarrollado varias sesiones de trabajo entre estas instituciones. Como resultado de ello se estableció un mecanismo de comunicación con la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud (ADRES) que entraría en funcionamiento a partir de junio de 2017 (Resolución 4005 de 2016), con el fin de que cada EPS ubique la PPL a su cargo y gestione los mecanismos financieros y operativos con el INPEC y la USPEC para asegurar la prestación del servicio[23].

       Sin embargo, sobre el proceso de traslado o “portabilidad” de las personas privadas de la libertad aseguró que las normas que lo rigen están de forma general en el Decreto Único Reglamentario del Sector Salud y Protección Social, que establece las reglas correspondientes a nivel nacional en materia de obligaciones de las promotoras de salud. Al respecto, el Decreto 1142 de 2016 establece que el afiliado conserva su afiliación y la de su núcleo familiar, mientras pueda hacerlo; es el interno quien debe reportar las novedades del caso “directamente ante la EPS”[24] y es responsabilidad de la EPS prever los mecanismos para ello, entre los que se encuentran la línea telefónica, el correo electrónico, la solicitud escrita y la atención personal, última que en cualquier caso no es exigible a la PPL[25].

       Al resolver el cuestionario planteado, el Ministerio sostuvo que el modelo contempla la obligatoriedad del examen médico de ingreso como el de egreso de los establecimientos penitenciarios. Los aspectos operativos deben definirse por parte del INPEC y la USPEC en relación con cada uno de los establecimientos mediante Manuales Técnicos. Para la práctica de dichos exámenes las autoridades penitenciarias y las EPS deben articularse.

       En relación con los mecanismos y trámites que debe agotar la PPL, advirtió que ello no es materia de regulación del modelo de salud. Compete al INPEC y a la USPEC determinar esos aspectos logísticos para garantizar la atención en salud conforme a las particularidades de cada uno de los establecimientos penitenciarios.

       El Ministerio precisó que entre sus funciones no se encuentra hacer vigilancia alguna sobre la implementación de dichas reglas, lo que compete por completo a la USPEC y al INPEC. Sostuvo esta entidad que su papel en el modelo de atención en salud a la PPL se limita a su diseño y se agotó con la emisión de la Resolución 5159 de 2015, y su modificación en 2016.

       10.2.6. La USPEC aseguró que los servicios de salud son responsabilidad del Consorcio Fondo de Atención en Salud, encargado de contratar la red de atención requerida y del INPEC que debe asegurar las condiciones logísticas y de seguridad para lograr la atención médica correspondiente. La responsabilidad de la USPEC es la de garantizar que los recursos asignados para la salud de los internos sean administrados, razón por la que suscribió un contrato de fiducia mercantil para tal efecto[26].

       10.2.7. Adicionalmente el Ministerio de Justicia y del Derecho fue convocado a este trámite con el fin de que precisara el estado del diseño del esquema de tratamiento a las solicitudes de los internos ordenado en el Auto 121 de 2018[27], emitido por la S. Especial de Seguimiento al estado de cosas inconstitucional en materia carcelaria y penitenciaria. Concretamente se le pidió describirlo y señalar cómo ha sido implementado en el Establecimiento Penitenciario y C. de Yopal.

       En respuesta a dicho requerimiento esa entidad señaló que en cumplimiento del Auto 121 de 2018 expidió la Resolución 00378 de 17 de febrero de 2017 por medio de la cual el INPEC adoptó el aplicativo GESDOC como sistema de radicación de las comunicaciones oficiales de la entidad. El primer piloto de esta herramienta tuvo lugar en mayo de 2018 y están pendientes las capacitaciones sobre el mismo en cada establecimiento penitenciario a cargo del INPEC.

   11. El 25 de junio de 2018, la S. Sexta de Revisión resolvió suspender los términos para decidir este asunto por 20 días hábiles. Insistió en la respuesta al cuestionario por parte de las entidades que no la habían remitido en su integralidad[28], efecto para el cual se solicitó la colaboración del Ministerio de Justicia y del Derecho[29]. Además, se le solicitó a esta última entidad su intervención para lograr la notificación oportuna del actor[30] y la ampliación de las respuestas inicialmente suministradas[31].

       Adicionalmente se le ofició (i) al Ministerio de Justicia y del Derecho, al INPEC y a la USPEC, para que explicaran el motivo por el que, a pesar de contar con los recursos para hacer el examen de ingreso, de conformidad con lo reportado a la S. Especial de Seguimiento del ECI en materia carcelaria y penitenciaria en junio del año en curso[32], no se llevó a cabo el examen médico de ingreso en el caso de J.E.Z.C.; y, (ii) al Juzgado Primero de Familia como también al Juzgado Tercero Penal del Circuito de Yopal para que, ante las denuncias de temeridad hechas por la Fiduprevisora S.A. por una acción de tutela tramitada por aquellos, remitieran copia de todas las decisiones judiciales que hayan proferido en acciones de tutela promovidas por J.E.Z.C., en 2017.

       11.1. El INPEC se manifestó en relación con el caso del señor Z.. Aseguró que no es cierto que se haya omitido el examen de ingreso, pues fue llevado a cabo dos días después de la entrada del actor al establecimiento penitenciario[33]. En el examen se encontró una fractura y heridas asociadas a colostomías laparotomía del 12 y 13 de mayo de 2016; ambos diagnósticos llevaban un año sin manejo médico[34].

       Una vez se analizó la situación del actor el personal médico recomendó su ubicación en la Unidad de Medidas Especiales, pero el interno se negó y prefirió conservar la celda que ya se le había asignado.

       La autoridad penitenciaria sostuvo que desde el ingreso del interno se le han hecho controles periódicos y el recambio de las bolsas de colostomía, conforme la necesidad médica establecida por el personal de sanidad. Al advertir su afiliación al régimen contributivo se recomendó el traslado para ser atendido en Yopal. Posteriormente “se determinó no realizar los copagos establecidos en el monto de cotización por tal motivo se afilio (sic.) al CONSORCIO FONDO DE ATENCIÓN EN SALUD PARA LA PPL”[35]. Para acreditar lo dicho remitió la historia clínica del actor y la constancia de rechazo de la recomendación médica de reubicación.

       Precisó que las solicitudes de servicios médicos requeridos por los internos no necesitan ninguna petición escrita. El médico tratante establece las necesidades médicas y el INPEC se encarga de gestionarlas. En relación con el agua y la sanidad, indicó que el establecimiento cumple con los parámetros estipulados por la Secretaría de Salud Municipal de Yopal, de modo que se hacen los monitoreos y evaluación de las condiciones del establecimiento en forma periódica, sin tener resultados adversos. Remitió material fotográfico para acreditar su dicho.

       11.2. La USPEC reiteró sus argumentos e hizo consideraciones adicionales sobre la regulación en materia carcelaria.

       11.3. El Ministerio de Justicia y del Derecho remitió una comunicación en la que precisó que el sistema GESDOC ya es operativo y funciona de conformidad con el filtro que hace la oficina de correspondencia sobre el destino de la petición en solicitudes externas e internas y se dividen por “módulos”: ER (Externa recibida); EE (Externas enviadas); IE (internas enviadas). En cada módulo es posible ingresar la información primordial de la comunicación y hacer la trazabilidad de la misma a través del programa SIPOST, que aun presenta deficiencias[36]. En caso en el que el programa referido no se encuentre instalado el proceso se lleva a cabo a través de la planilla de imposición de envíos.

       Advirtió que acató la orden de cumplimiento de lo ordenado mediante auto del 8 de junio de 2018, a pesar de que el INPEC, la USPEC y los establecimientos penitenciarios no pueden considerarse inferiores jerárquicos suyos.

       En relación con el examen médico de ingreso se destacó que “el Ministerio de Justicia y del derecho no cuenta con las herramientas para monitorear que se les realice el examen médico de ingreso a todas las personas que ingresan al sistema penitenciario y carcelario, lo anterior debido a su complejidad y expansión”[37].

       11.4. El Juzgado Primero Promiscuo de Familia del Circuito de Yopal remitió los documentos que tenía a su disposición, relativos a la acción de tutela identificada con el radicado N°2017-0421 y formulada por el actor. Aportó como pruebas en el marco de aquel proceso constitucional peticiones del 17 y 24 de abril de 2017[38], dirigidas al Establecimiento Penitenciario de Yopal, a quien el accionante demandó en esa oportunidad. La pretensión era que:

       “en vista de que el médico del EPC Yopal anexa en documento escrito a la historia clínica que el PPL no es apto para estar en este presidio (…) sea trasladado a un centro carcelario donde se brinden las garantías y halla (sic.) agua potable como un sitio específico para personas discapacitadas como el patio piloto de la Cárcel Modelo de Bogotá”[39]

       Dicha sede judicial remitió además la sentencia de primera instancia, del 2 de octubre de 2017, en la que amparó el derecho a la salud y ordenó la entrega de suministros y la práctica de procedimientos asociados a las mismas patologías que pone de presente en esta ocasión. En segunda instancia, el 23 de octubre de 2017, el fallo fue confirmado y adicionado, en el sentido de ordenar hacer las remisiones de atención extra mural a las que hubiera lugar[40].

       También remitió copia de la sentencia de segunda instancia dentro del expediente de tutela que es objeto de la presente decisión.

       11.5. En el caso de J.E.Z.C., el INPEC a través del Asesor Jurídico del Establecimiento Penitenciario y C. de Yopal, como respuesta al auto que anunciaba la puesta a disposición de los documentos, aclaró que las comunicaciones provenientes del actor fueron remitidas por correo electrónico el 26 de junio de 2018[41].

       Dicha autoridad adjuntó un escrito firmado por el interno en el que insiste en la precariedad de los servicios prestados y en la amenaza a su derecho a la salud, como consecuencia de las condiciones sanitarias de la prisión y por la falta de sanitarios suficientes en él. El señor Z. puso de presente que era la segunda vez en que remitía la información correspondiente y aportó la comunicación, que coincide con aquella reseñada en el numeral 10.2.1. de estos antecedentes y ya incorporada en el expediente.

   12. Ante la solicitud hecha por la Gobernación del C. y como se expresó anteriormente, la S. Sexta de Revisión a través del Auto 487 de 2018, declaró la nulidad de lo actuado en el expediente T-6.662.244.

       Como quiera que el vicio detectado afectaba únicamente el trámite constitucional del expediente de la referencia, procedió a desacumularlo del T-6.657.734. Acto seguido, ordenó rehacer la actuación y garantizar el derecho de defensa a las personas interesadas en este asunto, sin perjuicio de la validez de los elementos probatorios recaudados en sede de revisión. Dispuso además que el expediente fuera remitido directamente al despacho de la Magistrada sustanciadora para continuar el trámite de revisión[42].

       Adecuación del trámite constitucional de instancia

   13. Devuelto el expediente al juzgado de primera instancia, este profirió el auto del 14 de agosto de 2018 en el que resolvió declarar su falta de competencia en razón de que fueron vinculadas entidades del orden nacional al presente asunto. Asumió que su categoría de juzgado municipal le impedía asumir el conocimiento de esta acción de tutela, de modo que optó por remitirla a la Oficina de Apoyo Judicial de Yopal para que hiciera el reparto del caso entre los juzgados de circuito, con fundamento en las previsiones del Decreto 1983 de 2017 que si bien constituyen reglas de reparto, “la misma Corte en reciente pronunciamiento ha aceptado la real existencia de factores que establecen la competencia en determinada autoridad judicial, derivado de las reglas allí fijadas, refiriéndose específicamente a la competencia en virtud de la jerarquía y a la especialidad”[43].

   14. Repartida la presente acción al Juzgado Segundo Promiscuo de Familia de Yopal, a través del auto del 14 de agosto de 2018[44], resolvió no avocar el conocimiento de la solicitud de amparo de la referencia en la medida en que (i) las reglas de reparto que contiene el Decreto 1983 de 2017 no pueden alterar la competencia de los jueces de tutela y (ii) en el Auto 487 de 2018 la Corte Constitucional fue clara en ordenar la adecuación del trámite constitucional al Juzgado Penal Municipal de Yopal, que está en la obligación de rehacerlo.

   15. Así las cosas el Juzgado Segundo Penal Municipal de Yopal admitió la demanda mediante auto del 17 de agosto de 2018, en el que vinculó a las autoridades convocadas en sede de revisión e incluyó a la Gobernación del C..

       Respuesta de las entidades demandadas[45]

   16. La Alcaldía de Yopal explicó que la atención en salud para la PPL parte de la identificación de las necesidades de la población, conforme la Ley 1438 de 2011, de modo que inicia con el examen médico de ingreso y con la apertura de la historia clínica. Ese examen es el punto de partida para la adopción de las acciones de “demanda inducida”[46], de promoción, prevención y vigilancia de situaciones médicas. Adicionalmente se prestan los servicios de urgencias, referencia y contra referencia a través de las EPS de forma intra y extramural, por lo que el INPEC coordina con ellas las citas médicas a las que haya lugar.

       En relación con las solicitudes del 15 de mayo y 10 de julio de 2017 a las que alude al accionante, ninguna de ellas fue radicada en las dependencias de esa entidad territorial, por lo que es imposible asumir que comprometió el derecho de petición del actor.

   17. La Gobernación del C. afirmó que no es la entidad llamada a solucionar la situación denunciada por el demandante, ni en lo relativo al derecho a la salud del mismo, ni en lo referente a las condiciones sanitarias del establecimiento penitenciario de Yopal. Propuso en consecuencia la falta de legitimación por pasiva respecto de ella.

   18. La Unidad de Servicios Penitenciarios y C.s (USPEC) sostuvo que la acción es improcedente para buscar la adecuación de la infraestructura y las tuberías del establecimiento penitenciario en la medida en que el actor dispone de la acción popular para ese fin, que no es más que la protección de los intereses colectivos de una comunidad. Por otro lado, afirmó que el accionante no acreditó la existencia de un perjuicio irremediable en la medida en que tan solo presenta “afirmaciones subjetivas, que ni siquiera pueden ser calificados de indicios que puedan acreditar la grave e inminente violación de los derechos que se invocan en la acción de tutela”[47].

       Sobre las solicitudes remitidas por el actor precisó que (i) contestó la del 15 de mayo de 2017 mediante oficio N° E-2018-010183 del 25 de junio de 2018[48], pues le fue remitida por el Director del Grupo de Política Criminal y Carcelaria; mientras (ii) no conoció la del 10 de julio de 2017.

       En relación con las condiciones del establecimiento penitenciario destacó que esa entidad tiene proyectado priorizar la intervención en los distintos establecimientos penitenciarios, conforme los hallazgos del INPEC. Para las obras en el centro de reclusión de Yopal se designó al Consorcio C. para la ejecución de las obras y la interventoría al Consorcio Gavinco ING, y como consecuencia se tiene proyectado el mantenimiento del rancho y del sistema eléctrico y de iluminación perimetral. No está prevista la intervención, mantenimiento o cambio de las tuberías del establecimiento, pero sí la consolidación de un sistema de captación, tratamiento, almacenamiento y distribución de agua potable y un sistema de tratamiento de agua residual a través de un proyecto que se encuentra en etapa precontractual[49].

       En lo que refiere a la cantidad de sanitarios, informó que el establecimiento penitenciario de Yopal cuenta con 142 y sobre el suministro de agua potable adujo que “la disposición del recurso hídrico para la población privada de la libertad del establecimiento, se encuentra sujeto (sic.) a los horarios de distribución que establezca y considere necesario la Dirección del Establecimiento, por cuanto es su (sic.) disponer del tiempo que brinda el agua a sus internos”[50]. Agregó que “el deterioro de los dispositivos hidrosanitarios como grifos, regaderas, lavamanos y similares, es producto del mal uso por parte de los internos. Y es por ello que, el INSTITUTO NACIONAL PENITENCIARIO Y CARCELARIO –INPEC en busca de disminuir el desperdicio de agua y, por ende el alto costo del servicio de acueducto, estableció la racionalización como un medio de ahorro para así disminuir el desperdicio de agua y aumentar la calidad de la misma”[51].

   19. El Instituto Nacional Penitenciario y C. (INPEC) aseguró que la competencia para atender los reclamos del actor es de la USPEC, entidad a quien solicitó vincular como responsable de aquello relacionado con las instalaciones locativas de los centros penitenciarios y la garantía de los recursos necesarios para la atención en salud de la PPL recluida en ellos. Solicitó la desvinculación del INPEC de este asunto en la medida en que, además de lo anterior, los temas asociados al manejo interno de los establecimientos carcelarios son “responsabilidad exclusiva de las Direcciones de los Establecimientos de Reclusión, que como lo menciona la normatividad anterior son los Jefes de Gobierno de cada centro de reclusión”[52].

   20. El Consorcio Fondo de Atención en Salud PPL 2017 alegó falta de legitimación en la causa por pasiva en la medida en que no tiene ninguna competencia en relación con la prestación de los servicios médico asistenciales; su participación se reduce a la destinación de los recursos a la celebración y el pago de contratos para asegurar la atención en salud de los internos.

       En relación con el caso concreto del señor E.Z.C. adujo que es el INPEC la entidad competente para resolver su situación, conforme lo establecido en el Manual Técnico Administrativo para la Prestación del Servicio de Salud a la Población Privada de la Libertad a cargo del INPEC[53] en el que se precisan las funciones de cada participante en el sistema de atención intra y extramural en salud. Por lo tanto, se comunicó con dicha entidad y logró establecer que se han hecho dos autorizaciones a nombre del actor, una en C. el 4 de julio de 2018[54] para consulta de primera vez con un especialista en cirugía general y otra en Bogotá, el 5 de julio de 2018, por cirugía de colon y recto.

       Por último, esta entidad enfatizó en que no comprometió el derecho de petición del accionante pues la petición de la que busca respuesta “se dirigió ÚNICAMENTE a la SECRETARÍA DE SALUD DEL CASANARE y no al Consorcio”[55] (Énfasis de la entidad).

       Por todo lo anterior el Consorcio encontró que no existe ninguna conducta de su parte que comprometa los derechos fundamentales del accionante por lo que solicitó ser desvinculado de este trámite constitucional y que se le ordene al Complejo C. y Penitenciario Metropolitano de Bogotá brindar la atención médica necesaria en el caso del señor Z..

   21. El Ministerio de Justicia y del Derecho adujo la falta de legitimación por pasiva para resolver la problemática planteada por el accionante que, tal y como fue presentada en el escrito de tutela, no guarda relación con sus competencias constitucionales y legales. Sostuvo que si bien las entidades encargadas de la administración penitenciaria –INPEC y USPEC- están adscritas a él, ellas son autónomas y respecto de ellas no tiene ninguna posición jerárquica.

   22. La Superintendencia Nacional de Salud también sostuvo que en relación con ella no hay legitimación por pasiva, pues las afirmaciones del accionante sugieren una falta de prestación de servicios de salud, únicamente atribuible a las EPS responsables. En el marco de sus facultades ha ordenado a las distintas IPS garantizar el acceso real de la PPL a los servicios de salud, les advirtió la existencia de multas (por una vez o sucesivas) de hasta 200 SMLMV y sanciones de incluso la cancelación del registro de la institución que se niegue a prestar los servicios médicos a los internos y le solicitó a la Fiduprevisora S.A. reportar cualquier negativa injustificada al respecto.

   23. El Ministerio de Salud y Protección Social[56] argumentó que no es responsable directo de la prestación de los servicios de salud para la PPL, motivo por el cual no hay legitimación por pasiva en su caso y no puede atribuírsele responsabilidad alguna en los hechos denunciados por el demandante.

   24. El Establecimiento Penitenciario y C. de Yopal reiteró los argumentos ya expuestos. Sostuvo enfáticamente que:

       “no es cierto lo que manifiesta el accionante en su escrito de tutela, pues el PPL ingreso (sic.) al EPC Yopal el día 3 de abril de 2017 y de acuerdo con el procedimiento establecido, se realizó el examen médico de ingreso por parte del D.R.H.R. medico (sic.) general (…) el día 5 de abril de 2017 (…) Con diagnóstico FX radio y cúbito izquierdo por arma de fuego, no cirugía ni yeso, herida en el abdomen 02 colostomías laparotomía realizadas el 12 y 13 de mayo de 2016 en u n (sic.) hospital de argentina ciudad de Avellaneda. // Es importante resaltar que el PPL al momento de ingresar al penal llevaba aproximadamente un año con dicho diagnóstico sin manejo médico, no aporta historia clínica”[57].

       Agregó que desde el ingreso del actor se efectuaron controles periódicos de su estado de salud, se llevaron a cabo citas prioritarias y se hizo el recambio de las bolsas de colostomía según el criterio médico. Al constatar que se encontraba afiliado al régimen contributivo pero que estaba en mora, fue remitido al servicio de urgencias el 27 de abril de 2017 por gastroenteritis de origen infeccioso. En relación con su diagnóstico inicial se hicieron varios procedimientos y finalmente el 6 de enero de 2018 se le practicó una cirugía que presentó complicaciones propias del procedimiento, de modo que requirió una nueva intervención quirúrgica y su evolución ha sido satisfactoria. Finalmente, el 14 de junio de 2018 en un control por cirugía general se le ordenó valoración y manejo integral que ya fue tramitada ante el Consorcio Fondo de Atención en Salud a la PPL para su autorización.

       Con relación al derecho fundamental de petición del accionante, el centro carcelario precisó que el 12 de octubre de 2017 dio cumplimiento a lo ordenado por el Juzgado Segundo Penal Municipal de Yopal, en tanto remitió la comunicación al Municipio de Yopal. Respecto de la solicitud del 10 de julio de 2017 se le dio el trámite correspondiente en la oficina de reseña en el sentido de verificar de la huella dactilar del remitente, sin detallar ningún otro particular al respecto[58].

       Sobre las condiciones de suministro de agua y las condiciones sanitarias del establecimiento penitenciario, el EPC destacó que se hace seguimiento y control de calidad al agua a través de un laboratorio certificado que ha corroborado que la misma es “apta para el consumo humano”[59]. Además se realizan frecuentemente actividades de control higiénico sanitario y limpieza. Así las cosas “los quebrantos de salud del accionante han sido por falta de compromiso de higiene personal”[60].

       Finalmente sostuvo que no ha conocido de una denuncia formal por la pérdida de bolsas de colostomía, pero su suministro y el recambio mismo están a cargo del área de sanidad e informó que “el PPL Z.C.J.E., fue trasladado para el Establecimiento Penitenciario de Bogotá La Modelo el día dos (02) de agosto de 2018”[61].

3. Decisión objeto de revisión

   25. El 30 de agosto de 2018, el Juzgado Segundo Penal Municipal de Yopal profirió decisión de única instancia en la que concedió parcialmente el amparo solicitado por el señor Z..

   En relación con el derecho de petición del accionante, el juzgado encontró que este hizo dos solicitudes escritas, una del 15 de mayo de 2017 y otra del 10 de julio de 2017 y, conformé lo manifestó el actor en el trámite de revisión, ninguna fue resuelta.

   La primera fue radicada por el establecimiento penitenciario de Yopal ante el Municipio respectivo el 12 de octubre de 2017 con el radicado N°41826, lo que desestima los argumentos del Municipio de Yopal, respecto de que no había recibido ninguna solicitud suscrita por el actor. Sobre la segunda no existe prueba de radicación alguna por parte del centro carcelario, de modo que pudo concluir que aquel omitió redireccionar el escrito del actor.

   Con fundamento en ello el a quo encontró vulnerada dicha garantía ius fundamental y, en consecuencia, le ordenó al Municipio de Yopal responder la solicitud que fue radicada el 12 de octubre de 2017 en las dependencias de su administración y al establecimiento penitenciario radicar la comunicación del 10 de julio de 2017 tanto ante la Secretaría de Salud de Yopal, como ante la del C., a la que el accionante afirmó haberla dirigido en su escrito de tutela.

   Respecto de la vulneración de los derechos fundamentales a la salud, a la vida y a la dignidad encontró que del expediente quedaba claro que el actor ha sido atendido por las autoridades penitenciarias en varias oportunidades y destacó que fue trasladado a la cárcel La Modelo de Bogotá.

   No obstante lo anterior, consideró que la condición de salud del actor ameritaba la adopción de medidas impostergables. Por lo tanto le ordenó a la USPEC adelantar las gestiones necesarias, a través del Consorcio Fondo de Atención en Salud PPL 2017 o de la prestadora de servicios del establecimiento penitenciario La Modelo de Bogotá o de cualquiera en el que se encuentre el accionante, para que se le presten los servicios de salud que requiere conforme lo prescriba su médico tratante.

   Finalmente, sobre la pretensión de que solución a la problemática de salubridad del establecimiento penitenciario, la juez negó la protección en la medida en que con ella se busca la protección de un derecho colectivo para el cual la acción popular es el mecanismo idóneo.

Competencia

1. En virtud de las disposiciones contenidas en los artículos 86 y 241-9 de la Constitución Política de 1991, como en los artículos 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991, esta S. es competente para decidir el presente asunto.

   Cuestión preliminar. Normas de competencia y reparto de las acciones de tutela. Reiteración[62].

2. La Corte Constitucional en numerosos pronunciamientos[63] ha destacado que en materia de acción de tutela las reglas sobre la competencia y el reparto pueden distinguirse entre sí. No es admisible que se confundan o se traslapen sus efectos.

   Los parámetros para establecer la competencia de los jueces de tutela se encuentran únicamente en los artículos 86 de la Constitución y 37 del Decreto 2591 de 1991. Según esa última disposición, “son competentes para conocer de la acción de tutela, a prevención, los jueces o tribunales con jurisdicción en el lugar donde ocurriere la violación o la amenaza que motivaren la presentación de la solicitud”. El factor de competencia de los jueces de amparo es, por lo tanto, preferencialmente de tipo territorial.

   Entretanto el Decreto 1382 de 2000 y ahora el 1069 de 2015 (modificado por el Decreto 1983 de 2017), que derogó el primero[64], contiene las “reglas de reparto de la acción de tutela” que, en ningún caso, definen o alteran la competencia de los despachos judiciales para asumir el conocimiento de las mismas[65]. Como consecuencia de lo anterior, no es posible que ninguna de estas normas sirva a ningún funcionario judicial como fundamento para alegar su falta de competencia y negarse a asumir el conocimiento de un caso. “Una interpretación en sentido contrario, transforma[ría] sin justificación válida el término constitucional de diez (10) días, (…) lesionándose de esa manera la garantía de la efectividad (...) de los derechos constitucionales al acceso a la administración de justicia (…) y al debido proceso de los accionantes”[66].

   En consecuencia, la falta de competencia no puede fundamentarse jurídicamente a través de los esquemas de reparto administrativo de las acciones de tutela[67]. Es decir, el juez puede ser competente para conocer de la solicitud de amparo, aunque los mecanismos de reparto hayan sido inobservados por la autoridad encargada del mismo. El juez, en consecuencia, no puede negarse a tramitar el asunto bajo el argumento de un error en el reparto del escrito de tutela y no es viable que la competencia se rehúse mediante las reglas de reparto, según lo ha expresado reiteradamente esta Corporación[68]

3. En el caso concreto, el Juzgado Segundo Penal Municipal de Yopal a través del auto del 14 de agosto de 2018, rehusó asumir el conocimiento del asunto al haber encontrado que en el curso del trámite se vinculó a entidades del orden nacional, por lo que estimó que los juzgados de circuito eran los competentes para conocer el caso, según el Decreto 1983 de 2017. En relación con esta norma, esa sede judicial consideró que esta Corporación, en recientes pronunciamientos que no identificó, admite que dicho decreto regula la competencia en materia de tutela.

   De tal suerte y de conformidad con lo expuesto en líneas precedentes, el Juzgado Segundo Penal Municipal de Yopal desconoció los lineamientos de esta Corporación sobre el particular, con lo cual postergó la decisión del asunto de la referencia. En consecuencia, es necesario llamar su atención y ordenarle que, en lo sucesivo, se abstenga de eludir el estudio de acciones de tutela por factores de reparto y no de competencia, como lo eran en su momento los preceptos del Decreto 1382 de 2000[69], y ahora lo son los contenidos en el Decreto 1069 de 2015[70], modificado por el 1983 de 2017[71].

   Asunto objeto de revisión y problemas jurídicos

4. Para efectos de resolver este asunto es importante recordar que el accionante acude al juez de tutela para que este proteja su derecho de petición, asociado a las garantías constitucionales a la vida digna y a la salud, que estima comprometidas.

   Denuncia que sus solicitudes escritas, una del 15 de mayo y otra del 10 de julio de 2017, no han sido atendidas y que el centro carcelario se ha abstenido de atender sus padecimientos en forma oportuna y adecuada. Alrededor de ello pone de presente que la falta de examen médico de ingreso imposibilitó un tratamiento penitenciario adecuado y su atención médica continua.

5. Conforme los argumentos expuestos por las entidades que participaron de este trámite constitucional pudo establecerse que:

   5.1. El accionante fue trasladado a otro centro penitenciario y que, desde el 2 de agosto de 2018, no se encuentra recluido en el EPC Yopal, ni sujeto a las condiciones de salubridad y de suministro de agua potable de ese centro de reclusión.

   Sin embargo, en relación con la disponibilidad de agua potable en los establecimientos penitenciarios, llama la atención las aseveraciones de la USPEC en el sentido de que el INPEC administra el recurso hídrico como un mecanismo de sanción o resguardo de los dispositivos de acceso a él, de modo que impone horarios de suministro.

   5.2. Existe controversia sobre los hechos denunciados, pues en sede de revisión las autoridades penitenciarias se pronunciaron en el sentido de que no es cierto que no se practicó el examen médico de ingreso, como lo asegura el demandante y adjuntaron la historia clínica correspondiente.

   5.3. Hubo dos solicitudes suscritas por el accionante. Una de ellas fue remitida por el establecimiento penitenciario al Municipio de Yopal y al Departamento de C., sin que ellas hayan emitido una respuesta de fondo en relación con ella, mientras la otra se tramitó en la oficina de reseña sin que se haya redirigido por parte de las autoridades penitenciarias.

6. Además de lo anterior, comoquiera que el juez de instancia resolvió abstenerse de conocer los hechos relacionados con la salubridad del establecimiento penitenciario, al estar ligada con los derechos colectivos de una comunidad y no con los derechos fundamentales del actor, la subsidiariedad de esta acción de tutela fue cuestionada durante su trámite.

7. Planteada así la situación, la S. debe resolver varios problemas jurídicos: el primero es si ¿la acción de tutela en el presente caso cumple los requisitos de procedencia y, en especial, si el accionante tenía la acción popular como mecanismo principal de defensa jurídica de los derechos cuya protección persigue, para determinar si se cumple el requisito de subsidiariedad?; el segundo, es si ¿el establecimiento penitenciario de Yopal comprometió el derecho de petición del accionante al dejar de remitir una petición suscrita por él a las autoridades externas a la que estaba dirigida y si estas últimas lo vulneraron al no resolver la cuestión planteada por el señor Z.?

   En relación con el derecho a la salud del actor, la S. habrá de analizar dos cuestiones. Por un lado, en lo relativo a la prestación de servicios médicos precisará si ¿el establecimiento penitenciario de Yopal vulneró tal garantía constitucional al no haber valorado al accionante al momento de su entrada y si se ha abstenido de atender médicamente los padecimientos que presenta?; y, por el otro, en lo que atañe al riesgo que sugieren la insalubridad y las condiciones de suministro de agua dentro del penal para la salud del accionante, si ¿el traslado del señor Z. a otro centro de reclusión sustrae el objeto de la presente acción de tutela?

   Finalmente, vistas las manifestaciones de la USPEC sobre la limitación generalizada al acceso al agua en los distintos establecimientos penitenciarios del país, debe responderse si ¿la denuncia que hizo el accionante sobre la restricción al agua se deriva de esa situación y si, con fundamento en las directrices del INPEC, los establecimientos carcelarios comprometen el derecho al agua de la población privada de la libertad cuando la somete a horarios de distribución del recurso hídrico como una medida correctiva?

   Para efectos de determinar estos asuntos, la S. (i) reiterará la jurisprudencia sobre el derecho de petición, en general y en espacios carcelarios; (ii) su relación con el debido proceso; (iii) el derecho a la salud de las personas privadas de la libertad; y (iv) su derecho al agua. Finalmente abordará y definirá el caso concreto.

   Análisis de procedencia formal

   Legitimación por activa[72]

8. El artículo 86 de la Constitución, el artículo 10 del Decreto 2591 de 1991 y la jurisprudencia de esta Corporación han reiterado que todas las personas cuyos derechos fundamentales son amenazados o vulnerados por la acción u omisión de una autoridad pública o de un particular están habilitadas para solicitar el amparo constitucional.

   De este modo, conforme al desarrollo jurisprudencial que ha hecho esta Corporación, las personas podrán acudir a la acción de tutela (i) en forma directa o (ii) por medio de un representante legal (los menores de edad, los incapaces absolutos y los interdictos), (iii) de un apoderado judicial, (iv) de un agente oficioso o (v) del Ministerio Público.

9. En el asunto que se analiza el accionante acude al juez de tutela como titular de los derechos que reclama, de modo que este requisito se satisface.

   Legitimación por pasiva[73]

10. La legitimación por pasiva se refiere a la aptitud legal que tiene la persona contra la que se dirige la acción para responder por la vulneración o amenaza del derecho fundamental[74]. Según el artículo 86 de la Constitución Política y los artículos 1°[75] y 5°[76] del Decreto 2591 de 1991, la acción de tutela procede contra cualquier autoridad pública.

11. En el caso objeto de estudio se advierte que la acción de tutela fue interpuesta contra una entidad pública. Además se convocó a autoridades penitenciarias del orden nacional y a los Ministerios de Justicia y del Derecho y de Salud, a causa de la relación que tienen con el objeto del amparo. Todas las entidades que fueron llamadas a atender los reclamos del accionante son autoridades públicas.

    Si bien algunas de ellas plantearon que no existía legitimación por pasiva en su contra, al no ser responsables directas de la amenaza, en la medida en que no recibieron ninguna solicitud de parte del actor ni pueden prestarse por sí mismas servicios de salud, y al considerar que otras entidades debían responder por ella, lo cierto es que ese es un argumento de fondo y no alude a su falta de capacidad jurídica para ser parte de este trámite constitucional.

    Inmediatez[77]

12. Esta Corporación ha resaltado que, de conformidad con el artículo 86 de la Constitución, la acción de tutela puede interponerse “en todo momento” porque no tiene término de caducidad[78]. No obstante, la Corte también ha sido consistente al señalar que la misma debe presentarse en un término razonable y proporcionado, a partir del hecho que generó la presunta vulneración de los derechos fundamentales[79].

    El requisito de la inmediatez pretende entonces que exista “una correlación temporal entre la solicitud de tutela y el hecho judicial vulnerador de los derechos fundamentales”[80], de manera que se preserve la naturaleza de la acción de tutela, concebida como un remedio de aplicación urgente que demanda una protección efectiva y actual de los derechos invocados[81].

13. Sobre el particular es preciso señalar que el actor en su escrito de tutela, como en las comunicaciones aportadas con posterioridad, alude a una situación continua en el tiempo, pues (i) puso de presente la falta de examen médico de ingreso del accionante (desde el 4 de abril de 2017), no como garantía en sí misma considerada, sino como el hecho a partir del cual no se le otorgó al actor un trato penitenciario diferenciado, en resguardo de su derecho a la salud, ni atención médica continua; (ii) denunció la incidencia de las condiciones de salubridad del EPC Yopal en su estado de salud; y (iii) aludió a la falta de respuesta de sus solicitudes.

    Esta S. considera que, por lo tanto, la solicitud de amparo cumple con el requisito de inmediatez, pues la presunta vulneración de los derechos invocados por el accionante era actual para el momento de la interposición de la misma, esto es, el 21 de septiembre de 2017.

    Subsidiariedad[82]

14. Por último, es preciso señalar que la utilización de la acción de tutela, como mecanismo orientado a la defensa de los derechos fundamentales amenazados o vulnerados por una autoridad pública o un particular, es excepcional y su interposición solo es jurídicamente viable cuando no se encuentre un medio ordinario eficaz para la protección de los derechos y, por tanto, no exista un mecanismo judicial que brinde un amparo oportuno y evite una afectación grave e irreversible de las garantías constitucionales.

    El principio de subsidiariedad implica el resguardo de las competencias jurisdiccionales, de la organización procesal básica, del debido proceso y de la seguridad jurídica, propias del Estado Social de Derecho. De este modo, “siempre prevalece la acción ordinaria; de ahí que se afirme que la tutela no es un medio adicional o complementario, pues su carácter y esencia es ser único medio de protección que, al afectado en sus derechos fundamentales, brinda el ordenamiento jurídico”[83].

    El Decreto 2591 de 1991 establece expresamente que solo procede la tutela cuando “el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial”. Entonces, la procedencia de la acción se encuentra condicionada por el principio de subsidiariedad, bajo el entendido de que no puede desplazar los recursos ordinarios o extraordinarios de defensa[84], ni mucho menos a los jueces competentes en la jurisdicción ordinaria o contencioso administrativa[85].

    La inobservancia de tal principio es causal de improcedencia de la tutela a la luz de lo dispuesto en el numeral 1° del artículo 6° del Decreto 2591 de 1991[86], declarado exequible en la Sentencia C-018 de 1993[87]. La consecuencia directa de ello es que el juez constitucional no puede entrar a discernir el fondo del asunto planteado.

15. En el asunto que se analiza en esta oportunidad el juez de instancia consideró que la acción de tutela era procedente en relación con el derecho de petición, pero no con los derechos a la salud, la vida y la dignidad humana. Su conclusión se sustentó en que la petición de intervención en el centro penitenciario de Yopal para adecuar las condiciones de salubridad y suministro de agua en el mismo, obedecía al ánimo de materializar un interés colectivo de la población carcelaria recluida en él.

16. La S. advierte que si bien una de las pretensiones del accionante busca solución a la problemática de salubridad en el Establecimiento Penitenciario y C. de Yopal, en este caso puntual la misma no busca el ejercicio de un derecho colectivo, sino de los derechos fundamentales sobre los cuales el accionante busca protección.

    No puede desconocerse que en todas las intervenciones del actor, este considera que la atención al problema sanitario y de suministro de agua tiene una incidencia en su condición de salud al momento de interposición de la acción de tutela. Es la vía que encuentra el accionante para enfrentar su condición de salud, pues incluso en sus heridas se encontraron larvas de moscas, situación que atribuye a las condiciones estructurales de hacinamiento e insalubridad del centro carcelario.

    Por ende, resulta admisible pensar que el ánimo del accionante no es conjurar una situación ligada a una garantía para el conjunto de la población carcelaria del EPC Yopal, sino asegurar el ejercicio de sus derechos a la salud y a la vida digna. Esto sin perjuicio de lo que eventualmente deba resolverse de fondo acerca de cómo afecta la pretensión planteada las dinámicas particulares que se presentan al interior de este centro carcelario, y como ellas inciden en la materialización de los derechos fundamentales del actor.

    Lo cierto es que el señor Z. no buscó la protección de ningún interés colectivo y que sus pretensiones, vistas en conjunto con el resto de su escrito de tutela, estaban concentradas en la protección de sus propios derechos fundamentales. Por lo tanto, no tenía el deber de acudir a la acción popular para lograr su cometido, pues no es idónea para la protección de sus derechos fundamentales a la salud, a la vida y a la dignidad, en relación con los cuales no cuenta con ningún otro medio judicial de defensa. En razón de ello, necesariamente debe deducirse que la única vía judicial para hacer cesar la presunta vulneración de estas garantías ius fundamentales es la acción de tutela, de modo que esta cumple el requisito de subsidiariedad.

17. En vista de la satisfacción de cada uno de los requisitos de procedencia en las acciones de tutela, la S. pasará a considerar el fondo de los asuntos planteados por cada una de ellas.

    El derecho de petición. Reglas generales y precisiones sobre su ejercicio en escenarios carcelarios[88]

18. El derecho de petición es una garantía constitucional recogida en el artículo 23 del texto superior[89]. Con arreglo a él, ha sido definido por parte de esta Corporación[90] como la facultad que tiene toda persona en el territorio colombiano[91] para formular solicitudes –escritas o verbales[92]-, de modo respetuoso[93], a las autoridades públicas, y en ocasiones a los particulares y, al mismo tiempo, para esperar de ellas la respuesta congruente a lo pedido.

    Se trata de una garantía que ha de materializarse con independencia del interés para acudir a la administración –privado o público-, o de la materia solicitada –información, copias, documentos o gestión. Y su ejercicio no puede depender de formalidades.

    En todo caso, conforme lo señaló la S. Plena de esta Corporación en la Sentencia C-007 de 2017, la respuesta debe cumplir en forma concomitante con las siguientes características para considerar satisfecho el derecho de petición:

    (i) Prontitud. Que se traduce en la obligación de la persona a quien se dirige la comunicación de darle contestación en el menor tiempo posible, sin que exceda los términos fijados por la Ley 1755 de 2014. En aras de fortalecer esta garantía el Legislador previó que la ausencia de respuesta puede dar lugar a “falta para el servidor público y (…) a las sanciones correspondientes de acuerdo con el régimen disciplinario.”[94]

    (ii) Resolver de fondo la solicitud. Ello implica que es necesario que sea clara, es decir, inteligible y de fácil comprensión ciudadana; precisa de modo que atienda lo solicitado y excluya información impertinente, para evitar respuestas evasivas o elusivas; congruente, o que se encuentre conforme a lo solicitado de modo que lo atienda en su totalidad; y consecuente con el trámite que la origina, cuando es el caso en que se enmarca en un proceso administrativo o una actuación en curso, caso en cual no puede concebirse como una petición aislada.

    (iii) Notificación. No basta con la emisión de la respuesta sino que la misma debe ser puesta en conocimiento del interesado y, ante el juez de tutela. Ello debe ser acreditado.

    Esta Corporación ha destacado además que la satisfacción del derecho de petición no depende, en ninguna circunstancia de la respuesta favorable a lo solicitado. De modo tal se considera que hay contestación, incluso si la respuesta es en sentido negativo y se explican los motivos que conducen a ello. Así las cosas se ha distinguido y diferenciado el derecho de petición del “el derecho a lo pedido”[95], que se emplea con el fin de destacar que “el ámbito de protección constitucional de la petición se circunscribe al derecho a la solicitud y a tener una contestación para la misma, [y] en ningún caso implica otorgar la materia de la solicitud como tal.”[96]

19. Si bien su aplicación es inmediata, el Legislador lo ha regulado mediante la Ley Estatutaria 1755 de 2014. En la que recoge, además de las reglas señaladas en la jurisprudencia, distintos tiempos de respuesta, asociados a las diferentes modalidades de solicitudes que estableció. En su artículo 14, dispuso un término de 15 días para las solicitudes, como regla general.

    Fijó un término distinto de 10 días para las peticiones de documentos e información y de 30 para las consultas a las autoridades en relación con las materias a su cargo. En relación con ellos impuso la obligación de informarle al peticionario en caso de que resolver el asunto le llevara más tiempo del legalmente fijado en la norma en cita, como una obligación adicional de la administración y de los particulares en relación con este derecho.

20. El derecho fundamental de petición, así concebido, en el marco del Estado Social y Democrático de Derecho, si bien lo precede (pues surge con formas estatales anteriores a él[97]), se convierte en una herramienta de participación ciudadana, de control político y social de la actividad del Estado y de retroalimentación de la gestión administrativa, que termina por coadyuvar al logro de los fines y a la materialización de los principios constitucionales y de los demás derechos fundamentales.[98] En relación con este último aspecto, la Corte Constitucional ha reconocido que el derecho de petición tiene un “carácter instrumental”[99] y un papel trascendental en la democracia participativa.

21. Lo anterior cobra gran relevancia en escenarios penitenciarios, en los que a partir de la privación de la libertad de personas condenadas o sindicadas, estas quedan a disposición del Estado en relación con el cual, se crea una relación de especial sujeción.

    La relación de especial sujeción se define como el nexo que surge entre la persona privada de la libertad y el Estado, representado principalmente en las autoridades penitenciarias, con ocasión del cual el ejercicio de algunos de los derechos fundamentales de la persona puede ser restringido o limitado, pues está sometida al régimen disciplinario del establecimiento penitenciario del caso[100], siempre de forma razonable, útil, necesaria y proporcional[101]. Surge entonces por la intensidad de la regulación de los derechos que el Estado debe hacer en contextos penitenciarios[102].

    Correlativamente, impone al Estado la obligación de posicionarse como garante de aquellos derechos que no son restringidos jurídicamente por el hecho de la reclusión[103]; como es el caso del derecho de petición[104]. La Sentencia T-153 de 1998 llamó la atención sobre el hecho de que tales garantías son imprescindibles para el proceso de resocialización del interno.

    Aquella posición de garante se fundamenta desde un punto de vista fáctico y material, en el “fuerte control o dominio sobre las personas que se encuentran sujetas a [la] custodia”[105] del aparato estatal. Dada la limitación física para su desplazamiento, al interno no le es posible buscar el goce de los derechos fundamentales por sí mismo, de modo que son las autoridades públicas las encargadas de buscar canales para su ejercicio como la búsqueda, el mantenimiento y la procura de las condiciones básicas de la existencia digna de la PPL. De no ser de ese modo, la privación de la libertad redundaría en la negación de los derechos de las personas sometidas a ella.

    De cualquier forma, la especial sujeción que es consustancial a las relaciones carcelarias entre las autoridades y los reclusos, no significa que el interno es ajeno a la defensa de sus derechos ni tampoco que está exento de un mínimo deber de agencia de sus propios derechos, en el marco de sus posibilidades fácticas al interior de la cárcel.

22. Según la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, las personas privadas de la libertad para el ejercicio del derecho de petición, pueden formular solicitudes (i) individual o colectivamente, y (ii) personalmente o a través de terceras personas, incluidas organizaciones para la defensa de sus derechos[106], dada la reclusión.

23. Varias veces se ha pronunciado esta Corporación en relación con el derecho de petición de las personas privadas de la libertad, para señalar las características que lo hacen singular. Por ejemplo, la Sentencia T-705 de 1996 se profirió con ocasión del amparo solicitado por un interno en contra del cual, por haber hecho una petición, se tomaron represalias. En esta decisión se estableció que “el derecho de petición es uno de aquellos derechos fundamentales que los reclusos ostentan en forma plena (…) [y l]a única razón que justificaría una eventual limitación del derecho fundamental de petición de un recluso consistiría en que el titular del mencionado derecho abusara de éste en detrimento de los derechos fundamentales de otras personas”. Además puntualizó que “[l]as autoridades penitenciarias están en la obligación de motivar, en forma razonable, las decisiones que adoptan frente a las peticiones que un recluso ha elevado”.

    Tiempo después en la Sentencia T-1074 de 2004, se precisó que en todo caso el derecho a recibir una respuesta por parte del interno no puede afectarse por razones administrativas internas del centro carcelario, de modo que la remisión interna y externa es un deber de la autoridad penitenciaria.

    La Sentencia T-479 de 2010 estudió el caso de un interno que alegó que el establecimiento penitenciario en el que se encontraba recluido vulneró su derecho de petición porque se abstuvo de resolver una solicitud con la que buscaba redimir la pena en rancho o granjas. En esta decisión se asumió con vehemencia que (i) a una persona privada de la libertad no le son exigibles los mismos requisitos para demostrar la afectación del derecho de petición porque depende del Estado para su ejercicio; de tal suerte que (ii) es excesivo exigirle al interno probar que la comunicación llegó efectivamente a su destino externo al penal. (iii) La falta de certeza sobre ese particular implica que “el juez de tutela debe verificar si dicho recibo no se cumplió por la inactividad, omisión o negligencia en la entrega por parte de las autoridades o funcionarios estatales”.

    En la Sentencia T-154 de 2017[107], se valoró la situación de una mujer privada de la libertad que le solicitó al juez constitucional el amparo de los derechos de petición y unidad familiar. La accionante relató que en el establecimiento penitenciario en el que se encontraba pidió su traslado, sin recibir respuesta alguna. El juez de instancia negó la protección al derecho de petición por cuanto encontró que la accionante no probó haber radicado en forma efectiva la solicitud, y no la aportó tras haberla requerido para ello. Así las cosas concluyó que no había ninguna omisión por parte del centro carcelario demandado. Ello a pesar de que el centro carcelario guardó silencio.

    Para la S. Octava de Revisión el razonamiento del juez de instancia sobre el derecho de petición, desconoció las circunstancias materiales que rodean la privación de la libertad y le asignó a la accionante una carga de la prueba que no debía asumir.

24. Finalmente, la S. Especial de Seguimiento al estado de cosas inconstitucional en materia carcelaria y penitenciaria, mediante Auto 121 de 2018 recordó que el principio de especial sujeción es una característica de la declaratoria del estado de anormalidad constitucional en las cárceles del país, que irradia el alcance de cada derecho fundamental en la vida en reclusión y debe servir para establecer su alcance en contextos carcelarios.

    Así, sobre el derecho de petición recalcó su papel como mecanismo de acceso a la administración pública y al aparato de justicia. Su enfoque general fue el brindar un carácter especial al derecho de petición en escenarios carcelarios, de modo que reiteró la regla según la cual, “no es posible exigir los mismos requisitos que a una persona en libertad para ejercerlo, ya que, en virtud de la relación de especial sujeción que las vincula con el Estado, las personas privadas de la libertad dependen de la administración carcelaria y penitenciaria para el trámite de sus solicitudes en ejercicio del mencionado derecho”.

    Con arreglo a las consecuencias de la privación de la libertad, sostuvo que en un contexto carcelario, “la petición se constituye en el principal y, en ocasiones, en el único mecanismo jurídico con el que cuentan los internos para comunicarse con las autoridades públicas y para garantizar otros bienes constitucionalmente protegidos”[108].

25. De conformidad con lo reseñado hasta este punto, es posible concluir que el derecho de petición tiene un valor democrático que se acentúa en espacios carcelarios en los que, además de él, conlleva la posibilidad de ejercer otros derechos y se cumplen los fines asociados a la resocialización de las personas privadas de la libertad, y a la recomposición de sus relaciones con las sociedad y con el Estado mismo.

    El ejercicio del derecho de petición depende en el caso de las personas privadas de la libertad, de la gestión de la administración penitenciaria, encargada de la recepción, clasificación y remisión de las solicitudes. Por lo tanto, desde el punto de vista de la dimensión objetiva de esta garantía ius fundamental es imperativo que el establecimiento penitenciario resguarde los procedimientos y asegure que las garantías constitucionales de los internos, sin perder de vista las limitaciones y características propias de la vida carcelaria.

26. Ahora bien, la concepción del derecho de petición como una comunicación escrita que persigue información, parecería limitada en escenarios en los cuales se desarrolla la vida cotidiana de las personas, como lo es el contexto carcelario.

    El derecho de petición es además uno de los mecanismos para emprender un proceso administrativo, de conformidad con las pautas legales y reglamentarias al respecto[109]. Ello implica que la solicitud de entrega o suministro de implementos, servicios o prestaciones asociadas a la vida diaria de las personas recluidas, no siempre generará una respuesta administrativa ceñida a los términos de respuesta de la Ley 1755 de 2014, sino que desenvolverá los procedimientos internos previstos para cada tipo de solicitud, de modo que sin excederlos preste atención pronta a situaciones urgentes. Sería excesivo, por ejemplo que una solicitud en salud estuviera sujeta al término general de 15 días de respuesta.

27. Finalmente conviene precisar que la concepción del derecho de petición como una garantía instrumental, cuyo compromiso puede permitir el ejercicio de otros derechos u obstaculizarlo, implica el análisis no solo del derecho de petición, en sí mismo considerado, sino además de la garantía ligada a él en el caso concreto.

    Síntesis de las especificidades del derecho de petición en escenarios carcelarios

28. Conforme lo expuesto, el ejercicio del derecho de petición en escenarios penitenciarios, no puede estar sometido exactamente a las mismas pautas y directrices que el previsto para las personas que no están privadas de la libertad. Sus especificidades se sustentan en (i) las limitaciones físicas y materiales derivadas de esa privación, (ii) en la obligación que tiene el Estado de agenciar los derechos de los internos, conforme a la relación de especial sujeción y (iii) en el papel que cumple el ejercicio del derecho de petición en la resocialización del accionante, entendida como el fin de la pena que tiene un “sentido transformador de las relaciones sociales, al momento del retorno a la libertad, de modo que la comunidad y el sujeto que retoma su vida, se reencuentren armónicamente cuando este recobre el ejercicio pleno de sus derechos”[110], en el marco de las instituciones vigentes.

    En ese sentido, el derecho de petición de las personas privadas de la libertad además de otorgar una facultad para formular solicitudes respetuosas a las autoridades públicas, o a los particulares según sea el caso, implica la garantía de gestión por parte de las autoridades penitenciarias. Estas deberán (i) recibir y (ii) dirigir las comunicaciones de los internos en forma efectiva y célere a las autoridades, internas al establecimiento penitenciario o externas, a las que se encuentre dirigida la comunicación, sin barreras administrativas para ese efecto.

    Respecto de la contestación, además de la respuesta de fondo, clara, oportuna y congruente con lo solicitado, es preciso que las personas privadas de la libertad obtengan una contestación motivada y particularmente sustentada, de modo que puedan reconocer su situación jurídica y fáctica con claridad, y contradecir si así lo desean la respuesta otorgada por la persona o autoridad requerida. Por ende, dicha respuesta debe incluir los anexos en los que se sustenta, para que el interno pueda tener información suficiente sobre la voluntad de la administración.

    Ahora bien, al hacer exigible el derecho de petición por vía de acción de tutela (i) a la persona privada de la libertad no le son exigibles los mismos requisitos que a la generalidad de las personas para demostrar la afectación del derecho de petición, por lo cual (ii) resulta excesivo pedirle al interno probar que la comunicación llegó efectivamente al destino externo al penal, precisamente en razón de las consecuencias propias de las privación de la libertad. En todo caso, cuando existan dudas sobre ello, el juez está en la obligación de verificar ese hecho con el establecimiento penitenciario responsable de la respuesta y/o de la remisión del documento. En todo caso ante la falta de respuesta del centro de reclusión, es imperativo la aplicación del principio de veracidad contenido en el artículo 20 del Decreto 2591 de 1991.

    El derecho a la salud de la población privada de la libertad

29. El derecho a la salud en escenarios carcelarios, es como el derecho de petición, una garantía ius fundamental cuyo ejercicio no puede ser restringido por el Estado[111], a personas sindicadas o condenadas por autoridad judicial[112].

    Así las cosas, en los centros penitenciarios los internos deben poder conservar y recuperar, según sea el caso, el mayor nivel de salud posible, o “la normalidad orgánica funcional, tanto física como en el plano de la operatividad mental, y de restablecerse cuando se presente una perturbación en la estabilidad orgánica y funcional de su ser”[113].

    El Auto 121 de 2018 precisó sobre el derecho a la salud, que conforme la jurisprudencia: (i) existe un vínculo entre el derecho a la salud y la resocialización, al ser condición necesaria para ella; (ii) “la atención médica debe ser proporcionada regularmente”; (iii) las condiciones de salubridad e higiene indignas son causas permanentes de enfermedades y complicaciones de salud de los internos; (iv) la provisión oportuna de medicamentos está directamente relacionado con el principio de dignidad humana y con la ausencia de tratos o penas crueles o inhumanos; y (v) la continuidad es un elemento definitorio de la salud, en tanto “la interrupción de un tratamiento médico por razones presupuestales o administrativas vulnera los derechos fundamentales del paciente pues supedita su atención al cumplimiento de una serie de trámites burocráticos que obstaculizan su acceso al servicio”.

30. La Ley 65 de 1993, modificada por la 1709 de 2014, en su artículo 104 establece las condiciones de acceso a la salud de la PPL. Señala que tendrán acceso a todos los servicios, de modo que deben disfrutar de planes preventivos, de diagnóstico y de tratamiento, sin necesidad de decisión judicial que lo ordene. Al mismo tiempo, y para efectos de lo anterior, establece la necesidad de que en cada establecimiento penitenciario se encuentre una Unidad de Atención Primaria y de Atención Inicial de Urgencias en Salud Penitenciaria y Carcelaria.

    En su artículo 105, la ley le atribuye al Ministerio de Salud y Protección Social, junto con la USPEC, la responsabilidad de diseñar un modelo de atención específico para personas privadas de la libertad.

31. El modelo fue diseñado en 2015, mediante el Decreto 2245 de 2015. En su primera versión apelaba a la “prevalencia de este esquema sobre la afiliación al Sistema General de Seguridad Social en Salud o a los regímenes exceptuados o especiales”[114]. Con la expedición del Decreto 1142 de 2016, las EPS del régimen contributivo fueron incorporadas en el modelo de atención, en la medida en que conforme su artículo primero “la población privada de la libertad que se encuentre afiliada al Régimen Contributivo o a regímenes exceptuados o especiales, conservará su afiliación y la de su grupo familiar mientras continúe cumpliendo con las condiciones establecidas para pertenecer a dichos regímenes”. Así las cosas, la prevalencia y la responsabilidad del Estado sobre el derecho a la salud de las personas privadas de la libertad, cede para fijar un deber de corresponsabilidad de la familia en relación con él.

    La inclusión de las EPS en el modelo de atención en salud, como lo destacó el Ministerio de Salud y Protección Social, precisa un esquema de articulación y comunicación entre promotoras y autoridades penitenciarias, que se encuentra en desarrollo.

32. Tal y como lo destacó la S. Quinta de Revisión en la Sentencia T-762 de 2015, el examen médico de ingreso es el punto de partida para el acceso a los servicios médicos a los que tiene derecho la PPL. Sin embargo, su importancia trasciende ámbito subjetivo de cada uno de las personas recluidas, y se consolida como la base de los sistemas de información en materia de salud, pues a través de él es posible consolidar cifras, hacer proyecciones, diseñar mecanismos preventivos y reportar resultados por parte las entidades concernidas en el estado de cosas inconstitucional en materia penitencia y carcelaria.

    Solución al caso concreto

33. J.E.Z.C. instauró la presente acción de tutela contra la Secretaría de Salud de Yopal (C.), por considerar que comprometió su derecho de petición al no contestar las solicitudes que le hizo el 15 de mayo y 10 de julio de 2017. En su escrito de tutela denuncia la falta de examen médico de ingreso, de atención clínica en el establecimiento penitenciario, de condiciones mínimas de salubridad en el penal, las limitaciones en el suministro de agua y las implicaciones que ello tiene en su estado de salud.

34. En primer lugar es preciso recordar que La Fiduprevisora S.A. alertó sobre la posible existencia de una conducta temeraria por parte del accionante. Sin embargo, de la comparación entre el fallo[115] de tutela emitido por el Juzgado Primero Promiscuo de Familia del Circuito de Yopal con ocasión de una solicitud de amparo anterior, formulada por el demandante contra el establecimiento penitenciario de Yopal, y este asunto, es posible concluir que no se presenta temeridad.

    La temeridad, de conformidad con la Sentencia SU-168 de 2017[116], se presenta “cuando concurren los siguientes elementos: (i) identidad de partes; (ii) identidad de hechos; (iii) identidad de pretensiones; y (iv) la ausencia de justificación en la presentación de la nueva demanda, vinculada a un actuar doloso y de mala fe por parte del libelista[[117]]”.

    En este caso puede apreciarse con fundamento en los fallos y el escrito de tutela aportados por el Juzgado Primero Promiscuo de Familia del Circuito de Yopal, correspondientes a otra solicitud de amparo promovida por el actor, que la tutela que esa sede judicial conoció y la que ahora se analiza, no son idénticas. La razón es que la pretensión del actor en aquella oportunidad, no es la misma que la que lo llevó a formular esta petición de protección constitucional. Ahora solicita la intervención de la Secretaría de Salud para la preservación de su derecho a la salud, mientras que en esa oportunidad requirió el traslado hacia la ciudad de Bogotá por razones de salud.

    La petición de amparo anterior fue resuelta en forma favorable y se le ordenó al establecimiento penitenciario no trasladar al actor, sino asegurar la prestación de los servicios de salud en atención a los padecimientos que presentaba, que son los mismos que alega en esta oportunidad.

35. Todo ello lleva a la S. a concluir que en este asunto no existe temeridad, de modo tal que proseguirá con el análisis del caso concreto, en relación con el derecho de petición y el derecho a la salud del accionante.

    Derecho de petición

36. En relación con la protección al derecho de petición es preciso destacar que de conformidad con la información obrante en el expediente, el accionante hizo dos solicitudes, en relación con las cuales las secretarías de salud de Yopal y C. como el EPC Yopal comprometieron aquella garantía ius fundamental, como pasa a explicarse.

    36.1. La primera solicitud, fue hecha el 15 de mayo de 2017 y estaba dirigida tanto a la Secretaría de Salud de Yopal, como a la de C.[118]. El accionante no aportó copia de ella, pero la misma fue entregada en el juzgado de instancia el 17 de octubre de 2017, para acreditar el cumplimiento de la sentencia que fue anulada por esta Corporación.

    Conforme consta en los folios 63 y siguientes del cuaderno principal, la petición del 15 de mayo de 2017 fue radicada por el establecimiento penitenciario en la Gobernación del C. ese mismo día, con el radicado N°11574[119]. Luego, el 12 de octubre de 2017 fue radicada en la Alcaldía de Yopal con radicado N°41826[120], en cumplimiento de lo dispuesto por el juez de primera instancia del trámite constitucional anulado.

    De ello puede inferirse que, en la actualidad, el centro de reclusión en el que se encuentra el actor garantizó su derecho de petición y resguardó la garantía que le asiste para formular solicitudes, al haber remitido su solicitud a las autoridades externas a las que estaba dirigida, a pesar de no haberlo en forma oportuna en relación con la Alcaldía de Yopal.

    Sin embargo el juzgado de instancia, al momento de rehacer el trámite constitucional, en la orden segunda de la sentencia objeto de revisión, le ordenó al establecimiento penitenciario remitir a la Secretaría de Salud Departamental de C. esta comunicación, cuando ya lo había hecho en su debida oportunidad. Por ende, la S. modificará esa orden en lo relativo a la petición del 15 de mayo de 2017, en tanto el centro carcelario asumió las cargas administrativas que le correspondían para que el actor ejerciera su derecho de petición.

    No puede concluirse lo mismo de las entidades destinatarias de la solicitud, pues a pesar de que las autoridades penitenciarias radicaron la solicitud del accionante en la Gobernación de C. y en la Alcaldía de Yopal, la primera insiste en que no tiene legitimación por pasiva en este asunto y la segunda afirma que en sus dependencias no se presentó ninguna petición, por lo que no han resuelto la cuestión planteada por el señor Z.. Ambas entidades se abstuvieron de darle a él una respuesta de fondo, clara, oportuna y congruente y, con ello, cercenaron la posibilidad que constitucionalmente tiene de conocer la decisión de la administración en relación con la situación que le había planteado, para definir las acciones a seguir.

    36.2. La segunda solicitud, de la cual el actor anexó una copia a su escrito de tutela[121], fue dirigida a la “Secretaria de Salud Departamental de Yopal C. (sic.)”[122] y radicada en el establecimiento penitenciario el 10 de julio de 2017. Sobre esta comunicación el establecimiento carcelario manifestó haber hecho un trámite de seguridad en la oficina de reseña para comprobar que el remitente fuera quien decía ser. Así, se limitó a informar sobre la ejecución de este procedimiento sin referir sus resultados y sin hacer ninguna manifestación sobre el redireccionamiento de dicha petición.

    De tal suerte, el establecimiento penitenciario no acreditó haber redirigido la solicitud a las autoridades externas a las que estaba dirigida, y sometió el escrito a un escrutinio sobre su autenticidad que le llevó más de un año sin lograr resultados, por lo que su gestión lejos de asegurar el derecho de petición, en su fase de la formulación de la solicitud, se convirtió en una barrera para su concreción.

    Esta situación fue advertida por el juez de instancia, que resolvió ordenar la remisión de esta última comunicación tanto a la Secretaría de Salud de Yopal, como a la Departamental del C..

    36.3. Visto lo anterior, la S. concluye que el derecho de petición del accionante sí fue vulnerado tanto por el establecimiento penitenciario como por la Gobernación de C. y la Alcaldía de Yopal. En relación con la solicitud del 15 de mayo de 2017, ambas entidades territoriales se abstuvieron de darle respuesta a la solicitud del actor, mientras en relación con la del 10 de julio de 2017, las autoridades penitenciarias impidieron que el actor formulara su solicitud en forma efectiva.

    Derecho a la salud del accionante

37. En relación con el compromiso del derecho a la salud del accionante, la S. dividirá el análisis del caso concreto en dos partes. La primera se enfocará en la satisfacción de esta garantía constitucional, en relación con la prestación de los servicios de salud al accionante, incluida la práctica del examen médico de ingreso; la segunda, se ocupará de la vulneración al derecho a la salud, por el riesgo que suponen para el accionante las condiciones de salubridad y de suministro de agua potable al interior del penal.

38. En primer lugar cabe aclarar que se accedió a la historia clínica del accionante y en ella se observa que sus afirmaciones sobre la falta de examen médico de ingreso no corresponden a la verdad. Ello debido a que sí se le practicó tal procedimiento el 5 de abril de 2017[123]. Según su resultado, el accionante sufrió una fractura de radio y cúbito izquierdo, y dos heridas de colostomía por una cirugía practicada en un hospital de Argentina[124] que se identifican gráficamente[125].

    Además, existen comprobantes de atención y valoración médica del 4, 15 y 27 de abril del mismo año en el Hospital de Yopal[126], entre otros, y constancias de entrega de medicamentos a su favor. Las atenciones médicas recibidas son continuas, en contravía de lo manifestado por el tutelante para el momento de interponer la acción de tutela. En tal sentido no puede concluirse la afectación al derecho a la salud del accionante por no habérsele practicado examen médico de ingreso, ni por la falta de atención que aquel denuncia.

    Sobre la idoneidad de los procedimientos, las aseveraciones efectuadas por el señor Z. no son lo suficientemente específicas y claras como para abrir un debate constitucional al respecto. Tal y como fueron planteadas sus denuncias, tan solo puede deducirse su inconformidad general con los servicios médicos y, así las cosas, esta Corporación no puede hacer conclusiones sobre este aspecto puntual.

39. Ahora bien, el compromiso al derecho a la salud del accionante como consecuencia de las condiciones de insalubridad y del suministro limitado de agua potable en el ECP de Yopal, tendría que ser objeto de análisis de esta S. si no fuera porque en el curso del trámite de esta acción constitucional, el accionante fue remitido a un centro penitenciario distinto a aquel.

    De tal modo, las condiciones a las que estuvo expuesto y de las que derivaba un riesgo para su salud, su dignidad y su vida fueron modificadas a tal punto que un pronunciamiento sobre el particular sería inocuo, en tanto el escenario penitenciario cambió y las condiciones fácticas que sirvieron para la interposición de la acción de tutela fueron, en principio, suprimidas.

    En relación con el panorama actual del caso concreto, se tiene en principio que actualmente la acción de tutela carece de objeto. Los motivos que llevaron a la interposición de la solicitud de amparo se han sustraído, no porque la amenaza se concretara hasta el punto en que el daño se materializara de forma irreparable por el juez de tutela (daño consumado[127]), ni porque las circunstancias que le dieron lugar cesaran por la satisfacción de las pretensiones o la intervención de las autoridades públicas en pro del ejercicio de los derechos fundamentales comprometidos (hecho superado[128]). En este asunto, aunque tales circunstancias puedan persistir en el establecimiento penitenciario de Yopal, por la evolución de los hechos, ya no tienen la vocación de afectar las garantías constitucionales del actor, como consecuencia de su traslado de centro de reclusión.

    Al respecto, la Corte ha explicado que además de las figuras del daño consumado y del hecho superado, la carencia actual de objeto de una acción de tutela puede devenir de la sustracción de la materia de la cual debía ocuparse el juez. Aquella se presenta ante “una situación sobreviniente que modificó los hechos, la cual genera que la orden que podría ser impartida por el juez de tutela, relativa a lo solicitado en la demanda de amparo, no surta ningún efecto; ya que, se puede inferir razonadamente que la accionante perdió todo el interés en la satisfacción de su pretensión.”[129] En este caso puntual, se configura la denominada sustracción de materia en relación con los derechos a la vida, dignidad humana y salud, relacionados con las condiciones de salubridad y de suministro de agua potable en el centro carcelario de Yopal, pues el traslado del actor supone una variación extrema de los supuestos de hecho en los que se fundó su solicitud de amparo.

    No obstante lo anterior, esta Corporación puede pronunciarse sobre el caso concreto aunque la acción carezca de objeto para el momento de su decisión, con el propósito de cumplir los cometidos de la revisión, que no se agotan en la satisfacción de los derechos del accionante, en su dimensión subjetiva y particular, pues a la Corte Constitucional, como órgano de cierre e intérprete autorizado de la Constitución, le corresponde también determinar el alcance de los derechos fundamentales cuya protección se reclama[130] y determinar si, con atención de las particularidades del caso, procede el amparo, ya no en la dimensión subjetiva de los derechos conculcados, sino en la objetiva[131]

    Así las cosas la S. llama la atención sobre las afirmaciones efectuadas por la USPEC en comunicación dirigida al juez de primera instancia, en la que puntualizó que el suministro de agua, en general y no solo en relación con el EPC Yopal, se encuentra sujeto a las disposiciones del INPEC, que limita el acceso de los internos al fluido hídrico ante la mala utilización que estos hacen de las griferías que tienen a su disposición.

    Es preciso hacer mención en este punto de la Sentencia C-220 de 2011[132], en la que se refirió el alcance subjetivo y objetivo del derecho al agua. Este último alude al carácter vinculante de esta garantía en relación con el poder público, que no puede desprenderse de las obligaciones que subyacen a él.

40. Antes de abordar este asunto en el caso concreto es importante recordar que la Corte ha reconocido distintas dimensiones del derecho al agua potable:

    “como parte del derecho al medio ambiente sano, al considerar que es un recurso hídrico concebido como derecho colectivo susceptible de protección constitucional[;] (…) como un servicio público esencial a cargo del Estado, y (…) como un derecho fundamental de naturaleza subjetiva, sobre el cual, se cimientan otros derechos del mismo rango constitucional (vgr., el derecho a la salud y a la vida en condiciones dignas), cuando se trata en particular, del agua destinada al consumo humano” [133].

    En esa medida únicamente se ha reconocido la existencia de un derecho fundamental al agua potable cuando es destinada para el consumo humano[134], con el fin de satisfacer las necesidades asociadas a la salud, a la vida y a la vida digna de las personas naturales[135]. Dado lo anterior, este derecho es (i) universal, por cuanto todos los seres humanos precisan de él para subsistir; (ii) inalterable, porque no puede reducirse o modificarse más allá de los topes biológicos; y (iii) objetivo, al ser condición para la subsistencia de cada persona[136], pues “ningún ser vivo, puede existir o sobrevivir sin agua. Toda persona, individualmente, tiene derecho a acceder, por lo menos, a la calidad y cantidad de agua adecuada y suficiente para poder calmar la sed y asearse”[137].

41. Este derecho ha sido entendido por esta Corporación, de la mano de la Observación General N°15, como “[la prerrogativa] de todos a disponer de agua suficiente, salubre, aceptable, accesible y asequible para el uso personal y doméstico”[138].

    De esta definición se han extraído tres facetas del derecho al agua: (i) la disponibilidad, (ii) la calidad y (iii) la accesibilidad. La primera de ellas implica que cada persona disponga de este fluido en “cantidades suficientes, esenciales y continuas del líquido vital”[139] que pueden aumentar conforme características particulares de la persona, por ejemplo en atención a su condición de salud, o del entorno, como lo sería la ubicación del centro penitenciario en una zona de clima cálido[140].

    La segunda, la calidad, se refiere a que (a) el líquido disponible sea salubre, de modo que no contenga microorganismos, sustancias químicas o radiactivas que pongan en riesgo la salud de quienes lo ingieren y (b) que tenga color, olor y sabor aceptable para su consumo.

    La tercera, finalmente, alude a que se encuentre a disposición de todos, sin discriminación, mediante instalaciones que, física y económicamente, permitan su disfrute universal, sin desconocer tratos diferenciales para quienes lo ameriten.

42. En escenarios carcelarios, la Sentencia T-762 de 2015 que reiteró el estado de cosas inconstitucional en el Sistema Penitenciario y C., declarado en la Sentencia T-388 de 2013, destacó que el suministro de agua debía ser suficiente y constante. Para identificar cuándo el líquido es proporcionado de modo suficiente, fijó una cantidad mínima de litros (de 15 o 25 según sea el caso, y sin perjuicio de las cantidades adicionales que deban ser suministradas a la PPL con condiciones médicas particulares) que debe brindarse a cada interno.

    La S. especial de seguimiento al estado de cosas inconstitucional en materia carcelaria y penitenciaria, destacó en el Auto 121 de 2018 que la garantía al agua potable tiene unas particularidades derivadas de la especial sujeción que hay entre la PPL y el Estado, y del deber de este último de asegurar la dignidad humana al interior de cada uno de ellos. En esa decisión se encontró que la jurisprudencia de esta Corporación había definido varias reglas en relación con el suministro de agua potable.

    Por un lado, las medidas que comprometen los niveles mínimos de agua por persona no pueden justificarse “en el hecho de estar referida[s] a personas que han cometido delitos contra la sociedad” ni en la falta de pago del servicio público de acueducto por parte del centro de reclusión[141].

    A cerca de las limitaciones del derecho al agua en el interior de los establecimientos penitenciarios, la provisión de esta debe ser ininterrumpida. La prestación de los servicios públicos de agua en los establecimientos carcelarios debe asegurar un flujo continuo de ella, pues de lo contrario se arriesga la salud pública e individual de la PPL.

    Las reglas mencionadas en dicho auto sobre disponibilidad del agua potable en establecimientos penitenciarios se sustentan en un línea pacífica, conforme la cual el suministro de agua por cortos periodos de tiempo (de 8 a 30 minutos) durante el día, no asegura por sí misma el acceso al agua potable cuando los internos lo requieran. Esta conclusión fue extraída de las consideraciones expuestas por salas de revisión de esta Corporación y, en especial, de las sentencias T-1134 de 2004[142], T-322 de 2007[143], T-764 de 2012[144] y T-077 de 2013[145], en las que se señaló puntualmente que el derecho al agua es de aquellas garantías que no pueden ser suspendidas ni restringidas en la vida en reclusión; en los asuntos abordados en los fallos referidos se encontró que los periodos de suministro fueron insuficientes para asegurar la dignidad de la PPL, por lo que se ordenó el suministro constante y permanente de agua.

43. En la Sentencia T-143 de 2017[146], que definió la situación de los internos de uno de los Pabellones del EPC Yopal, se consideró que esa entidad vulneró los derechos de los accionantes en la medida en que consideró horarios de flujo de agua en las celdas, dos veces al día y en el exterior de tres veces, por veinte minutos, que si bien fueron concertados con los representantes de derechos humanos de los internos recluidos allí, no aseguraban que “los internos pudieran acceder de manera suficiente al agua o, al menos al mínimo diario de agua.”

    La restricción del suministro de agua fue justificada por el accionada en el desperdicio de ese líquido por parte de los internos, en relación con lo cual la sentencia en cuestión precisó que “la medida (…) no es ajustada si se contrasta con los efectos negativos que genera el hecho de no tener acceso a las cantidades básicas de ella: olores nauseabundos, exposición a enfermedades debido a los olores, a la falta de hidratación apropiada así como a problemas cutáneos. Si bien los reclusos deben ser conscientes de la escasez del líquido vital, deben hacerse precisamente campañas al interior del penal las que creen un sentido de buen uso del líquido y no hacer uso de mecanismos restrictivos de derechos fundamentales”.

44. Recientemente la Sentencia T-208 de 2018[147], en la misma línea, al abordar la situación de los internos recluidos en el Pabellón Séptimo del Establecimiento de Mediana Seguridad de Acacías (Meta) que denunciaron el establecimiento de horarios para específicos de suministro de agua recordó los niveles mínimos de suministro establecidos por la jurisprudencia y destacó que ellos varían el relación con la condición de la PPL a cargo de los distintos establecimientos penitenciarios.

    Adicionalmente precisó que la falta de suministro continuo del líquido implica para el establecimiento penitenciario obligaciones en torno al almacenamiento del agua por persona[148], y que solo así a pesar de disponer de un horario para el flujo del agua, podía asegurar la cantidad mínima de agua por interno y tal restricción no vulneraría los derechos fundamentales de la PPL.

45. Considerado lo anterior queda claro que la jurisprudencia constitucional ha rehusado admitir la racionalización del suministro de agua en horarios definidos, como un mecanismo para promover el buen comportamiento de los internos en relación con el suministro del agua potable, ante la existencia de mecanismos, por ejemplo pedagógicos, que pueden alcanzar el mismo fin con un menor compromiso de las garantías y principios constitucionales.

    Así mismo, es claro que el establecimiento de horarios de suministro del líquido vital no es contrario a la Constitución, siempre que se cumpla con la provisión mínima de agua por persona y se disponga de mecanismos para su almacenamiento, a través de los cuales la PPL pueda tener un acceso continuo al agua durante el día. Dicho acceso debe responder a las necesidades diferenciales de la población que presenta una condición de salud que amerite una adición en la cantidad de litros de agua suministrados.

46. Al examinar el caso concreto la S. encuentra que el accionante, en el escrito de tutela, se refirió a las restricciones en el suministro de agua que existían en el establecimiento penitenciario de Yopal.

    Este último, si bien informó las gestiones adelantadas para asegurar el derecho al agua de la PPL recluida en él y, con ese propósito se refirió al control de la calidad del agua potable y a la limpieza de los contenedores con los que cuenta para su almacenamiento, no se refirió en forma específica a la faceta de disponibilidad a la que se refería el actor, ni aportó prueba alguna que contradiga lo manifestado por el accionante. En esa medida, guardó silencio sobre el reclamo del accionante sobre las limitaciones en el suministro de agua, por lo que en relación con él, la S. aplicará la presunción de veracidad.

    Dicha presunción, tal y como lo ha aclarado esta Corporación, es aplicable como consecuencia del silencio de las autoridades comprometidas o denunciadas por la parte accionante, en relación con los supuestos de la demanda[149], en “desarrollo de los principios de inmediatez y celeridad que rigen la acción de tutela, y se orienta a obtener la eficacia de los derechos constitucionales fundamentales y el cumplimiento de los deberes que la Carta Política ha impuesto a las de autoridades estatales”[150].

    Considerado ello, en este caso en particular se ha de concluir que en el EPC Yopal existen restricciones de acceso al agua. Al respecto la USPEC, en el quinto punto de la comunicación que envió al juzgado de instancia titulado “EN CUANTO AL SUMINISTRO PERMANENTE DE AGUA POTABLE Y SU RACIONALIZACIÓN”, se expresó en el siguiente sentido:

    “es importante informarle al H.J. de tutela que, la disposición del recurso hídrico para la población privada de la libertad del establecimiento, se encuentra sujeto a los horarios de distribución que establezca y considere necesario la Dirección del establecimiento, por cuanto es su (sic.) disponer del tiempo que se brinda agua a sus internos. // Lo anterior teniendo en consideración que el deterioro de los dispositivos hidro-sanitarios como grifos, regaderas, lavamanos y similares, es producto del mal uso por parte de los internos. Y es por ello que, el INSTITUTO NACIONAL PENITENCIARIO Y CARCELARIO –INPEC en busca de disminuir el desperdicio de agua y, por ende el alto costo del servicio de acueducto, estableció la racionalización como un medio de ahorro para así disminuir el desperdicio de agua y aumentar la calidad de la misma”[151].

    Según lo precisó esta entidad pública, entonces uno de los mecanismos de corrección que ha adoptado el INPEC ante el mal uso de los dispositivos de acceso al agua con los que cuentan los diferentes establecimientos penitenciarios, por parte los internos, es la restricción del acceso al agua. Ha optado por reducir su suministro a algún lapso de tiempo durante el día, con el fin de proteger el patrimonio público. Sobre este asunto ni el INPEC ni el establecimiento penitenciario comprometido hicieron aclaración alguna que desvirtuara esta afirmación, por lo que se colige que corresponde a la realidad actual del manejo en el agua potable de las cárceles del país y no solo del EPC Yopal. Además, es preciso llamar la atención sobre el hecho de que las manifestaciones en este sentido provienen de una entidad pública, en desarrollo de sus funciones constitucionales y legales, por lo que sin otro elemento de juicio al respecto, ha de presumirse la veracidad de las mismas.

    Así las cosas, es posible concluir que la dimensión objetiva el derecho al agua se encuentra comprometida, pues las autoridades penitenciarias que tienen el deber de poner a disposición el líquido, han optado por un esquema de restricción al suministro de la misma como un mecanismo correctivo ante las malas prácticas de la PPL, no solo en el centro de reclusión de Yopal sino en general en todos, sin hacer referencia a la garantía de la cantidad mínima de agua por persona y de los mecanismos para asegurar el almacenamiento y acceso continuo a ella, además con enfoque diferencial en relación con las personas cuya situación amerite un suministro adicional de ese líquido.

    La garantía de este suministro mínimo queda en tela de juicio, adicionalmente, porque la medida restrictiva, según las afirmaciones de la USPEC, busca ser un estímulo negativo para corregir la conducta generalizada de la PPL. Si bien no se tiene información detallada sobre las limitaciones internas que institucionalmente se hayan adoptado para resguardar los derechos de las personas que se encuentran a cargo del INPEC, si es claro que al ser una sanción busca limitar los derechos de la PPL, sin tener presente que el derecho al agua no es un derecho de aquellos que puedan ser objeto de tal límite.

47. Por lo tanto, en atención a la dimensión objetiva del derecho al agua de las personas privadas de la libertad, ante las manifestaciones de la USPEC, conviene advertirle al INPEC, y a través de él a cada uno de los establecimientos penitenciarios del país, que en desarrollo de la administración de la vida penitenciaria, deben (i) abstenerse de fijar horarios de suministro de agua como una medida sancionatoria por el mal uso de los mecanismos físicos de acceso a ella; (ii) establecer horarios de provisión del recurso potable solo cuando tengan la capacidad de garantizar el suministro mínimo de agua por persona, y de tener plena certeza y demostrar la disposición permanente y diferenciada a dicho recurso a favor de las personas recluidas en cada uno de ellos.

    Es preciso aclarar que la facultad de gobierno que tienen los directores sobre las dinámicas internas de los establecimientos penitenciarios, no son absolutas y encuentran límite constitucional en los derechos fundamentales, sobre todo en aquellos que no pueden ser suprimidos o limitados en el espacio penitenciario, y en los mínimos asegurables que han sido reconocidos en el marco del estado de cosas inconstitucional en el sistema penitenciario y carcelario del país.

    Conclusiones y órdenes a proferir

48. La S. Sexta de Revisión de la Corte Constitucional analizó la acción de tutela interpuesta por J.E.Z.C. contra la Secretaría de Salud de Yopal (C.). Para hacerlo estudió y resolvió cuatro problemas jurídicos.

49. De modo preliminar fueron abordadas las reglas de reparto y competencia en materia de tutela, para advertir que la posición del juez de instancia no se sustenta en los parámetros constitucionales sobre la materia. Sobre este punto la S. le ordenará a esa sede judicial que, en lo sucesivo, se abstenga de eludir el reparto de acciones de tutela por factores de reparto como lo son los contenidos en el Decreto 1069 de 2015, modificado por el 1983 de 2017.

50. Sobre el primer problema jurídico planteado, relativo al cumplimiento de los requisitos formales de procedencia de la acción de tutela, se llegó a la conclusión de que se satisfacen todos aquellos presupuestos. En particular, se precisó que la demanda no estaba orientada a la protección de derechos colectivos, como lo dedujo el a quo, sino que busca la protección del derecho a la salud del interesado, a través de medidas estructurales.

51. En relación con la cuestión de si ¿un establecimiento penitenciario compromete el derecho de petición de las personas privadas de la libertad cuando deja de remitir una solicitud a la autoridad externa a la que está dirigida y cuando esta última deja de resolver la cuestión planteada por la persona privada de la libertad?, encontró a través de la jurisprudencia que, en ambos casos la respuesta es afirmativa.

    En el caso concreto encontró que el actor presentó dos solicitudes ante el centro carcelario de Yopal. La primera de ellas, pese a que se encontraba dirigida a dos entidades, solo fue remitida oportunamente a una de ellas y tardíamente a la otra. Ninguna de las entidades a las que fue enviada, esto es ni la Secretaría de Salud de Yopal, ni la de C., a la fecha de presentarse la tutela resolvieron su solicitud, por lo que comprometieron su derecho de petición. En este caso son estas dos secretarías quienes comprometieron el derecho de petición del actor, mas no el establecimiento de reclusión como erróneamente lo consideró la instancia.

    La segunda, fue presentada ante las autoridades penitenciarias el 10 de julio de 2017, pero este se abstuvo de remitir la comunicación a sus destinatarios externos. En este caso las autoridades a las que iba dirigida la comunicación no comprometieron el derecho de petición del actor como si lo hizo la cárcel de Yopal.

    Por ende, la S. confirmará la decisión de conceder el amparo al derecho de petición que adoptó el juez de instancia, pero variará las órdenes emitidas.

52. En relación con el derecho a la salud del actor, la S. encontró que de la historia clínica de aquel es claro que (i) sí se llevó a cabo el examen médico de ingreso y (ii) sí ha tenido atención permanente para atender su condición de salud. Por lo tanto revocará las órdenes de instancia relativas a la garantía de un tratamiento integral de los padecimientos del accionante, dirigida a la USPEC.

    Respecto del riesgo que sugieren la insalubridad y las condiciones de suministro de agua dentro del penal para la salud del accionante, consideró que el traslado del señor Z. a un centro de reclusión en Bogotá, sustrae el objeto de la presente acción de tutela, pues transformó considerablemente las circunstancias de hecho en las que se apoyaba el escrito de tutela.

53. No obstante lo anterior, la S. consideró pertinente pronunciarse sobre las afirmaciones de la USPEC en relación con las limitaciones generalizadas de acceso al agua, como medida de corrección del mal uso que la PPL le da a los grifos y sanitarios. Al respecto hizo énfasis en que las facultades de gobierno de la vida carcelaria que tienen los directores de las distintas prisiones en el país no puede sugerir la fijación de horarios de suministro que desconozcan las cantidades mínimas de agua diaria por persona. Así se lo advertirá al INPEC y, a través de él a los distintos establecimientos penitenciarios.

En mérito de lo expuesto, la S. Sexta de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución Política,