Sentencia de Constitucionalidad nº 047/18 de Corte Constitucional, 23 de Mayo de 2018

En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, consagrada en los artículos 241 y 242 de la Constitución Política, el ciudadano H.R.F.R., presentó demanda contra el artículo 103 de la Ley 1737 de 2014, “Por la cual se decreta el Presupuesto de Rentas y Recursos de Capital y Ley de Apropiaciones para la vigencia fiscal del 1o de enero al 31 de diciembre de 2015”.

Mediante Auto del 1o de marzo de 2017 , el Magistrado Sustanciador inadmitió la demanda por considerar que los fundamentos de las acusaciones carecían de la suficiente carga argumentativa para vislumbrar una duda mínima suficiente sobre la vulneración o el desconocimiento de la Constitución Política por la norma demandada. Lo anterior, toda vez que la demanda carecía de los requisitos de claridad, certeza, especificad y pertinencia necesarios para la debida estructuración de los cargos de inconstitucionalidad, según lo dispuesto en el Decreto 2067 de 1991 y el desarrollo jurisprudencial respectivo.

Dentro del término previsto, el 7 de marzo de 2017, los accionantes radicaron en la Secretaría General de esta Corporación escrito de subsanación.

A través de Auto del 22 de marzo de 2015, el Magistrado Sustanciador decidió admitir la demanda, dispuso su fijación en lista y, simultáneamente, corrió traslado al P. General de la Nación para que rindiera el concepto a su cargo.

En la misma providencia, en virtud de lo dispuesto en los Artículos 244 Constitucional y 11 del Decreto 2067 de 1991, se ordenó comunicar la iniciación del proceso al Presidente de la República, al Presidente del Congreso, al Ministerio del Interior y Medio Ambiente, al Departamento Nacional de Planeación, al Instituto G.A.C., a la Gobernación de los Departamentos del Meta, C., G., a la Corporación para el Desarrollo Sostenible de la Macarena (CORMACARENA), a la Corporación Autónoma Regional para el Desarrollo Sostenible del Norte y Oriente de la Amazonía (CDA) y a la Corporación para el Desarrollo Sostenible del Sur de la Amazonía (CORPOAMAZONÍA).

Adicionalmente, en observación del artículo 13 del Decreto 2067 de 2011, se invitó a las Facultades de Derecho de la Universidad de los Andes, la Universidad Javeriana, la Universidad de los Llanos, la Universidad Nacional, al Instituto de Investigación de Recursos Biológicos A.V.H., a la Federación Colombiana de Municipios y a la Federación Colombiana de Departamentos, para que, si lo estimaban conveniente, participaran en el debate jurídico del juicio que se adelanta.

Una vez cumplidos los trámites previstos en el artículo 242 de la Constitución Política y en el Decreto 2067 de 1991, la Corte Constitucional procede a decidir acerca de la demanda de la referencia.

A continuación se transcribe el texto del artículo 103 de la Ley 1737 de 2014, según su publicación en el Diario Oficial No. 49.353 de 2 de diciembre de 2014.

LEY 1737 DE 2014

Diario Oficial No. 49.353 de 2 de diciembre de 2014

Por la cual se decreta el Presupuesto de Rentas y Recursos de Capital y Ley de Apropiaciones para la vigencia fiscal del 1o de enero al 31 de diciembre de 2015

ARTÍCULO 103. Todo el territorio del departamento del Meta, incluida el Área de Manejo Especial de la Macarena, quedará bajo la jurisdicción de la Corporación para el Desarrollo Sostenible de la Macarena, Cormacarena, sin incluir el territorio en litigio con C. y G..

1. Norma constitucional que se considera infringida

A juicio del accionante el artículo 103 de la Ley 1737 de 2014, “Por la cual se decreta el Presupuesto de Rentas y Recursos de Capital y Ley de Apropiaciones para la vigencia fiscal del 1o de enero al 31 de diciembre de 2015”, transgrede los artículos 158, 169, 341 y 346 de la Constitución Política.

En consideración del demandante por medio del artículo 103 de la Ley 1737 de 2014 se incurre, primero, en la vulneración del principio de unidad de materia y, segundo, en la ausencia de correspondencia que debe existir entre el Plan Nacional de Desarrollo y la ley anual de presupuesto.

(i) Vulneración del principio de unidad de materia

En criterio del accionante, la disposición acusada no tiene conexidad con la Ley 1737 de 2014 ni con el título de la misma, en contradicción con los artículos 158 y 169 de la Constitución Política.

Señaló que mientras la Ley Anual de Presupuesto 1737 de 2014 decreta el Presupuesto de Rentas, Recursos de Capital y la Ley de Apropiaciones para la vigencia fiscal 2015, el artículo 103, demandado, amplió indefinidamente la jurisdicción de CORMACARENA y, con ello, modificó el inciso 2º del artículo 38 de la Ley 99 de 1993 en el cual está se encuentra regulada. Lo anterior, a pesar de que en la exposición de motivos y en los antecedentes legislativos del Proyecto de Ley no se aludió a la necesidad de realizar este cambio, el cual implica la distorsión de la distribución de competencias definida bajo criterios técnicos, en la Ley 99.

Explicó que el inciso 2º del artículo 38 de la Ley 99 de 1993 estableció la jurisdicción de CORMACARENA, señalando que comprendería el territorio del Área de Manejo Especial la Macarena (AMEM), delimitado, a su vez, en el Decreto 1989 de 1989. Posteriormente, este artículo fue modificado por el artículo 120 de la Ley 812 de 2003, en el cual se amplió la jurisdicción de CORMACARENA a todo el departamento del Meta. No obstante, mediante la Ley 1450 de 2011, Plan Nacional de Desarrollo, esta disposición fue derogada “expresamente”. Precisó que mediante el artículo 276 de esta Ley, sobre “vigencias y derogatorias”, se señalaron los artículos que, excepcionalmente, quedaban vigentes “entre los cuales no se mencionó al artículo 120 de la Ley 812 de 2003”, lo que permite concluir que la jurisdicción de CORMACARENA es la originalmente regulada por el inciso 2º del artículo 38 de la Ley 99 de 1993. Norma que, por ende, resulta modificada mediante la disposición demandada.

Adicionalmente, se advirtió el desconocimiento del principio de temporalidad de las leyes anuales de presupuesto. Explicó que la disposición acusada comprende un contenido permanente, dirigido a la definición de la jurisdicción de CORMACARENA, sin delimitar esta norma en el tiempo y, como evidencia de ello, indicó que esa entidad, actualmente, continúa ejerciendo funciones con fundamento en el artículo 103 de la Ley 1737 de 2014, en todo el Departamento del Meta. En este sentido, puso de presente la Sentencia C-704 de 2015, por medio del cual se estableció que “dentro de la Ley anual de presupuesto no pueden incluirse modificaciones a normas sustantivas, pues las mismas tendrán vocación de permanencia, contrariándose con ello la naturaleza temporal” de las mismas.

Bajo este entendido, alegó que con la inclusión del artículo 103 de la Ley 1737 de 2014, se vulnera el artículo 158 Superior, pues se ausenta la coherencia lógica y material que debe existir con la norma en la que está inserto y que exige el principio de unidad de materia. Por consiguiente, se transgredió la conexidad obligatoria en acatamiento del principio de unidad de materia y, con ello, se desconoció el fin de la Ley (conexidad teleológica); se integró una disposición de contenido material distinto al de la misma (conexidad temática); y desconoció la vigencia anual de la misma (conexidad temporal). En esa línea, explicó que no existe conexidad:

(a) Temática: el artículo acusado carece de conexidad con la materia presupuestal, pues mientras la Ley Anual de Presupuesto tiene como fin “decretar el presupuesto de rentas, recursos de capital y Ley de Apropiaciones para la vigencia fiscal del 1º de enero al 31 de diciembre de 2015, y autorizar al Gobierno para efectuar el cobro de los ingresos ordinario y extraordinario de la Nación y la forma cómo debe destinar los fondos para dicha vigencia”, la disposición demandada implica la “modificación de una reglamentación de índole sustancial, hacia una autoridad medioambiental, en la que se modifica su jurisdicción, la cual se encuentra contenida en otra norma como es la Ley 99 de 1993”.

(b) Causal: los fundamentos de la Ley 1737 de 2014 se encuentran en la Constitución Política y en la exposición de motivos del Proyecto de Ley, los cuales distan de los que determinaron la intromisión del artículo acusado, atinente a la jurisdicción de CORMACARENA. Por ende, en dicha exposición de motivos el Gobierno no “enuncia la necesidad económica de modificar la jurisdicción” de esta entidad, la cual, se insiste, está regulada en el inciso 2º del artículo 38 de la Ley 99 de 1993, norma en la que se definió tal aspecto con base, ahí sí, de la relevancia ecosistema y medio ambiental del país.

(c) Teleológica: la finalidad de la Ley en comento se concentra en asuntos económicos, pero no de índole jurisdiccional, contrario a lo que sucede con la disposición demandada, en la cual se dispone la ampliación de la jurisdicción de CORMACAREN. El artículo 103 no incide sobre los fines del presupuesto del año fiscal 2015, puesto que el capital destinado se dirigiría a CORPORINOQUIA, Corporación Autónoma Regional a la cual se le asignó la jurisdicción del Departamento del Meta, con excepción del área de la Macarena, según lo establecido en los artículos 33 y 38 de la Ley 99 de 1993.

(d) Sistemática: los artículos previos y posteriores al artículo 103 de la Ley en mención, se enfocan en el manejo de los recursos públicos y planes de inversión para la vigencia fiscal 2015. En contraste, esta disposición se ocupa de asuntos jurisdiccionales. En esa medida, mientras el resto de artículos se enfocan en la correcta ejecución del presupuesto durante la vigencia fiscal 2015, el demandado no sirve a ese fin y tiene vocación de permanencia. En el mismo sentido, explicó que la Ley 1737 de 2014 tiene 125 artículos, los comprendidos entre el 39 y 125 corresponden a las disposiciones varias, entre las cuales se encuentra regulada la norma acusada, articulo 103, a pesar de que este conjunto de normas atañe a asuntos meramente presupuestales.

Respecto al artículo 169 Constitucional, alegó que debe existir correspondencia lógica entre el título de la ley y su contenido y, en esa medida, el Congreso debe conservar la relación integral y estructural de este con las disposiciones que abarca, para ello, debe definir con precisión desde la redacción del mismo, cuáles son las materias de las que se ocupará la Ley. A pesar de lo anterior, en el caso bajo estudio, advirtió el desconocimiento de esta norma tras un silogismo simple en el que se evidenció que el título de la Ley 1737 de 2014 se redactó por el Congreso en los siguientes términos: “Por la cual se decreta el Presupuesto de Rentas y Recursos de Capital y Ley de Apropiaciones para la vigencia fiscal del 1o de enero al 31 de diciembre de 2015”. De este enunciado se desprende que el contenido de esta norma se dirige a la aplicación de las reglas presupuestales para la vigencia fiscal del 2015. Por consiguiente, pone de presente que la Ley se dirige a la aplicación o adopción de reglas de presupuesto para la vigencia anual correspondiente, más no para otorgar poderes y jurisdicción de manera permanente a un órgano ambiental en el departamento del Meta. A pesar de ello, el artículo 103, demandado, alude a la ampliación de la jurisdicción de una Corporación Autónoma Regional, sin respetar, además, la limitación temporal de la norma.

(ii) Falta de correspondencia entre el artículo acusado y el Plan Nacional de Desarrollo

El accionante alegó la vulneración de los artículos 341y 346 de la Constitución Política, mediante los cuales se establece la supremacía jerárquica del Plan Nacional de Desarrollo y la obligatoria correspondencia que debe existir entre este y las leyes anuales de presupuesto. Al efecto, puso de presente la Sentencia C-334 de 2012 en la cual se señaló que “una ley que contenga disposiciones contrarias a las contenidas en el plan nacional será una norma contraria a la Constitución”. Fundamentos tras los cuales precisó que el artículo 103 de la Ley 1737 de 2014, por medio del cual se amplió la jurisdicción de CORMACARENA, carece de correspondencia con la Ley 1450 de 2011 (Plan Nacional de Desarrollo 2011-2014), vigencia durante la cual fue expedido.

Explicó que la jurisdicción de esa Corporación fue definida en el inciso 2º del artículo 38 de la Ley 99 de 1993, disposición modificada por el artículo 120 de la Ley 812 de 2003 (Plan Nacional de Desarrollo 2003-2006), sin embargo, este último fue derogado “expresamente” por la Ley 1450 de 2011 (Plan Nacional de Desarrollo 2011-2014). Es decir, a pesar de esta derogatoria dispuesta por el Plan Nacional de Desarrollo 2011-2014, por medio de la Ley Anual de Presupuesto, expedida durante el cuatrienio en la que esta estuvo vigente, se incorporó nuevamente al ordenamiento jurídico la norma derogada.

Por último, señaló que la Ley 1753 de 2015, Plan Nacional de Desarrollo 2015-2018 no hace ninguna modificación a la jurisdicción de CORMACARENA, quedando vigente, insiste, el inciso 2º del artículo 38 de la Ley 99 de 1993.

3.1. Federación Colombiana de Municipios

Gilberto Toro Giraldo, Director Ejecutivo de la Federación Colombiana de Municipios, allegó intervención a esta Corporación el 20 de abril de 2017, en la que solicitó la declaratoria de inexequibilidad de la disposición acusada por considerar que vulnera el principio de unidad de matera.

Para sustentar su posición, explicó que la Ley 1737 de 2014 contenía la proyección de ingresos y egresos del fisco nacional de 2015, no obstante, el artículo 103 se incorporó para “la determinación del área territorial de competencia de una Corporación Autónoma Regional”. Adicionalmente, esta disposición fue incluida con vocación de permanencia, contrario a la temporalidad de la Ley Anual de Presupuesto, correspondiente al periodo de un año, como enfatizó la Sentencia C-704 de 2015.

3.2. Ministerio de Hacienda y Crédito Público

Por medio de escrito presentado el 21 de abril de 2017, J.C.P.A., delegado del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, intervino en el presente proceso con el fin de defender la constitucionalidad del artículo 103 de la Ley 1737 de 2014.

Para sustentar su posición, señaló que el artículo 11 del Decreto 111 de 1996, Ley Orgánica de Presupuesto, establece que el Presupuesto General de la Nación se compone de (i) el presupuesto de rentas; (ii) el presupuesto de gastos o ley de apropiaciones; y (iii) disposiciones generales. El artículo demandado hace parte de estas últimas, lo cual se justifica en la medida en que las Corporaciones Autónomas Regionales gozan de un presupuesto que deben ejecutar, entre otros, a su jurisdicción.

Igualmente, advirtió que el incluso 2º del artículo 38 de la Ley 99 de 1993 fue modificado por medio del artículo 120 de la Ley 812 de 2003, mediante el cual se dispuso la ampliación de la jurisdicción de CORMACARENA, contenido normativo que se reprodujo en las L. Anuales de Presupuesto 1485 de 2011, 1593 de 2012 y 1687 de 2014. En consecuencia, lo que se hizo por medio de la disposición acusada fue reiterar, en su criterio, una norma que ya hace parte del ordenamiento jurídico, es decir, buscó “mantener la ejecución presupuestal por parte de CORMACARENA en razón de la ampliación (de la jurisdicción)”.

Por ende, advirtió que declarar la exequibilidad de la disposición acusada implicaría, por un lado, respetar la voluntad legislativa de mantener la vigencia de esta disposición y, adicionalmente, permitiría a esa entidad ejecutar los recursos que le han sido asignados conforme con su jurisdicción. En todo caso, indicó que, en su criterio, esta norma se encontraba delimitada en el tiempo, puesto que regía por el periodo de 1 año “por disposición expresa del POT-que integra el bloque de constitucionalidad latu sensu- y la norma no establece lo contrario”.

3.3. Departamento del C.

La señora Y.L.G.V., apoderada judicial del Departamento del C., por medio de intervención radicada el 27 de abril de 2017, solicitó la inexequibilidad de la norma. En su intervención manifestó que entre el artículo demandado y la ley anual de presupuesto en la que está contenido no existe conexidad (i) temática; (ii) causal; (iii) teleológica; ni (iv) sistemática. En consecuencia, se vulnera los artículos 158 Constitucional, atinente a la unidad de materia, y 169 Superior, según el cual “el título de las leyes deberá corresponder precisamente a su contenido”. Y, adicionalmente, evidenció la contradicción entre la Ley 1450 de 2011, Plan Nacional de Desarrollo 2011-2014, y la Ley 1737 de 2014, Ley Anual de presupuesto.

(i) Respecto de la conexidad temática, advirtió que la Ley 1737 de 2014 trata del “Presupuesto de Rentas y Recursos de Capital y Ley de Apropiaciones para la vigencia fiscal del 1º de enero al 31 de diciembre de 2015”, mientras que el artículo demandado introduce una ampliación de la jurisdicción de CORMACARENA. (ii) Tampoco cumple con la relación causal, puesto que la motivación a la que obedece la Ley es el manejo presupuestal, el cual no guarda relación con la jurisdicción de CORMACARENA. A lo que agregó que en el Proyecto de Ley no se incluyó un motivo para justificar que el precepto demandado tenga conexidad con esta ley. (iii) En lo atinente al criterio teleológico, recordó que, de acuerdo con el literal c del artículo 11 del Decreto 111 de 1996, las disposiciones generales, a las cuales pertenece la norma acusada, deben buscar asegurar la correcta ejecución del presupuesto, en contraste, el artículo demandado, tiene un objeto jurisdiccional. (iv) Respecto a la conexidad sistemática, la interviniente indicó que la disposición acusada no tiene conexidad con las demás normas de la Ley 1737 de 2014, dado que no persigue la finalidad de asegurar la correcta ejecución del presupuesto, a diferencia de las demás normas de este cuerpo normativo.

A lo anterior, la interviniente agregó que la norma acusada realiza modificaciones sustanciales al artículo 38 de la Ley 99 de 1993, las cuales, además, tienen carácter permanente, en contradicción con el carácter temporal de la Ley Anual de Presupuesto.

Por último, el departamento interviniente adujo que el artículo 103 de la Ley 1737 de 2014 tampoco tiene conexidad con la ley 1450 de 2011 (Plan Nacional de Desarrollo 2011-2014), debido a que por medio de este se incorporó el contenido sustancial del artículo 120 de la Ley 812 de 2003, (Plan Nacional de Desarrollo 2003-2006) en el cual se regulaba lo atinente a la ampliación de la jurisdicción de CORMACARENA. Es decir, el artículo demandado incorporó una norma derogada expresamente por el Plan Nacional de Desarrollo, en vigencia del cual fue expedido. A la vez, resaltó que no se hace mención a esta disposición en el Plan Nacional de Desarrollo, Ley 1753 de 2015, vigente.

3.4. Corporación para el Desarrollo Sostenible del Área de Manejo Especial La Macarena - CORMACARENA

Ximena del P.G.D., apoderada judicial de CORMACARENA, radicó intervención el día 24 de abril de 2017, en la que solicitó declarar la exequibilidad el artículo 103 de la Ley 1737 de 2014.

Inicialmente, esa entidad hizo un recuento histórico del marco jurídico mediante el cual se ha regulado su jurisdicción, en desarrollo del cual mencionó el artículo 38 de la Ley 99 de 1993, su modificación mediante el artículo 120 de la Ley 812 de 2003; así como las L. Anuales de Presupuesto comprendidas entre el 2011 y el 2014, en las cuales, según advirtió, se reiteró tal modificación. Esta modificación consistió puntualmente en la ampliación de la jurisdicción de CORMACARENA, pues inicialmente se restringía para el “AMEM” y, con la mentada modificación, se amplió a todo el Departamento del Meta, con algunas restricciones respecto a los territorios en litigio con C. y G.. El fundamento de esta ampliación, según indicó, obedeció al único propósito de “ajustar la jurisdicción (…) a la del ente territorial, de acuerdo a la división político administrativa vigente”.

Explicó que en la L. Anuales de Presupuesto comprendidas entre el 2011-2014 se destinó el presupuesto para gastos de funcionamiento e inversión a CORMACARENA y, en consecuencia, en las disposiciones generales se estableció la jurisdicción respecto de la cual se debían ejecutar estos recursos. Puntualmente, en relación con la Ley 1737 de 2014, Ley Anual de Presupuesto para la vigencia fiscal 2015, la destinación presupuestal se realizó por medio del artículo 3º, en la Sección 3227 y, en el artículo 103 (demandado), se estableció la jurisdicción en la cual debían ejecutarse tales recursos. En consecuencia, existe una relación plausible, evidente y clara entre la Ley 1737 de 2014 y el artículo 103, regulado en esa misma normativa. Puntualmente, advierte que existe conexidad: (i) temática, dado que a pesar de que en la Ley 1737 de 2014 consagra la Ley Anual de Presupuesto del 2015, lo cierto es que también determinó las partidas presupuestales para que CORMACARENA ejerza sus funciones en el área de jurisdicción ahí definida; (ii) causal y (iii) teleológica, puesto que era necesario que el legislador dispusiera en una disposición el límite territorial en el que esa entidad debía ejercer su jurisdicción y, por ende, ejecutar los recursos destinados a la misma; y (iv) sistemática: ya que el contenido de la disposición acusada, en el marco de la Ley 1737 de 2014, tiene la finalidad de asegurar la correcta ejecución del presupuesto.

Adicionalmente, señaló que se cumple con el requisito de competencia legislativa del Congreso para incluir válidamente en las disposiciones generales asuntos que superan prescripciones netamente contables, con fundamento en la Sentencia C-1124 de 2008, según la cual “el principio de unidad de materia no puede ser tan estricto que por responder a una concepción superada de lo que es el presupuesto ponga en peligro los supuestos democráticos de la ley anual y sus finalidades, pero tampoco tan laxa que, so pretexto de la ejecución presupuestal, se permita que las disposiciones generales desborden el objeto y los propósitos que inspiran su inclusión en la ley anual de presupuesto”.

En lo que atañe a la contradicción entre la norma acusada y la Ley 1450 de 2011, CORMACARENA alegó que “la disposición controvertida no fue incorporada en dicha normatividad y sobre dicho asunto nada se dijo en dicha ley, por ende, al tratarse de un asunto no reglado en dicha norma, mal puede alegarse se trata de una disposición contraria a la misma”.

Agregó que restringir la jurisdicción a la definida inicialmente en el artículo 38 de la Ley 99 de 1993 generaría inseguridad jurídica, situación que solo se modificaría cuando se ratifique la jurisdicción de CORMACARENA a todo el Departamento del Meta. En este sentido destacó que esta entidad “definió en el Plan de Gestión Ambiental Regional 2010-20109, un compromiso de manejo ambiental ante el departamento del Meta, bajo unas líneas estratégicas puntuales que viene desarrollando a través de los Planes de Acción y anualmente a través de los Planes Operativos. Estos programas y proyectos se traducen en una inversión de $54.970 millones de pesos, que deben ejecutarse según lo programado en lo que resta de la vigencia 2017 y los años 2018-2019”// Presupuesto este, que de no contarse con los recursos que son aportados por los municipios que pertenecen al área del AMEM se vería afectado en una reducción cercana a los $33.060 millones de pesos, (…) lo que implicaría el incumplimiento de la ejecución de estos proyectos y de paso generaría un impacto social y ambiental (…) // Así mismo, CORMACARENA en su accionar ha comprometido parte de su presupuesto futuro en obligaciones como el servicio de la deuda ($3.947 millones restantes por pagar hasta el año 2019)”.

Bajo este entendido, manifestó que declararse la inexequibilidad simple implicaría causar inseguridad en el sistema jurídico para todas las actuaciones de CORMACARENA, puesto que se restringiría el marco de acción al área denominada “AMEM”. Situación que únicamente se subsanaría con una disposición normativa expedida por el legislador en la que se ratifique la jurisdicción de esta entidad en el departamento del Meta. Motivo por el cual, concluye que en este escenario se debería declarar la “constitucionalidad condicionada” de la norma.

3.5. Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible

L.A.R.M., apoderada judicial del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, allegó intervención el 25 de abril de 2017, solicitando dicho Ministerio sea desvinculado de la presente acción pública de inconstitucionalidad por no haber participado en la propuesta de la Ley y no ser responsable jurídico o funcional por determinación legal.

3.6. INTERVENCIONES CIUDADANAS

3.6.1. M.A.P.M., ciudadana colombiana, obrando en nombre propio, radicó escrito en esta Corporación el 20 de abril de 2017, solicitando que el artículo 103 de la Ley 1737 de 2014 sea declarado inexequible. Para sustentar su solicitud, la interviniente alega que la norma acusada vulnera el principio de unidad de materia, por cuanto carece de conexidad temática con la materia presupuestaria, de rentas, recursos de capital o ley de apropiaciones; teleológica en la medida en que no busca la correcta ejecución del presupuesto sino modificar el artículo 38 de la Ley 99 de 1993, ampliando la jurisdicción de CORMACARENA; ni temporal, pues se trata de una disposición con vocación de permanencia.

Realizando un recuento normativo, la interviniente indicó que con el artículo 120 de la Ley 812 de 2003, se amplió la jurisdicción de CORMACARENA, sin embargo, este artículo fue derogado por el inciso 2º del artículo 276 de la Ley 1450 de 2011, Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014, en el cual se estipuló que “(c)on el fin de dar continuidad a los objetivos y metas de largo plazo planteados en los anteriores Planes de Desarrollo, se mantienen vigentes las siguientes disposiciones de la Ley 812 de 2003 los artículos, 20, 59, 61, 64, 65, 81 y 121”. Por consiguiente, al no incluirse el artículo 120 de la Ley 1820 de 2003, este quedó derogado. A pesar de ello, señaló que se incluyó, nuevamente, la ampliación de la jurisdicción de CORMACARENA, en las L. Anuales de Presupuesto 1485 de 2011, 1593 de 2012, 1687 de 2013 y Ley 1737 de 2014, tendencia que se rompe con la Ley 1769 de 2015, que no estipuló la jurisdicción de CORMACARENA. En consecuencia, el área de jurisdicción a partir del año 2016 debió ceñirse al Área de Manejo Especial la Macarena, “AMEM”, conforme con la Ley 99 de 1993, puesto que las entidades no pueden atribuirse facultades que el legislador no les atribuye.

No está demás señalar que en la intervención se citan algunos conceptos emitidos, entre otros, por el Ministerio del Interior del 11 de octubre de 2016, conforme con el cual la norma perdió vigencia al terminar el periodo fiscal 2015, en contradicción con el concepto del Ministerio de Ambiente, de la misma fecha, de acuerdo con el cual, las disposiciones contenidas en el artículo 103 no se ven afectadas por el cumplimiento del objeto de la Ley Anual del Presupuesto.

Finalmente, señaló que, de declarar la inexequibilidad de la norma, las funciones que CORMACARENA ejerce deben ser adelantadas por CORPORINOQUIA o por el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, en atención a lo dispuesto en el artículo 33 de la Ley 99 de 1993 y en el artículo 6º de la Ley 99 de 1993. Adicionalmente señaló que, debido a que los recursos públicos asignados a CORMACARENA después de que perdió vigencia la Ley 1737 de 2014, es decir, para las vigencias fiscales 2016-2017 son recursos públicos irregularmente percibidos, entonces deberán ser entregados o al Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible o a CORPORINOQUIA, según corresponda.

3.6.2. C.A.C.C., ciudadano colombiano, obrando en nombre propio, radicó escrito en esta Corporación el 20 de abril de 2017, en el cual solicita que el artículo 103 de la Ley 1737 de 2014 sea declarado inexequible. Al respecto advirtió que el artículo acusado no guarda ninguna relación de conexidad con la ley que la contiene, pues alude a la modificación de la jurisdicción de CORMACARENA, con base en criterios meramente administrativos y desconociendo los criterios técnicos y científicos de la Ley 99 de 1993, que buscó orientar la estructuración administrativa de gestión ambiental, de tal manera que se evitara el fraccionamiento de ecosistemas así como la politización y burocratización en estas áreas.

Adicionalmente, señaló que con esta norma se desconoció la prohibición de modificar materias sustantivas, pues el artículo 103 de la Ley 1737 de 2014, cambió la Ley 99 de 1993 e, incluso, la Ley 1450 de 2011, Plan Nacional de Desarrollo 2010 – 2014, ya que el artículo en comento “revivió una facultad derogada expresamente por esta Ley en su artículo 276”, a pesar de que se trata de una ley de mayor jerarquía. Sumado a ello, CORMACARENA viene aplicando el artículo 103 de la Ley 1737 de 2014, “más allá de la vigencia para la cual debió haberse expedido que es el año 2015”. Como prueba del ejercicio de estas competencias por esta Corporación en el año 2016, puso de presente el informe de esta Corporación presentado en esta anualidad.

3.6.3. N.V.M., J.D.V.N., D.A.R.P., N.R.B., ciudadanos colombianos, obrando en nombre propio, intervinieron mediante escrito radicado el 21 de abril de 2017, con el fin de solicitar que el artículo 103 de la Ley 1737 de 2014 sea declarado inexequible.

Para sustentar su posición argumentaron que el artículo referido vulnera el principio de unidad de materia. Señalan que las Corporaciones Autónomas Regionales se estructuraron atendiendo al manejo de los recursos hídricos y la preservación de santuarios de fauna y flora. Estos criterios técnicos definieron la jurisdicción de las Corporaciones Autónomas Regionales en la Ley 99 de 1993, que, en particular, le asignaron a CORMACARENA la jurisdicción sobre “16 municipios del departamento del Meta entre los ríos Ariari, G. y G., que involucran un área con gran valor ambiental, santuario de fauna y flora, banco genético patrimonio de la humanidad”.

Según los intervinientes, esta jurisdicción cambió de manera arbitraria y sin soporte técnico con el artículo 120 de la Ley 812 de 2003, lo que, a su juicio, desarticuló el territorio de los Llanos Orinoquenses, jurisdicción de CORPORINOQUIA, y lo mezcló con el Área de Manejo Especial la Macarena-AMEM, desconociendo los diferentes servicios ecosistémicos que prestan . En relación con esta última se destacó que es de interés científico para el estudio de la flora, la fauna y la gea. Preceptos en concordancia con los cuales, mediante el Decreto 1989 de 1989, se declaró el Área de Manejo Especial la Macarena –“AMEM”, así como la sierra nevada de la Macarena “y se clasifica y zonifica el territorio y se fijan los límites reales”.

Concluyeron que restablecer la competencia de CORMACARENA comprendería el inicio de la mitigación del daño causado, derivado de la dispersión de las acciones de esa Corporación. Y, en cualquier caso, ello no implicaría un caos territorial, pues con el artículo 120 de la Ley 812 de 2003, se desarrolló esa transición y, de la misma manera, “se debe revertir el proceso entre estas Corporaciones con la supervisión de las autoridades correspondientes: Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales y las autoridades locales”.

3.6.4. Julio C.O.G.. Vencido el término para intervenir, el 4 de agosto de 2017, el señor J.C.O. de G., presentó, extemporáneamente, una “intervención accidental”, en condición, según el manifestó, de “Amicus Curiae”.

En relación con la vigencia, el ciudadano sostuvo que el estudio constitucional implica analizar, además de la vigencia de la norma demandada, artículo 103 de la Ley 1737 de 2014, la jurisprudencia aplicable en aquellos casos en los que una ley especial (Ley 99 de 1993) resulta modificada por una disposición de una ley de naturaleza periódica (Ley 812 de 2003) y, a su vez, esta última disposición, posteriormente, es modificada o derogada tácitamente (Ley 1450 de 2011). Es decir, se debe definir la vigencia del artículo 38 de la Ley 99 de 1993 y lo que sucede con el artículo 120 de la Ley 812 de 2003 no incluido en la Ley 1450 de 2011.

Adicionalmente, el señor O. planteó que las leyes de naturaleza temporal, como el plan nacional de desarrollo o la ley anual de presupuesto, contienen disposiciones que deben mantener su vigencia por razones de índole constitucional . Por consiguiente, es errado sostener que el artículo 38 de la Ley 99 de 1993 resultó derogado por el artículo 120 de la Ley 812 de 2003 “que apenas ordena modificarlo o introduce una reforma parcial” e, igualmente, es equivoco señalar que la no prorroga del artículo 120 de la Ley 812 de 2003 en la Ley 1540 de 2011, implica también, una derogatoria tácita.

Adicionalmente, sostuvo que el artículo 38 de la Ley 99 de 1993, con la modificación introducida, pasó a consolidar una sola unidad normativa con carácter permanente. Explicó que “de conformidad con el artículo 158 de la CN la ley que sea objeto de una reforma parcial debe incorporar en un solo texto las modificaciones parciales aprobadas”. Bajo este entendido, la parte de la ley que ordena la modificación parcial se incorpora a la ley modificada y por ello se hace objeto de sus reformas, incluso de su derogatoria con independencia de los cambios de la ley que le dio origen e introdujo la modificación. En consecuencia, la norma, una vez haya sido modificada, “solo puede ser reformada o derogada si se hace mención expresa a ella y no solo a la que la modificó o adicionó”.

Posteriormente, sostuvo que el artículo 103 de la Ley 1737 de 2014, es una “reiteración con fines fiscales y presupuestales y una repetición normativa de (una) disposición legal preexistente y vigente (…)” en las leyes anuales de presupuesto. Indicó que, “(s)e trata precisamente de la repetición innecesaria del inciso segundo del artículo 38 de la Ley 99 de 1993 (…)”. Bajo estos lineamientos, alegó que la norma acusada y “las anteriores incorporadas en varias leyes anuales de presupuesto solamente repiten por las mismas razones técnicas un pedazo o parte del ordenamiento que organiza un sector de la administración pública nacional de naturaleza especial dado su ámbito territorial especifico de competencias” (resaltado propio).

Aunado a ello, afirma que sí existe conexidad de materia, pues esta norma, “guarda respeto y se ajusta a los supuestos temáticos, orgánicos y teleológicos con la ley anual de presupuesto a la que pertenece”. Lo “que hace es repetir literalmente y de modo legítimo, constitucional y práctico con fines presupuestales una parte del citado artículo 38 de la Ley 99 de 1993, con la incorporación del inciso reformado por la Ley 812 de 2003” (negrillas de la Corte).

Finalmente, señaló que en caso de que se decida la inconstitucionalidad de la norma, por los cargos de la demanda, se debe proferir una sentencia con efectos diferidos hasta cuando se expida la ley que supere el vacío sobre la competencia asignada a CORMACARENA, con la modificación introducida mediante la Ley 812 de 2003. De lo contrario, la inexequibilidad pura y simple, generaría un impacto negativo sobre disposiciones de la Carta atinentes a la protección ambiental y ecológica, entre otras garantías constitucionales.

Mediante escrito allegado el 22 de mayo de 2017, F.C.F., P. General de la Nación, solicitó a esta Corporación que el artículo 103 de la Ley 1737 de 2014 sea declarado inexequible.

Antes de proceder con el análisis de constitucionalidad, el Ministerio Público indicó que la norma acusada continúa produciendo efectos jurídicos y no ha sido derogada, en consecuencia, resulta posible el examen de constitucionalidad. Lo anterior por cuanto, primero, la Ley 1815 de 2016, Ley Anual de Presupuesto del 2017, destinó recursos para su funcionamiento e inversión pero no reguló la jurisdicción de CORMACARENA; y, segundo, esta entidad, en su informe de gestión de 2016, informó que se rige por el artículo 103 de la Ley 1737 de 2014 demandado.

Ahora bien, a juicio del Ministerio Público, la norma acusada sí viola el principio de unidad de materia, art. 158 de la Constitución Política, ya que siguiendo los lineamientos establecidos por la Sentencia C-704 de 2015, las disposiciones generales tienen relación con la materia presupuestal cuando (i) “su propósito es asegurar la correcta ejecución del Presupuesto General de la Nación”; (ii) “tienen un carácter temporal” y (iii) “son de carácter instrumental”. De lo anterior concluye que (i) la disposición acusada no tiene conexidad con la materia presupuestal, pues define la competencia territorial de CORMACARENA y no procura la correcta ejecución del presupuesto; (ii) el carácter temporal tampoco se cumple, dado que el artículo produce efectos jurídicos en la actualidad, pues es el fundamento para el ejercicio de funciones de CORMACARENA; y, finalmente, (iii) modificó una norma permanente del ordenamiento jurídico, artículo 38 de la Ley 99 de 1993, en la que el legislativo creó a CORMACARENA y fijo su jurisdicción, delimitándola al territorio del Área de Manejo Especial de la Macarena (AMEM). En contraste, la norma acusada modificó la competencia territorial de esa Corporación, incluyendo todo el territorio del Departamento del Meta.

Finalmente, en relación con el cargo del artículo 103 de la Ley 1737 de 2014 y el Plan Nacional de Desarrollo, se sostuvo que al considerar que esta norma debe ser declarada inconstitucional por el cargo de violación al principio de unidad de materia, no existe lugar a un pronunciamiento respecto de la falta de correspondencia entre el Plan Nacional de Desarrollo y el artículo acusado.

1. Competencia

   La Corte Constitucional es competente para decidir sobre la demanda de la referencia, según lo dispuesto en el numeral 4º del artículo 241 de la Constitución Política y el artículo 5º del Acuerdo 02 de 2015, “(P)or medio del cual se unifica y actualiza el Reglamento de la Corte Constitucional”, en razón a que se trata de una acción pública de inconstitucionalidad contra una norma que hace parte de una Ley de la República.

2. Cuestiones preliminares

   2.1. Necesidad de integración normativa

   El artículo 103 de la Ley 1737 de 2014, demandado, dispuso la ampliación de la jurisdicción de CORMACARENA a todo el Departamento del Meta, disposición también contenida en los artículos 85 de la Ley 1485 de 2011; 87 y 95 de la Ley 1593 de 2012 y 85 de la Ley 1687 de 2013.

   En criterio de esta S., la reproducción del contenido sustancial de esta norma, exige dar aplicación al inciso 3º del artículo 6º del Decreto 2067 de 1991 y, en esa medida, realizar la integración normativa de la disposición demandada con las otras normas de idéntico contenido total o parcial para el análisis de constitucionalidad.

   Lo anterior, puesto que la integración normativa se aplica, entre otros, “en aquellos casos en los cuales la disposición cuestionada se encuentra reproducida en otras normas del ordenamiento que no fueron demandadas, con el propósito de evitar que un fallo de inexequibilidad resulte inocuo” (resaltado propio). Adicionalmente, la finalidad de esta herramienta constitucional consiste, en esencia, en hacer efectivo el control de las decisiones del legislador y la coherencia en el ordenamiento jurídico. Su conformación determina “el poder del juez constitucional para resolver un asunto en sus problemas jurídicos sustanciales, pueda efectuarse sobre todos los elementos que estructuran una determinada construcción jurídica.” Incluso, se ha señalado que una “decisión distinta reñiría con el papel de guardián supremo que la Constitución le asigna a esta Corte y eventualmente tornaría en huero el mandato de supremacía de la Carta al que alude el artículo 4 Superior”.

   Siguiendo el precedente jurisprudencial, la aplicación de la figura de la integración normativa de los mencionados artículos resulta procedente en el presente caso pues, como es evidente, las L. Anuales de Presupuesto 2011-2014 reprodujeron el mismo contenido normativo, consistente en la ampliación de la jurisdicción de CORMACARENA a todo el Departamento del Meta. Integración que resulta necesaria para que el estudio constitucional recaiga sobre este enunciado normativo de manera integral, en procura del control constitucional efectivo de las decisiones del legislador y la coherencia del ordenamiento jurídico, lo cual resulta de especial importancia por la relevancia constitucional del asunto bajo estudio y debido a que, como se analiza en el acápite que sigue a continuación, produce efectos jurídicos, por lo que adoptar una decisión que simplemente recaiga en el artículo demandado puede generar la insuficiencia del control desplegado por esta Corporación .

   2.2. ¿Procede emitir un pronunciamiento de fondo pese a que los artículos 85 de la Ley 1485 de 2011; 87 y 95 de la Ley 1593 de 2012; 85 de la Ley 1687 de 2013; y 103 de la Ley 1737 de 2014, agotaron, en principio, su vigencia, dado que continúan produciendo efectos jurídicos?

   La Corte Constitucional es competente para hacer cumplir la Carta, por ende, sus pronunciamientos solo proceden frente a normas vigentes en el ordenamiento jurídico o sobre aquellas que habiendo perdido vigencia continúen produciendo efectos y, en esa medida, la acción pública de inconstitucionalidad debe dirigirse contra normas que integran el sistema jurídico . Por ende, únicamente cuando la norma demandada haya desaparecido del ordenamiento jurídico y no se encuentre produciendo efectos jurídicos, puede esta Corte acudir a la figura de sustracción de materia , abstenerse de adelantar el respectivo juicio y, por consiguiente, declararse inhibida .

   Siguiendo esta línea, mediante la Sentencia C-592 de 2015 este Tribunal estudió el artículo 102 de la Ley 1687 de 2013, ubicado en las “Disposiciones Generales”, específicamente en el capítulo V sobre “Disposiciones varias”, de la Ley de Presupuesto de Rentas y Recursos de Capital y Ley de Apropiaciones para la vigencia fiscal del 1° de enero al 31 de diciembre de 2014. La Corte advirtió que: “no implica que la Corte deba inhibirse de conocer de la constitucionalidad del artículo 102 de la Ley 1687 de 2013, pues si bien esta norma se aplica a la vigencia fiscal de 2014, la cual ya expiró, la Corte ha señalado que la conclusión antes reseñada no tiene carácter absoluto por cuanto, en precisas y particulares condiciones, es posible que la Corte se pronuncie de fondo, aun cuando las disposiciones acusadas hayan dejado de regir.”

   Igualmente, se analizó el artículo 80 de la Ley 1769 de 2015, “Por la cual se decreta el presupuesto de rentas y recursos de capital y Ley de Apropiaciones para la vigencia fiscal del 1º de enero al 31 de diciembre de 2016”, en el fallo C-665 de 2016, en cuya oportunidad se advirtió que: “En el asunto bajo examen la demanda se dirige contra una disposición inserta en la Ley Anual de Presupuesto de la vigencia 2016, en concreto contra el artículo 80, que impone la obligación a las Cajas de Compensación Familiar de trasladar unos recursos al Fosyga, o a quien haga sus veces, con el objeto de financiar el régimen subsidiado, a más tardar el 31 de enero de 2016. Esta última condición de aplicación de la norma, en consideración de la Procuraduría General de la Nación, determina que la disposición no esté vigente y sus efectos se hayan agotado. No obstante, considera la S. que aunque la disposición demandada haya consagrado una obligación a cumplirse en un término perentorio, ello no implica que sus efectos también hayan cesado en la misma fecha, pues, v. gr., el incumplimiento de la obligación podría generar el cobro posterior a través de los mecanismos legales para el efecto. En esas condiciones, considera la S. que los efectos que puede continuar provocando imponen un pronunciamiento en este caso.” (Negrillas de la Corte)

   Las L. Anuales de Presupuesto 1485 de 2011, 1593 de 2012, 1687 de 2013 y 1737 de 2014, fueron expedidas con la finalidad de regir para las vigencias fiscales de los años 2012, 2013, 2014 y 2015, respectivamente. Por consiguiente, los artículos en estas leyes contenidos, que aluden a la jurisdicción de CORMACARENA, en principio, perdieron vigencia al terminar tales anualidades. Sin embargo, estas disposiciones continúan produciendo efectos jurídicos y, de hecho, el artículo 103 de la Ley 1737 de 2014 continúa siendo irregularmente aplicado por CORMACARENA, para justificar su competencia:

   (i) Esta entidad ejerce en la actualidad su jurisdicción con base, entre otras, en el artículo 103 de la Ley 1737 de 2014, conforme se evidencia, tal y como lo manifestó el Ministerio Público y uno de los intervinientes , en los últimos informes de gestión de esta, correspondientes a los años 2016 y 2017 en donde afirma reiteradamente que “CORMACARENA, como autoridad ambiental para el departamento del Meta, asignada por la Ley 99 de 1993 y el artículo 103 de la ley 1737 de 2014, se compromete a la administración y protección del ambiente y sus recursos naturales.” (Resalta la S.).

   (ii) Para el desarrollo de la Planificación Ambiental Regional las Corporaciones Autónomas Regionales, de acuerdo con el Decreto 1200 de 2004, cuentan con los siguientes instrumentos: El Plan de Gestión Ambiental Regional (PGAR), el Plan de Acción TRIENAL (PAT) y el Presupuesto anual de rentas y gastos. En concordancia, según CORMACARENA señaló en su intervención, esta entidad “definió en el Plan de Gestión Ambiental Regional 2010-2019, un compromiso de manejo ambiental ante el departamento del Meta, bajo unas líneas estratégicas puntuales que viene desarrollando a través de los Planes de Acción y anualmente a través de los Planes Operativos. Estos programas y proyectos se traducen en una inversión de $54.970 millones de pesos, que deben ejecutarse según lo programado en lo que resta de la vigencia 2017 y los años 2018-2019”// Presupuesto este, que de no contarse con los recursos que son aportados por los municipios que pertenecen al área del AMEM se vería afectado en una reducción cercana a los $33.060 millones de pesos, (…) lo que implicaría el incumplimiento de la ejecución de estos proyectos y de paso generaría un impacto social y ambiental (…) // Así mismo, CORMACARENA en su accionar ha comprometido parte de su presupuesto futuro en obligaciones como el servicio de la deuda ($3.947 millones restantes por pagar hasta el año 2019)”. (Resaltado propio). Presupuesto que se ha destinado conforme con la ampliación de la jurisdicción de CORMACARENA mediante las L. Anuales de Presupuesto.

   Así entonces, los artículos 85 de la Ley 1485 de 2011; 87 y 95 de la Ley 1593 de 2012; 85 de la Ley 1687 de 2013; y el demandado artículo 103 de la Ley 1737 de 2014, a pesar de que solo tenían vigencia por un término perentorio, es decir, las vigencias fiscales de los años 2012 al 2015, lo cierto es que, actualmente continúan produciendo efectos jurídicos, lo que se constata de conformidad con lo señalado por la propia CAR, según la cual, de acuerdo con el presupuesto asignado se han definido planes, programas y proyectos que tienen alcance, al menos, hasta el año 2019. Incluso, el artículo 103 de la Ley 1737 de 2014, continúa siendo aplicado por CORMACARENA para fundamentar su jurisdicción sobre todo el Departamento del Meta.

   En consecuencia, a la S. Plena de esta Corporación le asiste competencia para emitir un pronunciamiento de fondo; con mayor razón si se tiene en cuenta que, precisamente, uno de los cargos de la demanda consiste en que la disposición acusada, artículo 103 de la Ley 1737 de 2014, cuyo contenido venía siendo replicado desde las L. 1485 de 2011, 1593 de 2012 y 1687 de 2013, a pesar de ser L. Anuales de Presupuesto, modificaron de forma “sustancial” y con vocación de “permanencia” el inciso 2º del artículo 38 de la Ley 99 de 1993.

3. Problemas jurídicos

   De conformidad con lo anterior le corresponde a esta Corte decidir:

   ¿Si los artículos 85 de la Ley 1485 de 2011; 87 y 95 de la Ley 1593 de 2012; 85 de la Ley 1687 de 2013; y 103 de la Ley 1737 de 2014, atinentes a la jurisdicción de CORMACARENA, contenidos en dichas L. Anuales de Presupuesto para las Vigencias Fiscales 2012-2015, vulneran el principio de unidad de materia, artículos 158 y 169 Constitucionales, debido a que modificaron una norma de contenido sustancial y generaron efectos permanentes en el ordenamiento jurídico?

   ¿Si por medio de estos artículos se incurrió en una falta de correspondencia con la Ley 1450 de 2011, Plan Nacional de Desarrollo 2011-2014 y, en consecuencia, se vulneraron los artículos 341 y 346 de la Constitución Política?

4. Esquema de resolución

   En procura de resolver los cuestionamientos planteados, se procederá a desarrollar el estudio de los siguientes temas: (i) breve referencia a la naturaleza jurídica de los Planes Nacionales de Desarrollo y las L. Anuales de Presupuesto y la correspondencia entre estos dos tipos de normativas. Reiteración de jurisprudencia; (ii) principio de unidad de materia en las leyes anuales de presupuesto. Énfasis en las disposiciones generales; (iii) características esenciales de las Corporaciones Autónomas Regionales; y, finalmente, se realizará el (iv) análisis constitucional de la norma acusada.

   4.1. Breve referencia a la naturaleza de los Planes Nacionales de Desarrollo y L. Anuales de Presupuesto. Reiteración de jurisprudencia

   4.1.1. Planes Nacionales de Desarrollo

   El Plan Nacional de Desarrollo, regulado constitucionalmente en los artículos 339 y siguientes de la Carta, constituye el mecanismo más importante de planeación nacional tendiente al logro de los fines del Estado Social de Derecho, por cuanto propende por el cumplimiento de los deberes sociales y, con ello, por la vigencia y aplicación de la Constitución Política. En su elaboración participan la rama ejecutiva y legislativa, puesto que el proyecto de ley se presenta por iniciativa del Gobierno Nacional y es aprobado por el Congreso, conforme con “la Constitución Política (arts. 339 a 344), mientras al Congreso le corresponde aprobar el plan nacional de desarrollo y de inversiones públicas que hayan de emprenderse o continuarse “con la determinación de los recursos y apropiaciones que se autoricen para su ejecución, y las medidas necesarias para impulsar el cumplimiento de los mismos” (C.P. art. 150-3 C.P.), su iniciativa está reservada al Gobierno Nacional (C.P. art. 200-3), “por cuanto éste dispone de todos los elementos de juicio y de los instrumentos para elaborar los planes y programas respectivos” .

   Se compone de dos acápites, el primero, denominado “parte general”, alude a los propósitos y objetivos nacionales de largo plazo, las metas y prioridades de la acción estatal a mediano plazo, así como a las estrategias y orientaciones generales de la política económica, social y ambiental que serán adoptadas por el Gobierno. El segundo, llamado “plan de inversiones públicas” contiene los presupuestos plurianuales de los principales programas y proyectos de inversión pública nacional y la especificación de los recursos financieros requeridos para su ejecución, en un marco que garantice la sostenibilidad fiscal.

   La vigencia de los Planes Nacionales de Desarrollo, en principio, corresponde al cuatrienio del periodo presidencial, sin embargo, varios son los artículos de este tipo de leyes que permanecen en el tiempo, lo que se debe a la especial naturaleza de estas normas las cuales permiten mantener la vigencia y aplicación de la Carta Política y, por consiguiente, involucran metas de ejecución continuada y progresiva, en beneficio de las políticas públicas del Estado. Ejemplo de ello son los artículos 155 y 156 de la Ley 1151 de 2007 “Plan Nacional de Desarrollo, 2006-2010”, mediante los cuales se dispuso la creación de COLPENSIONES y la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), disposiciones analizadas por esta Corporación y declaradas exequibles mediante la Sentencia C-376 de 2008. Así como el artículo 66 de la Ley 1753 de 2015, “Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018 “Todos por un nuevo país”, por medio del cual se dispuso la creación de una Entidad Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud (SGSSS), disposición también declarada exequible en el pronunciamiento de la Sentencia C-453 de 2016.

   Por consiguiente, el simple paso del cuatrienio para el cual son expedidos los Planes Nacionales de Desarrollo y la no reiteración de sus disposiciones en los Planes posteriores, no implican, per se, su derogatoria o pérdida de vigencia . La derogatoria implica la pérdida de vigencia de una disposición normativa y está regulada en el artículo 71 de la Ley 57 de 1887, Código Civil, según el cual, puede ser total o parcial. Existen dos tipologías para que se surta este fenómeno: por un lado, se encuentra la derogatoria expresa, la cual se produce cuando la nueva ley advierte puntualmente la derogatoria de la norma anterior. Por otro, la derogatoria tácita, se presenta cuando la nueva ley contiene disposiciones incompatibles con las de la ley anterior. En todo caso, según el artículo 72 de la Ley 57 de 1887, permanecen vigentes los contenidos de las leyes anteriores que no contradicen las disposiciones de la nueva ley .

   Diferente situación ocurre con las L. Anuales de Presupuesto, particularmente, en relación con las disposiciones generales, las cuales deben estar estrictamente sujetas a la vigencia fiscal del año en el que fueron expedidas, conforme se explica a continuación.

   4.1.2. L. anuales de presupuesto

   Las leyes anuales de presupuesto son también una herramienta principal de planeación pública para desarrollar los mandatos del Estado , por tratar sobre política macroeconómica, a través del cual se estima anticipadamente los ingresos y la autorización de gastos públicos a ejecutarse dentro del respectivo período fiscal. Por ende, este es un ejercicio anual de racionalización de la actividad estatal que cumple funciones redistributivas de política económica sobre planificación y desarrollo, conforme con los requerimientos sociales, políticos y económicos correspondientes. Su marco jurídico base se concentra en los artículos 345 a 355 de la Constitución Política, el Decreto 111 de 1996, Estatuto Orgánico del Presupuesto, y los correspondientes Planes Nacionales de Desarrollo. Es decir, orienta las finanzas públicas conforme con la dinámica colectiva y, por ende, contribuye al cumplimiento de las metas del Plan de Desarrollo Económico y Social.

   En consonancia con lo anterior, al igual que sucede con el Plan Nacional de Desarrollo, este es una manifestación de la separación de poderes, puesto que el Gobierno presenta el proyecto pero se encuentra sometido a lo que finalmente decida el legislativo , quien ejerce la función de delimitación y control del poder ejecutivo en materia económica.

   Según el artículo 11 del Decreto 111 de 1996 o Estatuto Orgánico de Presupuesto , las leyes anuales de presupuesto se componen de tres partes, el primero, comprende el presupuesto de rentas (la estimación de los ingresos del Estado); el segundo, refiere a la ley de apropiaciones (mediante la cual se autorizan los gastos); y, finalmente, las disposiciones generales, definidas específicamente como “normas tendientes a asegurar la correcta ejecución del presupuesto general de la Nación, las cuales regirán únicamente para el año fiscal para el cual se expidan (L. 38/89, art. 7º; L. 179/94, arts. 3º, 16 y 71; L. 225/95, art. 1º)” . (Resalta la S.)

   En relación con los dos primeros segmentos, si bien en principio se les atribuyó una naturaleza meramente instrumental , por su claro contenido contable , sin embargo, posteriormente, se reconoció que se trata de una disposición jurídica y, como tal, conformada por autorizaciones, gastos, y prohibiciones , de manera que “si es propio de las leyes en sentido material el ordenar, prohibir, o autorizar, y las normas del presupuesto anual que decretan gastos son de un lado autorizaciones de gasto y de otro, en virtud de su fuerza restrictiva, prohibiciones de superar los límites de gastos en ellas señaladas, es obvio que de un lado autorizan y de otro prohíben, por lo cual su contenido normativo es indiscutible”. Sin embargo, no sucede lo mismo con las disposiciones generales, respecto de las cuales aún se predica un alto contenido instrumental, pues su finalidad se restringe a permitir una adecuada ejecución del presupuesto, por ende, solo se pueden introducir en la ley anual de presupuesto si cumplen con ese único objetivo y están sujetas a la respectiva vigencia fiscal.

   Una vez explicado los rasgos esenciales y que diferencian los Planes Nacionales de Desarrollo de las L. Anuales de Presupuesto, resulta importante precisar a continuación algunos rasgos de correspondencia entre estos dos tipos de estatutos normativos.

   4.1.3. Principio de correspondencia entre el Plan Nacional de Desarrollo y las L. Anuales de Presupuesto. Reiteración de jurisprudencia

   Por medio del artículo 150.3 Constitucional se determinó que el Congreso es competente para aprobar el Plan Nacional de Desarrollo y, según su artículo 346 Superior la Ley Anual de Presupuesto “deberá corresponder” al Plan Nacional de Desarrollo. Adicionalmente, según el artículo 152 Superior por medio de la Ley Orgánica de Presupuesto se debe regular lo atinente a la programación, aprobación, modificación y ejecución de los presupuestos de la Nación y su “coordinación” con los Planes Nacionales de Desarrollo.

   En esa misma línea el artículo 13 del Decreto 111 de 1996, Estatuto Orgánico de Presupuesto, determinó que “El Presupuesto General de la Nación deberá guardar concordancia con los principios del Plan Nacional de Desarrollo, del Plan Nacional de Inversiones, del Plan Financiero y del Plan Operativo Anual de Inversiones” (Resaltado propio). Lo que se comprende en la medida en que mientras el Plan Nacional de Desarrollo es un mecanismo ordenador y aglutinador de la política estatal, la Ley Anual de Presupuesto es aquel instrumento jurídico mediante el cual el Estado pone en ejecución los programas y planes que desarrollan esa política . Este deber de coherencia que se exige entre las metas y programas del Plan y las apropiaciones y recursos de la Ley Anual resulta apenas comprensible si se entiende que se debe garantizar coherencia y congruencia para la ejecución de los objetivos del Estado.

   Como expresión suprema de la función de planeación se “determina el contenido de las leyes anuales de presupuesto, de otras leyes que tocan el tema económico, social o ambiental, y, en general, de todas las demás normas, ya que éstas, en su conjunto, deben corresponder a una planificación global” . Consideración que obedece a la supremacía de este tipo de leyes, las cuales más que mandatos son descripciones y recomendaciones. En este sentido, esta Corte ha considerado que “(l)a Constitución de 1991 quiso hacer explícita la importancia de los planes de desarrollo al establecer la prelación que tendrán las leyes de planes sobre las demás leyes (C.P. art. 341). Estas leyes superiores tendrán además una cualidad muy especial: ‘constituirán mecanismos idóneos para su ejecución y suplirán los existentes sin la necesidad de expedición de leyes posteriores’. Lo anterior se explica en razón de la naturaleza de los planes que no se presentan generalmente como mandatos sino más bien como descripciones y recomendaciones. De ahí la necesidad de darle a la ley del Plan una posibilidad de ser ejecutada inmediatamente, aunque su articulado no esté compuesto de normas en el sentido estricto de la palabra” .

   Así las cosas, la Constitución Política busca la estructuración de una política económica racional, armónica y coherente, fundada en la “planeación” y la “concertación”, con el objetivo de cumplir de manera eficiente, eficaz, célere, adecuada, idónea y organizada (artículo 209 Superior) los fines esenciales del Estado Social de Derecho (artículo 2 de la Carta) . Situación que deriva en un deber de correspondencia y congruencia entre el Plan Nacional de Desarrollo y la Ley Anual de Presupuesto, puesto que el primero es un mecanismo ordenador y aglutinador de la política estatal, mientras que el segundo, pone en ejecución los programas y planes que desarrollan dicha política.

   4.2. Principio de unidad de materia en las L. Anuales de Presupuesto. Énfasis en las disposiciones generales

   En las L. Anuales de Presupuesto, al igual que en todas las leyes del ordenamiento jurídico colombiano, se debe cumplir con el principio de unidad de materia, sin embargo, ateniendo a su especial naturaleza, este principio exige algunos requisitos adicionales, particularmente, cuando se trata de las disposiciones generales. A continuación, se hará una breve referencia al principio de unidad de materia y, posteriormente, se desatacarán los lineamientos jurisprudenciales constitucionales sobre el principio de unidad de materia en el marco de las disposiciones generales de las leyes anuales de presupuesto.

   El principio de unidad de materia es un dictado de coherencia interna exigido en la formación de las leyes con sustento constitucional en el Título VI “de la Rama Legislativa”, Capítulo III, “de las L.”, artículos 158 y 169 Superiores. Según el primero de estos, “todo proyecto de ley debe referirse a una misma materia y serán inadmisibles las disposiciones o modificaciones que no se relacionen con ella” . Mediante el segundo se establece que “el título de las leyes debe corresponder precisamente a su contenido”. Es decir, esta garantía constitucional exige conexidad interna entre las normas que integran una ley y la correspondencia lógica entre este contenido y el título de la misma . Si el Legislador desconoce lo dicho, incurre en la vulneración de este precepto, vicio material, insubsanable y, por tanto, no debe ser alegado dentro del año siguiente a su promulgación .

   El objetivo de esta garantía constitucional consiste en racionalizar y tecnificar la actividad legislativa , de tal manera que: (i) exista coherencia normativa sistemática reflejada al interior de la Ley con el resto del ordenamiento jurídico; (ii) se impida la inclusión súbita, sorpresiva, inopinada o subrepticia de normas extrañas, aisladas, inconexas y contrarias al objeto de la ley; sobre las cuales no haya existido un verdadero debate ; (iii) se consolide la voluntad democrática en el marco de una deliberación pública transparente. Por consiguiente, se restringe la formación de las leyes a un contexto temático determinado, que propende por un diálogo legislativo coherente, informado y productivo y que, como consecuencia de ello; (iv) se garantice la protección de la seguridad jurídica ; y (v) se facilite el conocimiento y cumplimiento de la norma por parte de la sociedad y, en particular, de sus destinatarios .

   La conexidad exigida puede ser temática, causal, teleológica o sistemática, conceptos que han sido definidos por la jurisprudencia constitucional en los siguientes términos:

   “Conexidad temática: (…) vinculación objetiva y razonable entre la materia o el asunto general sobre el que versa una ley y el asunto sobre el que trata concretamente una disposición suya en particular (Sentencia C-400 de 2010). Lo anterior no significa simplicidad temática, por lo que una ley bien puede referirse a varios asuntos, siempre y cuando entre los mismos exista una relación objetiva y razonable”.

   Conexidad causal: (…) identidad que debe haber entre la ley y cada una de sus disposiciones, vista a partir de los motivos que dieron lugar a su expedición, valga decir, hace relación a que las razones de la expedición de la ley sean las mismas que dan lugar a la consagración de cada uno de sus artículos en particular, dentro del contexto de la posible complejidad temática de la ley.

   Conexidad teleológica: (…) identidad en los fines u objetivos que persigue la ley, tanto en su conjunto general como en cada una de sus disposiciones en particular, es decir, la ley como unidad y cada una de sus disposiciones en particular deben dirigirse a alcanzar un mismo designio o designios, nuevamente dentro del contexto de la posible complejidad temática de la ley.

   Conexidad sistémica: (…) relación que debe haber entre todas y cada una de las disposiciones de una ley, de tal suerte que ellas puedan constituir un cuerpo organizado que responde a una racionalidad interna. (Resaltado propio).

   Por su parte, el estudio de conexidad entre el título de la ley y las normas en esta contenidas, se constituye como una garantía al principio de seguridad jurídica. En este caso, el estudio constitucional exige verificar “i) que el título de la ley no contenga elementos discriminatorios; ii) que el título de la ley no sustituya la descripción general del contenido de la misma; iii) que entre el título y el contenido de la ley debe existir, necesariamente, una relación de conexidad; y iv) que el título no debe conceder reconocimientos, privilegios u honores a una persona específica” .

   En relación con la metodología para analizar si se incurrió en la vulneración del principio de unidad de materia, esta Corporación ha centrado su análisis en: (i) verificar el contenido temático de la ley -su materia-, en este sentido, cabe recordar que existen, al menos, tres herramientas útiles: (a) el título o epígrafe de la ley, que precisa y define la materia a tratar; (b) el contexto o contenido básico de la norma; y (c) los antecedentes legislativos, valga decir, la exposición de motivos, los informes de ponencia, las actas de los debates en comisiones y en plenarias y sus textos originales, modificados y definitivos . Lo anterior, haciendo especial énfasis en la disposición objeto de acusación ; (ii) determinar si entre la disposición impugnada y esa materia existe conexidad constitucionalmente aceptable .

   Para realizar este estudio, se debe tener en cuenta que el principio de unidad de materia en relación con el principio democrático tiene doble connotación como garantía y límite del mismo , dado que cuando se trata de asuntos inconexos, sin un núcleo temático identificable, la voluntad legislativa no se configura correctamente y, por consiguiente, su vulneración puede implicar la inexequibilidad de la norma. Sin embargo, el principio en estudio no puede sobrepasar su finalidad al punto de anular la voluntad democrática , valor fundante del Estado de Derecho y, por ende, de mayor entidad . Por consiguiente, en respeto a la vocación legislativa y a la cláusula general de competencia del Congreso, habitualmente es flexible y la intensidad con la cual se analiza es baja :

   “(…) Esto es, el alcance que se le reconozca al principio de unidad de materia tiene implicaciones en la intensidad del control constitucional pues la percepción que se tenga de él permite inferir de qué grado es el rigor de la Corte al momento del examen de las normas. Así, si se opta por un control rígido, violaría la Carta toda norma que no esté directamente relacionada con la materia que es objeto de regulación y, por el contrario, si se opta por un control de menor rigurosidad, sólo violarían la Carta aquellas disposi¬ciones que resulten ajenas a la materia regulada. La Corte estima que un control rígido desconocería la vocación democrática del Congreso y sería contrario a la cláusula general de competencia que le asiste en materia legislativa. Ante ello, debe optarse por un control que no opte por un rigor extremo”.

   En esa medida, debido a que esta Corte ha optado por un control flexible y, en consecuencia, solo podría implicar la inexequibilidad de apartes, segmentos o proposiciones de una ley cuando la ausencia de conexidad, entre la materia dominante de la disposición acusada y la ley se evidencie bajo criterios razonables y objetivos. En concordancia, el concepto de materia debe entenderse desde una perspectiva “amplia y global”, de tal suerte que “permita comprender diversos temas cuyo límite es la coherencia que la lógica y la técnica jurídica suponen para valorar el proceso de formación de la ley” . Por ende, una misma ley puede tener varios contenidos temáticos “siempre y cuando los mismos se relacionen entre sí y éstos a su vez con la materia de la ley” .

   Sin embargo, y a pesar del carácter flexible con el que debe desarrollarse el control de constitucionalidad, lo cierto es que esta regla general ha sido matizada en gran medida cuando se trata del estudio de este vicio en las leyes anuales de presupuesto, principalmente, cuando se trata de las disposiciones generales, conforme se procede a estudiar.

   4.2.1. El principio de unidad de materia en relación con las disposiciones generales de las leyes anuales de presupuesto

   Siguiendo lo dispuesto en el literal c del artículo 11 del Decreto 111 de 1996 , Estatuto Orgánico del Presupuesto, esta Corporación en la Sentencia C-685 de 1996 señaló que las disposiciones generales tienen naturaleza “puramente instrumental”, pues su finalidad se restringe a permitir la “adecuada ejecución del presupuesto”, por ende, solo se pueden introducir en la ley anual de presupuesto solo si cumplen con ese objetivo.

   Por consiguiente, para que estas normas cumplan con el principio de unidad de materia, se estableció, por medio de la Sentencia C-402 de 1997 , que se debe demostrar, además de la conexidad con la ejecución presupuestal, que exista una “conexidad instrumental estricta”, es decir, que este tipo de disposiciones solo pueden estar incluidas cuando: (i) se encuentren rigurosamente relacionadas con la búsqueda de una correcta ejecución del presupuesto; (ii) dentro de la vigencia fiscal respectiva; y (iii) su contenido se limite a lo estrictamente presupuestal. Es decir, se establecieron criterios finalísticos, temporales y temáticos como parámetro de análisis en el estudio de la unidad de materia, a diferencia de los criterios amplios del alcance normativo dados por este Tribunal a la exigencia de unidad de materia para normas ordinarias.

   Seguidamente, mediante la Sentencia C-201 de 1998 , esta Corporación señaló que el legislador por medio de las disposiciones generales debe estipular disposiciones tendientes a “posibilitar y agilizar” la correcta ejecución del presupuesto, durante la vigencia fiscal correspondiente, pero no puede hacer uso de ellas para: “(i) producir mandatos legales en sentido material, o (ii) para modificar o derogar normas de carácter sustantivo, y mucho menos para (iii) desconocer o modificar normas de superior jerarquía, como lo son las del Estatuto Orgánico de Presupuesto”.

   Sin embargo, la Sentencia C-177 de 2002 implicó un cambio jurisprudencial respecto a la noción de las disposiciones generales, al considerar que, a pesar de su contenido instrumental, tienen un “contenido normativo” por ser “indicaciones que debe acoger el Gobierno como ejecutor del gasto público y recaudador de los ingresos fiscales”. Sin embargo, se advirtió que “este alcance normativo debe circunscribirse a su objeto y no rebasar el fin que con ellas se persigue, estableciendo regulaciones que sobrepasan temporal, temáticamente o finalísticamente su materia propia” (resaltado propio). Por ende, como toda disposición legal, deben “observar el principio de unidad de materia a que se refiere el artículo 158 de la Constitución, es decir, tener una relación de conexidad temática, sistemática, causal o teleológica con el resto de las normas de la ley anual de presupuesto”. Particularmente, en relación con la vigencia temporal, se sostuvo que esta es “consecuencia de la temporalidad de las normas cuya correcta ejecución pretenden asegurar, por lo cual el artículo 11 del Decreto 111 de 1996 (…) expresamente indica que tales normas generales “regirán únicamente para el año fiscal para el cual se expidan” .

   Por medio de la Sentencia C-803 de 2003 , la Corte reiteró que las disposiciones generales se concentran en la “correcta ejecución del presupuesto” y no pueden integrar normas con vocación de permanencia ni modificatorias del contenido material de otra norma, pues ello implicaría que “dejarían de ser meras herramientas para la ejecución del presupuesto aprobado y se convertirían en portadoras de decisiones autónomas modificatorias del ordenamiento jurídico”. En consecuencia, se advirtió que, cuando el legislador pretenda incorporar en el ordenamiento jurídico una disposición permanente o modificar una norma sustantiva, resulta necesaria la aprobación de una ley diferente.

   Más adelante, en consideración al mencionado contenido normativo de las disposiciones generales, mediante la Sentencia C-1124 de 2008 se advirtió que “la evaluación constitucional acerca del acatamiento al principio de unidad de materia no puede ser tan estricta que por responder a una concepción superada de lo que es el presupuesto ponga en peligro los supuestos democráticos de la ley anual y sus finalidades, pero tampoco tan laxa que, so pretexto de la ejecución presupuestal, se permita que las disposiciones generales desborden el objeto y los propósitos que inspiran su inclusión en la ley anual de presupuesto” (Negrillas de la S.).

   A través de la Sentencia C-006 de 2012 se evidenció que en el juicio de unidad de materia el desarrollo jurisprudencial permite diferenciar dos etapas: “(1) la primera es la ‘estricta’, (…), según la cual se viola el principio de unidad de materia cuando se incluye una norma que no tenga un contenido estricta y eminentemente presupuestal (…). (2) La segunda posición, la ‘ponderada’ es la que fijó la Corte en sentencias como la C-177 de 2002 y la C-1124 de 2008 según la cual: se viola el principio de unidad de materia cuando se incluye una norma cuyo objeto no tenga ninguna conexión con la materia presupuestaria (mínima conexión temática), no busque lograr una cabal ejecución del presupuesto (mínima conexión teleológica) y que supere las limitaciones de tiempo de tales normas (mínima conexión temporal)”.

   Adicionalmente, se advirtió que el análisis de la unidad de materia exige atender a la especialidad de su trámite en términos de participación democrática directa y representativa y, en este sentido, se advirtió que “el análisis de la conexidad que ha de tener toda norma con el resto de la ley de la cual haga parte, en virtud del principio de unidad de materia, se ha de valorar de forma específica y cuidadosa. Los tiempos y la velocidad con los que se aprueban las leyes presupuestarias, permite que normas que no tengan relación con la materia de la ley se oculten más fácilmente y puedan pasar inadvertidas. ” (Resaltado propio).

   Preceptos con base en los cuales se determinó que “una norma incluida dentro de la ley anual de presupuesto puede guardar una relación de conexidad (i) causal, (ii) teleológica, (iii) temática o (iv) sistémica con la materia general del cuerpo normativo en el que se inserta. En el caso de las leyes anuales de presupuesto se suman tres criterios adicionales, (a) temporalidad (anual), (b) tema y (c) finalidad (presupuestal). Por tanto, por ejemplo, las disposiciones generales de la ley anual del presupuesto no pueden tener vocación de permanencia, no pueden modificar reglas generales, incluidas en leyes permanentes” . (Negrillas de la S.).

   En consecuencia, se reiteró que el principio de unidad de materia en el marco de las leyes anuales de presupuesto exige el cumplimiento de los requisitos de conexidad generales, así como los criterios finalísticos, temporales y temáticos y, puntualmente, en relación con las disposiciones generales se advirtió un análisis más restrictivo, al precisar que no pueden modificar normas generales incluidas en leyes permanentes ni tener vocación de permanencia.

   Esta postura fue reiterada, nuevamente, con la Sentencia C-052 de 2015 , en la cual se advirtió que el control de constitucionalidad necesariamente debe ser más riguroso que respecto a otro tipo de normas ordinarias. Puntualmente, se sostuvo que “la Ley Anual de Presupuesto no puede incorporar normas que no guarden relación con el fin de cada una de las partes que lo componen: presupuesto de rentas, ley de apropiaciones y disposiciones generales. En particular, las disposiciones generales sirven para la correcta ejecución del presupuesto y todo lo que no guarde íntima relación para el logro de este propósito vulnera el principio de unidad de materia de la Ley Anual de Presupuesto”.

   Posición que se reiteró en la Sentencia C-652 de 2015 la S. Plena reiteró el carácter preponderantemente instrumental de las disposiciones generales, se advirtió que la función específica de las disposiciones generales es la de facilitar y agilizar la correcta ejecución del presupuesto durante la respectiva vigencia fiscal, razón por la cual dichas normas deben circunscribirse al cumplimiento de su objetivo y no rebasar el fin que con ellas se persigue, estableciendo regulaciones que sobrepasen “temporal, temática o finalísticamente su materia propia”.

   Igualmente, en la Sentencia C-704 de 2015 se expuso, en atención a la disposición bajo estudio, que si bien, en principio, buscaba aumentar los recursos del IGAC y, en consecuencia, atendía al objetivo relacionado con la debida ejecución del presupuesto, lo cierto es que implicaba el incumplimiento del criterio de temporalidad y, con ello, la modificación de normas sustantivas, debido a que era un mandato jurídico de naturaleza permanente, que modificaba el régimen legal de contratación pública. En este orden de ideas, a pesar de que el contenido sustantivo de las disposiciones generales puedan acatar su objetivo, asegurar la correcta ejecución del presupuesto, lo cierto es que el incumplimiento del requisito de temporalidad, implica per se el desconocimiento del principio de unidad de materia.

   Por medio de la Sentencia C-486 de 2016 , la Corporación consideró que no existía unidad temática, sistemática o teleológica entre la norma demandada y la ley anual de presupuesto, pues, mientras la primera trataba de una organización de ingresos y gastos, la segunda regulaba el pago de una prestación derivada de un derecho fundamental. En relación con requisitos especiales para determinar la unidad de materia en las leyes anuales de presupuesto, la Corte señaló que la modificación que se introdujo por el legislador (al régimen de pago de las cesantías de los docentes) se concreta en dos aspectos: la ampliación del plazo para pagarlas y la disminución de la sanción en la cancelación de los intereses de mora por incumplimiento de esta obligación, es decir, se estipularon en las disposiciones generales la modificación de normas sustanciales, con contenido permanente, en contradicción con la finalidad, temática y temporalidad de la ley anual de presupuesto.

   4.2.2. Conclusiones sobre las reglas que rigen el principio de unidad de materia en el marco de las disposiciones generales de las leyes anuales de presupuesto

   (i) El principio de unidad de materia, regulado en los artículos 158 y 169 de la Constitución Política es un dictado de coherencia interna en la formación de las leyes, el cual exige conexidad interna entre las normas que integran una ley y la correspondencia lógica entre este contenido y el título de la misma . Siendo su objetivo racionalizar y tecnificar la actividad legislativa , en beneficio de la coherencia y armonía normativa.

   (ii) Por regla general, este principio exige un control de constitucionalidad flexible, en respeto al principio democrático y a la competencia general legislativa del Congreso de la República. Sin embargo, tal flexibilidad se ha restringido cuando se trata de L. Anuales de Presupuesto, puesto que, si bien estas tienen un carácter normativo, lo cierto es que se encuentran inescindiblemente ligadas a la regulación del presupuesto. “Los tiempos y la velocidad con los que se aprueban las leyes presupuestarias, permite que normas que no tengan relación con la materia de la ley se oculten más fácilmente y puedan pasar inadvertidas.” . Criterio de análisis que asume aún un mayor rigor en el caso de las disposiciones generales de este tipo de leyes.

   (iii) Las disposiciones generales son normas de contenido instrumental, pues su finalidad consiste en “posibilitar y agilizar” la adecuada y correcta ejecución del presupuesto, por ende, solo se pueden introducir en la ley anual de presupuesto si cumplen con ese objetivo .

   (iv) El desarrollo jurisprudencial del principio de unidad de materia en el marco de las disposiciones generales, ha hecho énfasis en dos requisitos especiales: (a) no pueden modificar o derogar normas sustantivas u orgánicas ; y (b) temporalidad: no pueden tener vocación de permanencia . Requisitos desarrollados en el marco de los criterios de conexidad temáticos, finalísticos y de temporalidad, según los cuales este tipo de disposiciones se pueden incluir, siempre y cuando, (a) busquen la correcta ejecución del presupuesto; (b) su contenido se limite a lo estrictamente presupuestal ; y (c) se destinen a regir dentro de la vigencia fiscal respectiva. Adicionalmente, se exige el cumplimiento de los requisitos de conexidad generales, es decir, además de la conexidad temática y teleológica, la conexidad sistemática y causal . En relación con el título, se debe estudiar la correspondencia lógica que debe existir entre este y las normas que comprenden la ley bajo análisis.

   (v) A pesar de que las disposiciones generales puedan cumplir con su objetivo, es decir, asegurar la correcta ejecución del presupuesto, lo cierto es que el incumplimiento del requisito de temporalidad, implica per se el desconocimiento del principio de unidad de materia .

   (vi) De acuerdo con el artículo 169 de la Constitución Política, el título de las leyes debe “corresponder precisamente a su contenido”. Criterio que se ha evaluado por esta Corte como parte del juicio de unidad de materia, siendo una garantía del principio de seguridad jurídica. El sentido de este requisito es verificar “i) que el título de la ley no contenga elementos discriminatorios; ii) que el título de la ley no sustituya la descripción general del contenido de la misma; iii) que entre el título y el contenido de la ley debe existir, necesariamente, una relación de conexidad; y iv) que el título no debe conceder reconocimientos, privilegios u honores a una persona específica”.

   (vii) En esa línea, se advierte que el análisis de unidad de materia exige atender los principios de participación democrática, directa y representativa , sin descuidar que se debe necesariamente determinar que: (a) exista coherencia normativa sistemática reflejada al interior de la Ley y en el resto del ordenamiento jurídico; (b) se impida la inclusión súbita, sorpresiva, inopinada o subrepticia de normas extrañas, aisladas, inconexas y contrarias al objeto de la ley, sobre las cuales no haya existido un verdadero debate ; (c) se consolide la voluntad democrática en el marco de una deliberación pública transparente. Por consiguiente, (d) se garantice la protección de la seguridad jurídica ; y (e) se facilite el conocimiento y cumplimiento de la norma por parte de la sociedad y, en particular, de sus destinatarios .

   (viii) Por lo tanto, en caso de que el Congreso requiera adicionar, modificar o derogar una disposición permanente o de carácter sustantivo u orgánico o, incluso, modificar normas de superior jerarquía, deberá expedir una norma con el correspondiente debate legislativo, respetuoso de la voluntad democrática, so pena de incurrir en los dañinos y así denominados “micos jurídicos” .

   4.3. Corporaciones Autónomas Regionales

   La Constitución Política de 1991 se caracteriza por su amplio contenido normativo en materia ambiental, el cual propende por la promoción y protección del medio ambiente, los recursos naturales y el desarrollo sostenible . En desarrollo de estos preceptos y siguiendo parámetros internacionales sentados al respecto , fue expedida la Ley 99 de 1993, por medio de la cual se “crea el Ministerio del Medio Ambiente, se reordena el Sector Público encargado de la gestión y conservación del medio ambiente y los recursos naturales renovables, se organiza el Sistema Nacional Ambiental, SINA, y se dictan otras disposiciones”. Al Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible le corresponde, según el artículo 2º de la Ley 99 de 1993 coordinar el Sistema Nacional Ambiental, SINA, para asegurar la adopción y ejecución de las políticas y de los planes, programas y proyectos respectivos, en orden a garantizar el cumplimiento de los deberes y derechos del Estado y de los particulares en relación con el medio ambiente y con el patrimonio natural de la Nación.

   Entre las entidades pertenecientes a esta organización institucional se encuentran las Corporaciones Autónomas Regionales (CAR), entidades públicas nacionales catalogadas como la máxima autoridad ambiental en el área de su jurisdicción , en la cual se encargan de la administración del medio ambiente, los recursos naturales renovables y propenden por su desarrollo sostenible. Fueron definidas en la Ley 99 de 1993 como “entes corporativos de carácter público, creados por la ley, integrado por las entidades territoriales que por sus características constituyen geográficamente un mismo ecosistema o conforman una unidad geopolítica, biogeográfica o hidrogeográfica, dotados de autonomía administrativa y financiera, patrimonio propio y personería jurídica, encargados por la ley de administrar, dentro del área de su jurisdicción, el medio ambiente y los recursos naturales renovables y propender por su desarrollo sostenible, de conformidad con las disposiciones legales y las políticas del Ministerio del Medio Ambiente” (negrillas fuera de texto).

   En concordancia con lo anterior, su naturaleza jurídica, responde a la de entidades autónomas de naturaleza administrativa descentralizada y, en consecuencia, dotadas de autonomía administrativa y financiera, patrimonio propio y personería jurídica. En este sentido, esta Corporación ha explicado que “en virtud de su naturaleza especial, aúnan los criterios de descentralización por servicios, -concretamente en cuanto hace a la función de planificación y promoción del desarrollo-, y< de descentralización territorial, más allá de los límites propios de la división político-administrativa”. Con punto a lo cual se ha señalado que “tienen una naturaleza intermedia entre la Nación y las entidades territoriales, y entre la administración central nacional y la descentralizada por servicios” . Igualmente, se ha reconocido la posibilidad de representar a la Nación y ser agentes del Gobierno Nacional.

   El objetivo y una de las funciones principales de las CAR consiste en ejecutar las políticas, planes, programas y proyectos sobre medio ambiente, recursos naturales renovables y desarrollo sostenible e, igualmente, aplicar, cumplida y oportunamente, las disposiciones legales vigentes sobre la disposición, administración, manejo y aprovechamiento de estos . A lo que se suma la labor de coordinar el proceso de preparación de tales herramientas de desarrollo medioambiental . Todo lo anterior, en coordinación entre el nivel central y regional. Cabe destacar que para el desarrollo de la Planificación Ambiental Regional estas entidades, de acuerdo con el Decreto 1200 de 2004, cuentan con los siguientes instrumentos: El Plan de Gestión Ambiental Regional (PGAR), el Plan de Acción TRIENAL (PAT) y el Presupuesto anual de rentas y gastos.

   En relación con la jurisdicción de las CAR, debe advertirse que son “entidades territoriales que por sus características constituyen geográficamente un mismo ecosistema o conforman una unidad geopolítica, biogeográfica o hidrogeográfica” . Siguiendo este precepto, su jurisdicción se debe definir a partir de los contornos naturales que superan la división político-administrativa del territorio colombiano y, por consiguiente, su ubicación geográfica puede comprender diferentes municipios o departamentos. Se destaca que los artículos 306 y 307 Superiores, al ocuparse del concepto de región como entidad administrativa y de planificación, o como entidad territorial, hacen alusión a la unión de dos o más departamentos con el fin de lograr un mayor desarrollo social y económico .

5. Análisis constitucional de la norma demandada

   5.1. Planteamiento del caso

   Por medio de la Ley 1737 de 2014 se decretó “el Presupuesto de Rentas y Recursos de Capital y Ley de Apropiaciones para la vigencia fiscal del 1o de enero al 31 de diciembre de 2015”. Su articulado, siguiendo el Decreto 111 de 1996, comprende: en la primera parte, (i) el presupuesto de rentas y recursos de capital (Capítulos I y II, arts. 1º y 2º); en la segunda, (ii) el presupuesto de gastos o ley de apropiaciones (art. 3º); y, en la tercera, (iii) las disposiciones generales (arts. 4º a 125). Las disposiciones generales, a su vez, se agruparon en cinco capítulos, el último de estos atinente a las disposiciones varias (arts. 39 a 125) , entre estas, se encuentra el artículo 103, demandado, disposición por medio de la cual se amplió la jurisdicción de CORMACARENA.

   El ciudadano H.R.F.R. presentó demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 103 de la Ley 1737 de 2014 por la presunta falta de unidad de materia con esa Ley Anual de Presupuesto, por un lado y, por otro, por la falta de correspondencia con el Plan Nacional de Desarrollo en el marco del cual fue expedida, Ley 1450 de 2011.

   5.1.1. En relación con el primer cargo el accionante alegó que mediante el artículo demandado, a pesar de ser una disposición general, perteneciente a una Ley Anual de Presupuesto, se (i) modificó una norma de contenido sustancial y, como consecuencia de ello, (ii) tiene vocación de permanencia. Es decir, se modificó el inciso 2º del artículo 38 de la Ley 99 de 1993, mediante el cual se definió que la jurisdicción de CORMACARENA era el Área de Manejo Especial de la Macarena, dado que con la disposición acusada se amplió la jurisdicción a todo el departamento del Meta y, en la actualidad, esta entidad continua ejerciendo funciones sobre todo este territorio.

   En esa medida, advirtió la vulneración del artículo 158 Constitucional debido a la ausencia de conexidad (iii) temporal: la norma tiene votación de permanencia; (iv) teleológica: el fin de la Ley se enfoca en el presupuesto nacional, el de la norma en la ampliación de la jurisdicción de una CAR; (v) temática: el asunto de la Ley se enfoca en los ingresos y gastos de la nación para la vigencia fiscal 2015, el artículo acusado en la distribución de competencias; (vi) causal: en los antecedentes legislativos no se fundamentó la necesidad de ampliar la jurisdicción de esa entidad, la cual, en contraste, si tiene soporte en la Ley 99 de 1993, pues fue creada debido al especial cuidado que requiere el AMEM; ni (vii) sistemática: las normas alrededor de la disposición acusada se enfocan en la correcta ejecución del presupuesto, sin embargo, esta se enfoca en el alcance jurisdiccional de aquella entidad. Igualmente, alegó la falta de vínculo del artículo acusado con el título de la Ley, en contradicción con el artículo 169 Superior. En consecuencia, advirtió que estos cambios sustantivos se hicieron sin tener en cuenta criterios técnicos ni científicos, a pesar de que originalmente se fijó la jurisdicción de CORMACARENA teniendo en cuenta, la protección ambiental y del ecosistema .Argumentos apoyados por el Ministerio y la mayoría de intervinientes en el trámite constitucional .

   5.1.2. Respecto al segundo cargo, aclaró que se vulneran los artículos 341 y 346 de la Carta, en atención a que el artículo 103 de la Ley 1737 de 2014 contradice la Ley 1450 de 2011, Plan Nacional de Desarrollo 2011-2014, en vigencia del cual fue expedido, al reproducir una norma por este expresamente derogada . Fundamento también apoyado por algunos intervinientes, bajo similares argumentos .

   Adicionalmente, el actor indicó que en caso de declarar la inexequibilidad de la norma, entonces las funciones que CORMACARENA ejerce sobre el departamento del Meta, deben ser asumidas por CORPORINOQUIA, en concordancia con el artículo 33 de la Ley 99 de 1993 y, en esa medida, el presupuesto transferido a la primera, debe ser remitido a esta última.

   5.1.3 La mayoría de intervinientes apoyaron el cargo por violación al principio de unidad de materia. S., en esencia, que (i) el artículo demandado no tiene conexidad temática, causal, teleológica ni sistemática con la Ley 1737 de 2014, puesto que esta se enfoca en asuntos presupuestales y, en contraste, la norma acusada regula la ampliación de la jurisdicción de CORMACARENA, por ende, no busca la correcta ejecución del presupuesto. En el mismo sentido, sostuvieron que (ii) por medio de la norma acusada se realizan cambios sustantivos al inciso 2º del artículo 38 de la Ley 99 de 1993 ; y, con ello, se alude a la jurisdicción de CORMACARENA a pesar de que le Ley 1737 de 2014 tiene como núcleo esencial normas presupuestales ; y, en adición, (iii) se desconoce el límite temporal propio de las leyes anuales de presupuesto . Igualmente, agregaron, que (iv) estos cambios sustantivos se hicieron sin tener en cuenta criterios técnicos ni científicos, a pesar de que la Ley 99 de 1993 fijó la jurisdicción teniendo en cuenta, más allá de los lineamientos administrativos territoriales, la protección de los ecosistemas . Todo lo anterior, además de la (v) contradicción de la disposición acusada con el título de la Ley en la que está inserta y (vi) la ausencia de justificación mínima de los motivos de la Ley para la inclusión de la disposición acusada .

   De otra parte, algunos intervinientes solicitaron declarar la exequibilidad de la disposición acusada, por considerar que (i) esta busca la correcta ejecución del presupuesto en la jurisdicción designada a CORMACARENA. Puntualmente, se advirtió que (ii) en el artículo 3º, Sección 3227, de la Ley 1737 de 2014, se estableció el presupuesto para CORMACARENA y, en concordancia, el artículo 103 de esta ley, define el área en la cual se debe ejecutar dicho presupuesto. Así mismo, (iii) se puso de presente que el artículo acusado no desconoce el límite temporal de un (1) año para el cual fue estructurado, (iv) durante el cual permitió la correcta ejecución del presupuesto; ni tampoco (v) modifica el artículo 38 de la Ley 99 de 1993, puesto que el contenido del mencionado artículo se ha mantenido desde su promulgación “intacto”, ya que “la norma acusada tan solo adiciona un elemento normativo que no es excluyente con lo dispuesto en esa norma y, por tanto, no incide normativamente en su contenido”. Por consiguiente, no modifica ni deroga una norma sustantiva.

   En todo caso, señalaron que en caso de que la Corte Constitucional determine que se debe declarar inexequible esta norma, entonces, debe declararse la inexequibilidad condicionada o diferida , de tal manera que se mantenga vigente hasta cuando se expida la ley que defina la jurisdicción de CORMACARENA, debido a que la inexequibilidad simple implicaría causar un vacío jurídico; la inseguridad en el sistema jurídico y, con ello, generaría un impacto negativo sobre disposiciones de la Carta atinentes a la protección ambiental y ecológica, entre otras garantías constitucionales.

   5.1.4 El Ministerio Público en su concepto de rigor advirtió que según la Sentencia C-704 de 2015, las disposiciones generales tienen relación con la materia presupuestal cuando (i) “su propósito es asegurar la correcta ejecución del Presupuesto General de la Nación”; (ii) “tienen un carácter temporal” y (iii) “son de carácter instrumental”. De lo anteriormente mencionado, concluye que (i) la disposición acusada no tiene conexidad con la materia presupuestal, pues define la competencia territorial de CORMACARENA y no procura la correcta ejecución del presupuesto; (ii) el carácter temporal, tampoco se cumple, dado que el artículo demandado produce efectos jurídicos en la actualidad, pues es el fundamento para el ejercicio de funciones de CORMACARENA; y, finalmente, (iii) modificó una norma permanente del ordenamiento jurídico, artículo 38 de la Ley 99 de 1993, en la que el legislativo creó CORMACARENA y fijo su jurisdicción, delimitándola al territorio del Área de Manejo Especial de la Macarena (AMEM). En contraste, la norma acusada modificó la competencia territorial de esa Corporación, incluyendo todo el territorio del Departamento del Meta.

   5.2. Integración Normativa. La Corte constató la necesidad de realizar una integración normativa en el presente asunto, entre la norma demandada contenida en el artículo 103 de la Ley 1737 de 2014, mediante la cual se dispuso la ampliación de la jurisdicción de CORMACARENA a todo el Departamento del Meta, y los artículos 85 de la Ley 1485 de 2011; 87 y 95 de la Ley 1593 de 2012 y 85 de la Ley 1687 de 2013; dado que contienen identidad total o parcial de contenido normativo, siguen produciendo efectos jurídicos a pesar de haber perdido su vigencia, y en aras de no hacer inocua la decisión de la Corte, de manera que esta S. dará aplicación al inciso 3º del artículo 6º del Decreto 2067 de 1991.

   5.3. Análisis de los cargos de la demanda

   5.3.1. Análisis del primer cargo: vulneración al principio de unidad de matera. Artículos 158 y 169 de la Constitución Política

   A continuación, la S. analizará el primer cargo. Para ello, (i) se estudiará si mediante las disposiciones estudiadas se modifican o derogan normas sustantivas u orgánicas ; posteriormente, (ii), si estas tienen vocación de permanencia y, en concordancia con lo anterior; a continuación (iii), se definirá si cumplen o no con los criterios de conexidad finalista, temático y de temporalidad. En caso de superar el anterior análisis, se procederán a estudiar los demás requisitos del juicio de unidad de materia, esto es, la conexidad sistemática y causal. Seguidamente, (iv) se estudiará la correspondencia entre el título de la Ley y el contenido de las disposiciones analizadas. Por último, (v), se realizaran las conclusiones correspondientes.

   (i) ¿Mediante las disposiciones estudiadas se modifican o derogan normas sustantivas u orgánicas?

   En procura de desarrollar este acápite, esta S. debe estudiar los siguientes temas: (i) cuál es la norma que presuntamente se modificó mediante las normas bajo análisis y (ii) si ello constituye el desconocimiento de la prohibición de modificar normas de contenido sustantivo por medio de una disposición general de una ley anual de presupuesto.

   (a) Cuál es la norma que presuntamente se modificó mediante las normas bajo análisis

   La Corporación Autónoma Regional de la Macarena (CORMACARENA) fue creada por medio del artículo 38 de la Ley 99 de 1993, “(p)or la cual se crea el Ministerio del Medio Ambiente, se reordena el Sector Público encargado de la gestión y conservación del medio ambiente y los recursos naturales renovables, se organiza el Sistema Nacional Ambiental, SINA, y se dictan otras disposiciones”. En el inciso 2º de esta disposición se estableció su jurisdicción en los siguientes términos:

   “La jurisdicción de CORMACARENA comprenderá el territorio del Área de Manejo Especial La Macarena, delimitado en el Decreto 1.989 de 1.989 , con excepción de las incluidas en la jurisdicción de la Corporación para el Desarrollo Sostenible del Oriente Amazónico CDA y CORPORINOQUIA.” (Subrayado fuera de texto).

   Posteriormente, mediante el artículo 120 de la Ley 812 de 2003, “Por la cual se aprueba el Plan Nacional de Desarrollo 2003-2006, hacia un Estado comunitario”, este inciso fue modificado, por cuanto se dispuso la ampliación de la jurisdicción de esta entidad:

   “A partir de la aprobación de la presente ley todo el territorio del Departamento del Meta, incluido el Área de Manejo Especial de La Macarena, quedará bajo la jurisdicción de la Corporación para el Desarrollo Sostenible de La Macarena, CORMACARENA; dejando de esta manera de hacer parte de CORPORINOQUIA.” (Subrayado propio).

   Este artículo fue objeto de control de constitucionalidad por esta Corporación, bajo el juicio de unidad de materia y fue declarado EXEQUIBLE, por medio de la Sentencia C-305 de 2004 .

   El contenido del artículo 120 de la Ley 812 de 2003 no fue reiterado en los siguientes Planes Nacionales de Desarrollo, conforme se evidencia en los cuerpos normativos de estas L. y, puntualmente, en los artículos 160 de la Ley 1151 de 2007, “(p)or la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010”; 276 de la Ley 1450 de 2011, “(p)or la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo, 2010-2014”, en el cual, de hecho, específicamente, se dispuso la derogatoria de la Ley 812 de 2003, con la excepción de algunas disposiciones:

   “ARTÍCULO 276. VIGENCIAS Y DEROGATORIAS. La presente ley rige a partir de la fecha de su publicación y deroga todas las disposiciones que le sean contrarias.

   Con el fin de dar continuidad a los objetivos y metas de largo plazo planteados en los anteriores Planes de Desarrollo, se mantienen vigentes las siguientes disposiciones de la Ley 812 de 2003 los artículos, 20, 59, 61, 64, 65, 81 y 121; de la Ley 1151 de 2007 los artículos 11, 13, 14, 15, 19, 21, 22, 24, 25, 27, 28, 31, 39, 49, 50 excepto su tercer inciso, 62, 64, 67, los incisos primero y tercero del 69, 70, 71, 76, 80, 82, 87, 88, 89, 90, 91, 97, 98, 106, 110, 112, 115, 118, 121, 126, 127, inciso primero del 131, 138, 155 y 156, de la Ley 1151 de 2007. A. hasta el 6 de agosto de 2012, las funciones establecidas en el artículo 65 de la Ley 1350 de 2009.

   Deroga en especial el artículo 9o del Decreto 1300 del 29 de julio de 1932; los artículos 3o y 4o del Decreto 627 de 1974; 19 de la Ley 55 de 1985; 9o de la Ley 25 de 1990; elimínase la periodicidad de dos (2) años prevista en el artículo 2o de la Ley 1ª de 1991 para la presentación y aprobación de los Planes de Expansión Portuaria y en el artículo 15 de la Ley 105 de 1993 para la presentación y aprobación de los Planes de Expansión Vial, 21 de la Ley 160 de 1994; el inciso segundo del artículo 151 de la Ley 223 de 1995; el numeral 5 del artículo 2o de la Ley 549 de 1999; los artículos 2o, 19, 20, 21, 22 y 23 de la Ley 590 de 2000; 10, 11 y el parágrafo del artículo 12 de la Ley 681 de 2001; parágrafo 3o del artículo 19 de la Ley 769 de 2002 modificado por el artículo 5o de la Ley 1383 de 2010; parágrafo 2o del artículo 7o de la Ley 872 de 2003; 26, inciso 2o del artículo 28 de la Ley 1150 de 2007; 32 y 33 de la Ley 1176 de 2007; artículo 69 de la Ley 1341 de 2009 exceptuando su inciso segundo; parágrafo 2o del artículo 12 y el artículo 30 de la Ley 1382 de 2010 y el parágrafo del artículo 63 de la Ley 1429 de 2010.

   Deroga las L. 188 de 1995; 812 de 2003 y 1151 de 2007, a excepción de las disposiciones citadas en el segundo inciso del presente artículo.” (Resaltado propio).

   Se recuerda que la derogatoria implica la pérdida de vigencia de una disposición normativa, fenómeno jurídico regulado en el artículo 71 de la Ley 57 de 1887, Código Civil, según el cual, por un lado, se encuentra la derogatoria expresa, que se produce cuando la nueva ley advierte la derogatoria específica de la norma anterior; y, por otro, la derogatoria tácita, la cual se presenta cuando la nueva ley contiene disposiciones incompatibles con las de la ley anterior. En el presente caso, la Ley 1450 de 2011 dispuso, con algunas excepciones, la derogatoria expresa de la Ley 812 de 2003 y, con ello, del artículo 120 perteneciente a ese cuerpo normativo.

   Este escenario jurídico implicó la derogatoria expresa del artículo 120 de la Ley 812 de 2003 y, por consiguiente, el retorno a la regulación original de la jurisdicción de CORMACARENA contenida en el inciso 2º del artículo 38 de la Ley 99 de 1993. Sin embargo, el Congreso decidió regular nuevamente el contenido normativo de esta disposición, referido a la ampliación de la jurisdicción de CORMACARENA valiéndose de las disposiciones varias, incluidas en el acápite de disposiciones generales de las leyes anuales de presupuesto de los años 2011 a 2014.

   Así, en el artículo 85 de la Ley 1485 de 2011 y 87 de la Ley 1593 de 2012, L. Anuales de Presupuesto se estableció que: “Todo el territorio del departamento del Meta, incluida el Área de Manejo Especial de La Macarena, quedará bajo la jurisdicción de la Corporación para el Desarrollo Sostenible de La Macarena, Cormacarena.”

   Adicionalmente, en el artículo 95 también de la Ley 1593 de 2012, 85 de la Ley 1687 de 2013 y 103 de la Ley 1737 de 2014 (demandado), L. Anuales de Presupuesto del 2012 al 2014, se precisó, además de la ampliación de la jurisdicción de CORMACARENA, la no inclusión en esta del “territorio en litigio con C. y G.”. Es decir, se consagró lo siguiente: “Todo el territorio del departamento del Meta, incluida el Área de Manejo Especial de la Macarena, quedará bajo la jurisdicción de la Corporación para el Desarrollo Sostenible de la Macarena, Cormacarena, sin incluir el territorio en litigio con C. y G..” (Resaltado propio).

   Cabe mencionar que, posteriormente, en el siguiente Plan Nacional de Desarrollo, Ley 1753 de 2015, se dispuso en el artículo 267 que “con el fin de dar continuidad a los planes, programas y proyectos de mediano y largo plazo, los artículos de las L. 812 de 2003, 1151 de 2007 y 1450 de 2011 no derogados expresamente en el inciso anterior o por otras leyes continuarán vigentes hasta que sean derogados o modificados por norma posterior.” (Resaltado y subrayas propia). Sin embargo, esta disposición no afecta la derogatoria del artículo 120 de la Ley 812 de 2003, dado que, como se expuso, esa disposición fue objeto de derogatoria expresa, por cuanto hace parte del cuerpo normativo del Plan Nacional de Desarrollo del 2003, del cual solo se conservó vigencia respecto de algunas normas.

   En conclusión, de acuerdo con el anterior recuento normativo, la S. advierte que los artículos 85 de la Ley 1485 de 2011; 87 y 95 de la Ley 1593 de 2012; 85 de la Ley 1687 de 2013; y 103 de la Ley 1737 de 2014, L. Anuales de Presupuesto 2011-2014, fueron expedidos en vigencia de la Ley 1450 de 2011, Plan Nacional de Desarrollo, 2011-2014, en el cual se había derogado expresamente el artículo 120 de la Ley 812 de 2003 que ampliaba la jurisdicción de CORMACARENA. En consecuencia, la norma que quedó vigente para definir tal jurisdicción fue el inciso 2º del artículo 38 de la Ley 99 de 1993 y, por consiguiente, es esta la que debe emplearse para definir si por medio de los artículos analizados se incurrió o no en la vulneración del principio de unidad de materia.

   (b) Desconocimiento de la prohibición de modificar, por medio de disposiciones generales, normas de contenido sustantivo

   Con el fin de identificar los presuntos cambios, a continuación se pone de presente el siguiente cuadro comparativo:

   Ley 99 de 1993 L. Anuales de Presupuesto 2011-2014

   Inciso 2º del artículo de la Ley 99 de 1993 Artículos 85 de la Ley 1485 de 2011; 87 de la Ley 1593 de 2012

   “La jurisdicción de CORMACARENA comprenderá el territorio del Área de Manejo Especial La Macarena, delimitado en el Decreto 1.989 de 1.989 , con excepción de las incluidas en la jurisdicción de la Corporación para el Desarrollo Sostenible del Oriente Amazónico CDA y CORPORINOQUIA.” (Subrayado propio). Todo el territorio del departamento del Meta, incluida el Área de Manejo Especial de La Macarena, quedará bajo la jurisdicción de la Corporación para el Desarrollo Sostenible de La Macarena, CORMACARENA. (Subrayado propio).

   Artículos 95 de la Ley 1593 de 2012; 85 de la Ley 1687 de 2013; y 103 de la Ley 1737 de 2014

   “Todo el territorio del departamento del Meta, incluida el Área de Manejo Especial de la Macarena, quedará bajo la jurisdicción de la Corporación para el Desarrollo Sostenible de la Macarena, CORMACARENA, sin incluir el territorio en litigio con C. y G..” (Subrayado y resaltado propio).

   La lectura comparativa y literal de las anteriores disposiciones permite dilucidar que el inciso 2º del artículo 38 de la Ley 99 de 1993, norma de carácter sustantivo, fue modificado por los artículos 85 de la Ley 1485 de 2011; 87 y 95 de la Ley 1593 de 2012; 85 de la Ley 1687 de 2013; y 103 de la Ley 1737 de 2014, disposiciones generales de las L. Anuales de Presupuesto 2011-2014, ya que se amplió la jurisdicción de CORMACARENA y se establecieron límites diferentes respecto de la misma: (i) Mientras en la Ley 99 de 1993 se determinó que la jurisdicción de CORMACARENA era el Área de Manejo Especial la Macarena “AMEN”, en las L. Anuales de Presupuesto se dispuso que esta comprendía, además, todo el territorio del Departamento del Meta. (ii) Los límites impuestos a la jurisdicción de CORMACARENA en la primera se hicieron respecto a la jurisdicción de la “Corporación para el Desarrollo Sostenible del Oriente Amazónico CDA y Corporinoquía”; mientras que en las L. Anuales de Presupuesto, desde el 2012 al 2014 los límites se establecieron en el “territorio en litigio con C. y G.” (en el artículo 85 de la Ley 1485 de 2011 y 87 de la Ley 1593 de 2012 no se incluyó esta restricción pero sí la ampliación de la jurisdicción contenida en las demás normas).

   El desarrollo jurisprudencial del principio de unidad de materia ha sido claro y reiterativo al señalar que las disposiciones generales son normas de contenido instrumental, pues su finalidad consiste en “posibilitar y agilizar” la adecuada y correcta ejecución del presupuesto, por ende, solo se pueden introducir en leyes anuales de presupuesto si cumplen con ese objetivo . Por consiguiente, atendiendo a su naturaleza, el principio de unidad de materia exige que por medio de estas no se modifiquen o deroguen normas sustantivas . En contradicción con lo anterior, por medio de los artículos 85 de la Ley 1485 de 2011; 87 y 95 de la Ley 1593 de 2012; 85 de la Ley 1687 de 2013; y 103 de la Ley 1737 de 2014, a pesar de ser disposiciones varias, incluidas en el capítulo sobre disposiciones generales de las L. Anuales de Presupuesto 2011-2014, se incurrió en la modificación del inciso 2º del artículo 38 de la Ley 99 de 1993, norma de contenido sustantivo. En consecuencia, aquellos artículos dejaron de ser herramientas para la ejecución del presupuesto aprobado y dieron vida jurídica a una norma con contenido sustantivo y portadora de decisiones autónomas modificatorias del ordenamiento jurídico.

   (ii) ¿Los artículos 85 de la Ley 1485 de 2011; 87 y 95 de la Ley 1593 de 2012; 85 de la Ley 1687 de 2013 y 103 de la Ley 1737 de 2014, a pesar de ser disposiciones generales de L. Anuales de Presupuesto, tienen vocación de permanencia?

   Los artículos 346 y 347 de la Constitución Política son coincidentes en disponer que la vigencia de las leyes anuales de presupuesto, rigen para el correspondiente periodo fiscal. Puntualmente, en relación con las disposiciones generales, por determinación expresa del literal c, del artículo 11 del Decreto 111 de 1996, Estatuto Orgánico del Presupuesto, se establece que deben regir “únicamente para el año fiscal para el cual se expidan” . Siguiendo este mandato, esta Corporación ha determinado que cuando una disposición general de una ley anual de presupuesto tiene vocación de permanencia, debe declararse inexequible, aun cuando se puedan cumplir con los otros requisitos de conexidad. Mediante la Sentencia C-704 de 2015, en la cual de hecho se declaró la inexequibilidad del artículo 123 de la Ley 1737 de 2014, Ley Anual de Presupuesto a la cual también pertenece la disposición demandada, esta Corporación determinó que:

   “De la lectura del precepto acusado se encuentra que se está ante un mandato de carácter permanente, que crea una suerte de exclusividad a favor del IGAC respecto de determinados servicios que presta a entidades estatales, sin que se evidencie, en modo alguno, que el precepto mantenga su vigor dentro de la vigencia fiscal de 2015, materia de regulación presupuestal por parte de la Ley 1737 de 2014. (…) // Además, no existe ninguna evidencia que la ley pueda ser aplicada únicamente dentro de dicha vigencia fiscal, puesto que una conclusión en ese sentido no se deriva de su contenido y, en virtud de la dinámica propia de la contratación estatal, carecería de toda eficacia un precepto que reconociese la exclusividad antes explicada, pero a la vez la restringiera a ser aplicada únicamente dentro de un año fiscal.”

   Al igual que en el mencionado caso, los artículos 85 de la Ley 1485 de 2011; 87 y 95 de la Ley 1593 de 2012; 85 de la Ley 1687 de 2013; y el demandado artículo 103, también perteneciente a la Ley 1737 de 2014, incumplen con el criterio de temporalidad, pues por medio de estos, primero, se incorpora una norma sustancial de carácter permanente tendiente a ampliar el área jurisdiccional de CORMACARENA. Segundo, se trata de una práctica indebida en la cual el legislador le dio vida jurídica a una disposición derogada mediante la Ley 1450 de 2011, Plan Nacional de Desarrollo, con el fin de mantener en el ordenamiento jurídico esta disposición, lo cual es evidente para esta S. si se tiene en cuenta que, inmediatamente después de que se produjo esa derogatoria, el Congreso comenzó a incorporar este contenido normativo en las L. Anuales de Presupuesto de 2011 al 2014. Tercero, el hecho de que el legislador hubiese dispuesto el mismo contenido normativo en las L. Anuales de Presupuesto de los años 2011-2014, solo evidencia el afán de introducir al ordenamiento jurídico una norma sustantiva con vocación de permanencia, mediante una ley cuya naturaleza jurídica está destinada exclusivamente para la determinación de las rentas, gastos y presupuesto de la Nación, y que tiene vocación transitoria. Cuarto, no existe mínima evidencia de que las mencionadas L. Anuales de Presupuesto 2011-2014 hayan restringido sus efectos a las vigencias fiscales correspondientes, dado que, al igual que ocurrió en el caso analizado mediante la Sentencia C-704 de 2015, “una conclusión en ese sentido no se deriva de su contenido”. Además, en relación con la norma puntualmente demandada, artículo 103 de la Ley 1737 de 2014, esa entidad continuó haciendo uso de la misma, para justificar el ejercicio de sus funciones en la jurisdicción en esta definida, tal como se puede constatar en los Informes de Gestión del 27 de febrero de 2017, 31 de julio de 2017 y 6 de marzo de 2018.

   De esta manera, la S. constata que en las disposiciones estudiadas a pesar de pertenecer a L. Anuales de Presupuesto con vigencia anual limitada para el respectivo periodo fiscal, incorporaron reiterativamente el contenido sustancial de una norma con vocación de permanencia y, en consecuencia, se incumple el requisito de temporalidad.

   (iii) Ausencia de conexidad finalística, temática y temporal

   Los artículos 85 de la Ley 1485 de 2011; 87 y 95 de la Ley 1593 de 2012; 85 de la Ley 1687 de 2013; y 103 de la Ley 1737 de 2014, aun cuando son parte de las disposiciones varias, incluidas en el marco de las disposiciones generales de las Ley Anuales de Presupuesto 2011-2014, modificaron el inciso 2º del artículo 38 de la Ley 99 de 1993, norma de contenido sustancial y, aunado a ello, tienen vocación de permanencia, por consiguiente, resulta dable concluir que desconocen los criterios de conexidad finalista o teleológica, temática y temporal.

   Además de la ausencia de conexidad temporal ya estudiada, debe advertirse que la finalidad de las disposiciones generales, normas de contenido instrumental cuyo objetivo consiste en “posibilitar y agilizar” la adecuada y correcta ejecución del presupuesto, solo se pueden introducir en la ley anual de presupuesto si cumplen con esa utilidad . En contradicción con lo anterior, por medio de las disposiciones analizadas, al modificar y adicionar el inciso 2º del artículo 38 de la Ley 99 de 1993, se buscó ampliar la jurisdicción de CORMACARENA a todo el Departamento del Meta e imponer ciertas restricciones, a partir del 2012, en relación con el “territorio en litigio con C. y G.”.

   Siguiendo lo dicho, mal podría decirse que las mencionadas disposiciones son de carácter instrumental, como lo sostiene uno de los intervinientes respecto del artículo 103 de la Ley 1737 de 2014 , al señalar que este cumple con el requisito de conexidad dado que establece el territorio en el cual CORMACARENA debe ejecutar el presupuesto asignado. Al respecto esta S. debe advertir que la jurisdicción de esta Corporación Autónoma Regional ya se encontraba definida en el inciso 2º del artículo 38 de la Ley 99 de 1993. Así entonces, si bien el artículo 3º de la Ley 1737 de 2014 refiere al presupuesto asignado a CORMACARENA, ese presupuesto se debía ejecutar en la jurisdicción definida por el legislador previamente y no en aquella regulada indebidamente mediante una Ley Anual de Presupuesto.

   Se evidencia, adicionalmente que, en contradicción con el criterio temático, las normas estudiadas se encuentran lejos de tener contenido presupuestal, puesto que aluden a la jurisdicción de una Corporación Autónoma Regional. Debe resaltarse que las disposiciones de contenido presupuestal se erigen como indicadores que debe seguir el Gobierno como ejecutor del Gasto y recaudador de los ingresos fiscales , pero no para definir un asunto de trascendental importancia en el ordenamiento jurídico como es la definición de la jurisdicción de una autoridad ambiental.

   Este actuar reiterado y abiertamente intencional del Congreso involucró la definición de la jurisdicción de una de las Corporaciones Autónomas Regionales del país, entidades catalogadas como la máxima autoridad ambiental en el área de su jurisdicción , según la Ley 99 de 1993, ya que se trata de “entes corporativos de carácter público, creados por la ley, integrado por las entidades territoriales que por sus características constituyen geográficamente un mismo ecosistema o conforman una unidad geopolítica, biogeográfica o hidrogeográfica, dotados de autonomía administrativa y financiera, patrimonio propio y personería jurídica, encargados por la ley de administrar, dentro del área de su jurisdicción, el medio ambiente y los recursos naturales renovables y propender por su desarrollo sostenible, de conformidad con las disposiciones legales y las políticas del Ministerio del Medio Ambiente” (negrillas y subraya fuera de texto).

   Las anteriores consideraciones tienen mayor gravedad si se tiene en cuenta que en el debate legislativo no se constata la justificación que permita comprender el motivo por el cual se incluyeron las normas analizadas en las L. Anuales de Presupuesto 2011-2014, lo que es explicable en la medida en que estas se refieren a un asunto totalmente distinto , esto es, el presupuesto general de la Nación para las vigencias fiscales de los años 2012-2015. Yerro en que incurre el Congreso de manera reiterativa, a pesar de que esta Corporación ha sido clara e insistente en sostener que “los tiempos y la velocidad con los que se aprueban las leyes presupuestarias, permite que normas que no tengan relación con la materia de la ley se oculten más fácilmente y puedan pasar inadvertidas ” (resalta la S.) y, en consecuencia, al Legislador le está vetado hacer un indebido uso de estas normas que terminan produciendo los denominados y dañinos “micos jurídicos” .

   En consecuencia, el Congreso al establecer por medio de disposiciones generales de las L. Anuales de Presupuesto 2011-2014, la modificación del inciso 2º del artículo 38 de la Ley 99 de 1993, norma con contenido sustantivo, incurrió en un error que condujo a (a) la ausencia de coherencia normativa sistemática al interior de las L. y, por ende, en el resto del ordenamiento jurídico; (b) la inclusión de una norma extraña, aislada e inconexa al objeto de las L. Anuales de Presupuesto ; (v) por ende, se transgredió el principio de seguridad jurídica y, como consecuencia de ello, entorpeció el conocimiento y cumplimiento de la ley en torno a la jurisdicción de CORMACARENA .

   En este orden de ideas, si el legislador consideraba pertinente ampliar o modificar la jurisdicción de CORMACARENA no podía hacerlo a través de las L. Anuales de Presupuesto 2011-2014, para ello le correspondía “la aprobación de una ley distinta, cuyo trámite se hubiese centrado en esas modificaciones (…)” . Incluso, cabe resaltar que esta iniciativa, dirigida a ampliar la jurisdicción de esa entidad a todo el Departamento del Meta, fue presentada como Proyecto de Ley en dos oportunidades: Proyecto de Ley 75 , 160 de 2013 Senado y Cámara respectivamente y el Proyecto de Ley 07 de 2017 Senado , sin embargo, estos proyectos legislativos fueron archivados, en la primera oportunidad, por tránsito de legislatura (artículo 190 de la Ley 5ª de 1992), y, en la segunda, por retiro del proyecto por parte del ponente. Esto corrobora el descuido y la desidia de la conformación legítima y constitucional de la voluntad legislativa, recurriendo entonces el legislador a “atajos” a través de leyes anuales de presupuesto, para legislar contenidos que debió consagrar en otra clase de normativas.

   (iv) Ausencia de correspondencia entre el título de las L. Anuales de Presupuesto 1485 de 2011, 1593 de 2012, 1687 de 2013 y 1737 de 2014 y las disposiciones en estudio

   De acuerdo con el artículo 169 de la Constitución Política, el título de las leyes debe “corresponder precisamente a su contenido”. Criterio que se ha evaluado por esta Corte como parte del juicio de unidad de materia, siendo una garantía del principio de seguridad jurídica. El estudio de este requisito debe verificar, entre otros, “que entre el título y el contenido de la ley debe existir, necesariamente, una relación de conexidad”. A pesar de lo anterior, mientras el título de las L. Anuales de Presupuesto 2011, 2012, 2013 y 2014 señalan que estas son aquellas por medio de la cual “se decreta el Presupuesto de Rentas y Recursos de Capital y Ley de Apropiaciones para la vigencia fiscal del 1o de enero al 31 de diciembre de” 2012, 2013, 2014 y 2015, respectivamente, en contraste, por medio de las disposiciones analizadas, se alude a la ampliación de la jurisdicción de CORMACARENA. Por consiguiente, se advierte con un ejercicio casi sinalagmático, la ausencia de conexidad y, por consiguiente, de correspondencia entre el título de la ley y las disposiciones analizadas, situación contradictora respecto al principio de seguridad jurídica que debe primar en el ordenamiento jurídico, para una adecuada aplicación e interpretación de las normas.

   (v) Conclusiones sobre la vulneración del principio de unidad de materia

   En consideración de esta S., los artículos 85 de la Ley 1485 de 2011; 87 y 95 de la Ley 1593 de 2012; 85 de la Ley 1687 de 2013; y 103 de la Ley 1737 de 2014 vulneran el principio de unidad de materia, primer cargo de la demanda de inconstitucionalidad, en atención a que, a pesar de ser disposiciones generales contenidas en L. Anuales de Presupuesto, (i) modifican una norma de carácter sustantivo en la cual se define la jurisdicción de una entidad ambiental; y (ii) tienen vocación de permanencia, puesto que al modificar esta norma se mantuvieron sus efectos en el ordenamiento jurídico. Como consecuencia de ello, se constató el desconocimiento de los criterios de conexidad (i) temporal de la norma, pues estas sobrepasaron las vigencias fiscales 2012, 2013, 2014 y 2015, en las cuales sus efectos tuvieron que haberse agotado; (ii) teleológica, puesto que lejos de tener como fin servir como herramienta para la adecuada ejecución del presupuesto, se enfocan en la ampliación de la jurisdicción de una CAR; y (iii) temática, en atención a que, a pesar de que el contenido de las L. Anuales de Presupuesto 2011-2014 involucran la determinación de las rentas, gastos y presupuesto de la Nación, los artículos mencionados, se enfocan en definir el territorio en el que ejercería sus funciones CORMACARENA. A lo que se suma la falta de correspondencia entre el título de las L. Anuales de Presupuesto y las disposiciones en estudio. En consecuencia, se constata la vulneración de los artículos 158 y 169 de la Constitución Política.

   5.3.2 Análisis del segundo cargo: ausencia de correspondencia entre la Ley 1450 de 2011 (Plan Nacional de Desarrollo 2011-2014) y las L. 1485 de 2011, 1593 de 2012, 1687 de 2013 y 1737 de 2014 (L. Anuales de Presupuesto 2011-2014, para la vigencia fiscal 2012-2015). Vulneración de los artículos 341 y 346 Superiores

   La Constitución busca la estructuración de una política económica fundada en la “planeación” y la “concertación”, con el objetivo de cumplir de manera eficiente, adecuada y organizada los fines esenciales del Estado Social de Derecho. Situación que deriva en un deber de coherencia y congruencia entre el Plan Nacional de Desarrollo y la Ley Anual de Presupuesto, pues el primero es un mecanismo ordenador y aglutinador de la política estatal, mientras el segundo, pone en ejecución los programas y planes que desarrollan esa política. La ley del Plan Nacional de Desarrollo “determina el contenido de las leyes anuales de presupuesto (…) ya que éstas, en su conjunto, deben corresponder a una planificación global” . Consideración que obedece a la supremacía de este tipo de leyes, las cuales más que mandatos son descripciones y recomendaciones que hacen vigente la Constitución Política.

   A pesar de lo anterior, en el presente caso se tiene que por medio de la Ley 1450 de 2011, Plan Nacional de Desarrollo 2011-2014, se derogó el artículo 120 de la Ley 812 de 2003, Plan Nacional de Desarrollo 2003-2006, mediante el cual se modificó el inciso 2º del artículo 38 de la Ley 99 de 1993, dado que se amplió la jurisdicción de CORMACARENA a todo el Departamento del Meta. La derogatoria de esta norma implicó que la jurisdicción de esta entidad, retornaba a ser la dispuesta en el texto original. Presupuesto que debía ser acatado por las L. Anuales de Presupuesto que se expedirían en el cuatrienio durante el cual el mentado Plan Nacional de Desarrollo estaba vigente. A pesar de lo anterior, mediante los artículos 85 de la Ley 1485 de 2011; 87 y 95 de la Ley 1593 de 2012; 85 de la Ley 1687 de 2013; y 103 de la Ley 1737 de 2014, L. Anuales de Presupuesto expedidas durante el cuatrienio de la Ley 1450 de 2011, se le devolvió vida jurídica al derogado artículo 120 de la Ley 812 de 2003.

   Encuentra esta Corte que esta situación evidencia una manifiesta contradicción entre el Plan Nacional de Desarrollo 2011-2014 y las disposiciones estudiadas contenidas en las L. Anuales de Presupuesto 2011-2014, situación que tiene claros efectos sustanciales en el ordenamiento jurídico, pues a pesar de que en la Ley 1450 de 2011 se redujo la jurisdicción de CORMACARENA al Área de Manejo Especial de la Macarena (al dejar vigente el inciso 2º del artículo 38 de la Ley 99 de 1993), en las L. Anuales de Presupuesto 2011 al 2014 se contradijo esa disposición de superior jerarquía y, en esa medida, se amplió tal jurisdicción a todo el Departamento del Meta, desconociendo el principio de correspondencia que debe existir entre la Ley del Plan Nacional de Desarrollo y las L. Anuales de Presupuesto.

   El Legislador con los artículos analizados incurrió en una práctica reprochable pues caprichosamente desconoció la norma de superior jerarquía en la cual debía fundamentarse el ejercicio legislativo, extendiendo los efectos jurídicos de una norma que había sido expresamente expulsada del ordenamiento jurídico por este. Así entonces, en criterio de este Tribunal estos artículos resultan, también por esta razón, inexequibles.

   5.3.3. Conclusión

   Los artículos 85 de la Ley 1485 de 2011; 87 y 95 de la Ley 1593 de 2012; 85 de la Ley 1687 de 2013; y 103 de la Ley 1737 de 2014 implican la vulneración del principio de unidad de materia dado que por medio de estos se modificó el inciso 2º del artículo 38 de la Ley 99 de 1993, norma de contenido sustantivo y se concibió una disposición con vocación de permanencia, que, de hecho, continúa produciendo efectos jurídicos. A lo que se suma que implican contradicción con la Ley 1450 de 2011, Plan Nacional de Desarrollo 2011-2014, por incorporar al ordenamiento jurídico una norma expresamente derogada mediante esta Ley. Por ende, estas disposiciones se declararán inexequibles.

   5.4. Consecuencias de la inexequibilidad

   La declaratoria de inexequibilidad de los artículos 85 de la Ley 1485 de 2011; 87 y 95 de la Ley 1593 de 2012; 85 de la Ley 1687 de 2013 y 103 de la Ley 1737de 2014 no implica que esta S. asuma pronunciamiento alguno en relación con la competencia de CORMACARENA, ni sobre el territorio que queda excluido de su jurisdicción, pues este asunto se sale de la órbita de competencia de esta Corte y, además, se encuentra definido por el legislador mediante el artículo 33 de la Ley 99 de 1993, en el cual se dispuso que la jurisdicción del Departamento del Meta le corresponde a CORPORINOQUIA, con excepción del territorio correspondiente a la Macarena:

   “Corporación Autónoma Regional de la Orinoquía, CORPORINOQUIA: su jurisdicción comprenderá los Departamentos de Arauca, Vichada, Casanare, M., los municipios del Departamento de Cundinamarca, a saber: Guayabetal, Quetame, Une, Paratebueno, Chipaque, Cáqueza, Fosca, G., Choachí y Ubaque; y los municipios de Pajarito, Labranzagrande, P., Pisba y Cubará del Departamento de Boyacá, con excepción del territorio de jurisdicción de la Corporación para el Desarrollo Sostenible de la Macarena. Tendrá su sede principal en la ciudad de Yopal y subsedes en los Municipios de Arauca en el Departamento de Arauca, V. en el Departamento del M. y la primavera en el Departamento del Vichada. Las subsedes entrarán a funcionar seis meses después de la sede principal. Los recursos percibidos por CORPORINOQUIA se distribuirán equitativamente entre la sede principal y las subsedes.” (Resalta la Corte)

   De conformidad con esta disposición, la jurisdicción del Departamento del Meta le corresponde ejercerla a Corporinoquia, con excepción del área de la Macarena.

   5.5. Necesidad de diferir los efectos de la decisión de inexequibilidad en el presente caso

   La Corte Constitucional, según el artículo 241 Superior tiene la competencia para ejecutar el control de regularidad entre las leyes y el texto Superior, función en ejercicio de la cual debe definir los efectos de sus decisiones . En este sentido, el artículo 45 de la Ley 270 de 1996 dispuso que “(l)as sentencias que profiera la Corte Constitucional sobre los actos sujetos a su control en los términos del artículo 241 de la Constitución Política, tienen efectos hacia el futuro a menos que la Corte resuelva lo contrario.” Disposición declarada exequible mediante la Sentencia C-037 de 2006, en la cual, además se determinó que “sólo la Corte Constitucional puede definir los efectos de sus sentencias.”

   En ejercicio de esta función esta Corporación, excepcionalmente, ha recurrido a las sentencias de inexequibilidad con efectos diferidos cuando, si bien se constata la inconstitucionalidad de las normas bajo análisis, lo cierto es que su expulsión inmediata del ordenamiento jurídico puede generar un daño mayor, ya que puede producir una grave afectación de los principios y derechos Superiores en contradicción con la finalidad del juicio de constitucionalidad.

   En esta línea, tratándose también de una disposición general incluida en una Ley Anual de Presupuesto, en la Sentencia C-052 de 2015 se decidió declarar la inexequibilidad del artículo 81 de la Ley 1687 de 2013, pero diferir los efectos de esta decisión, por cuanto la expulsión inmediata del ordenamiento jurídico habría generado graves efectos en el marco presupuestal “con incidencia en la administración de recursos parafiscales” a lo que se sumaba las adversas consecuencias sobre la “inseguridad jurídica”. Puntualmente se señaló que “declarar la inexequibilidad pura y simple del aparte normativo acusado desconocería postulados constitucionales de gran valor como la necesidad de proteger recursos públicos, que en últimas es el objeto de las normas que el legislador pretendió incluir en la Ley Anual del Presupuesto. Por ello, se hace necesario diferir los efectos de la declaratoria de inconstitucionalidad del artículo demandado”.

   Al igual que en aquella ocasión, en el presente caso resulta necesario diferir los efectos de la inexequibilidad de los artículos afectados, debido a que la ampliación de la jurisdicción de CORMACARENA, por estos dispuesta, ha estado vigente en el ordenamiento jurídico desde el año 2003; es decir, desde hace alrededor de 15 años esa Corporación Autónoma Regional ha ejercido su competencia sobre todo el territorio del Departamento del Meta, con la consecuente asignación de recursos del Presupuesto General de la Nación para la protección ambiental de la jurisdicción ampliada y, en consecuencia, existen

   planes, programas y proyectos que o bien se han desarrollado, se encuentran en ejecución o están próximos a implementarse. Por ende, la salida inmediata del ordenamiento jurídico de estas normas, podría impactar negativamente en la gestión de las herramientas de desarrollo para la protección del medio ambiente, los recursos naturales renovables, así como los derechos adquiridos, entre estos, los laborales, y la correcta administración de los recursos públicos y, con ello, la ejecución presupuestal.

   Se recuerda que CORMACARENA, en ejercicio de sus funciones debía, sobre todo el Departamento del Meta, “administrar (…) el medio ambiente y los recursos naturales renovables y propender por su desarrollo sostenible, de conformidad con las disposiciones legales y las políticas del Ministerio del Medio Ambiente” . En esa medida, una de sus funciones principales consistía en coordinar el proceso de preparación y ejecución de políticas, planes y proyectos relativos a la protección del medio ambiente, los recursos naturales renovables y el desarrollo sostenible. Igualmente, tenía que aplicar, cumplida y oportunamente, las disposiciones legales vigentes sobre la disposición, administración, manejo y aprovechamiento de estos . Todo lo anterior, en coordinación entre el nivel central y regional. No es extraño por consiguiente que CORMACARENA en su intervención haya señalado que esta entidad “definió en el Plan de Gestión Ambiental Regional 2010-2019, un compromiso de manejo ambiental ante el departamento del Meta, bajo unas líneas estratégicas puntuales que viene desarrollando a través de los Planes de Acción y anualmente a través de los Planes Operativos. Estos programas y proyectos se traducen en una inversión de $54.970 millones de pesos, que deben ejecutarse según lo programado en lo que resta de la vigencia 2017 y los años 2018-2019 // Presupuesto este, que de no contarse con los recursos que son aportados por los municipios que pertenecen al área del AMEM se vería afectado en una reducción cercana a los $33.060 millones de pesos, (…) lo que implicaría el incumplimiento de la ejecución de estos proyectos y de paso generaría un impacto social y ambiental (…) // Así mismo, CORMACARENA en su accionar ha comprometido parte de su presupuesto futuro en obligaciones como el servicio de la deuda ($3.947 millones restantes por pagar hasta el año 2019)” (resaltado propio).

   En atención a estas consideraciones, esta Corte encuentra necesario determinar que los efectos de inexequiblidad que será declarada mediante la presente providencia serán diferidos hasta el 31 de diciembre de 2018, por consiguiente, solo a partir del 1º de enero de 2019 producirá efectos, en procura de que los impactos de esta decisión no resulten lesivos para el ordenamiento jurídico. En este sentido, se aclara que, en procura también de la protección del medio ambiente, los derechos adquiridos, entre estos, los laborales y la correcta administración de los recursos públicos, la inexequibilidad dispuesta en esta Sentencia no afecta las situaciones jurídicas consolidadas, los derechos adquiridos, entre estos los laborales, ni los demás efectos jurídicos previos derivados de las normas en estudio.

   Como consecuencia lógica de lo anterior, advierte la Corte que en acatamiento de esta decisión, el Gobierno deberá tener en cuenta, para presentar el siguiente proyecto de Ley Anual de Presupuesto, que los recursos presupuestales deben asignarse bajo el entendido de que la jurisdicción de CORMACARENA es la dispuesta en el inciso 2º del artículo 38 de la Ley 99 de 1993 y, el resto del Departamento del Meta, es jurisdicción de CORPORINOQUIA, conforme a lo establecido en el artículo 33 de la Ley 99 de 1993. A menos que el legislador expida una nueva ley ordinaria u orgánica en la que regule la jurisdicción de CORMACARENA de manera distinta.

   Al Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible le corresponde, en acatamiento del artículo 2º de la Ley 99 de 1993, coordinar entre CORMACARENA y CORPORINOQUIA, lo pertinente para el acatamiento de esta decisión y, en esa medida, debe garantizar la correcta adopción y ejecución de las políticas y los planes, programas y proyectos respectivos, en procura del cumplimiento de los deberes y derechos del Estado y de los particulares en relación con el medio ambiente y con el patrimonio natural de la Nación.

6. Síntesis de la decisión

   (i) La jurisdicción de CORMACARENA se definió por el inciso 2º del artículo 38 de la Ley 99 de 1993, en los siguientes términos: el “territorio del Área de Manejo Especial La Macarena, delimitado en el Decreto 1989 de 1989, con excepción de las incluidas en la jurisdicción de la Corporación para el Desarrollo Sostenible del Oriente Amazónico, CDA y CORPORINOQUIA.” Esta disposición, se modificó mediante el artículo 120 de la Ley 812 de 2003, Plan Nacional de Desarrollo 2003-2006. En el cual se estableció que la jurisdicción abarcaría “todo el territorio del Departamento del Meta, incluido el Área de Manejo Especial de La Macarena”. Sin embargo, esta última disposición fue derogada expresamente por medio de la Ley 1450 de 2011, Plan Nacional de Desarrollo 2011-2014. Así, la jurisdicción de dicha entidad retornó a la establecida en la Ley original.

   (ii) A pesar de ello, el legislador por medio de los artículos 85 de la Ley 1485 de 2011; 87 y 95 de la Ley 1593 de 2012; 85 de la Ley 1687 de 2013; y 103 de la Ley 1737 de 2014 (demandado), esto es, mediante L. Anuales de Presupuesto, consagró nuevamente el contenido sustancial del artículo 120 de la Ley 812 de 2003 (derogado), dado que modificó el inciso 2º del artículo 38 de la Ley 99 de 1993 vigente, ampliando la jurisdicción de CORMACARENA a todo el territorio del Departamento del Meta y, además, precisó, desde el 2012, que esta jurisdicción no comprende el “territorio en litigio con C. y G.”.

   (iii) Debido a lo anterior, a pesar de que el artículo 103 de la Ley 1737 de 2011 era el demandado, la Corte constató la necesidad de realizar una integración normativa en el presente asunto, entre la norma demandada, y los mencionados artículos 85 de la Ley 1485 de 2011; 87 y 95 de la Ley 1593 de 2012 y 85 de la Ley 1687 de 2013; dado que contienen identidad total o parcial de contenido normativo, siguen produciendo efectos jurídicos a pesar de haber perdido su vigencia, y en aras de no hacer inocua la decisión de la Corte; de manera que esta S. dio aplicación al inciso 3º del artículo 6º del Decreto 2067 de 1991.

   (iv) Luego del análisis detallado realizado, la Corte concluye que los artículos analizados deben ser declarados inexequibles por la vulneración al principio de unidad de materia y la falta de correspondencia con el Plan Nacional de Desarrollo, cargos de la demanda. Lo anterior debido a que, al tratarse de disposiciones varias, incluidas en las disposiciones generales de las L. Anuales de Presupuesto, no tenían la potestad para modificar el inciso 2º del artículo 38 de la Ley 99 de 1993, norma de contenido sustantivo y con vocación de permanencia; ni de incorporar al ordenamiento jurídico una norma expresamente derogada por la Ley del Plan en la que de hecho debían fundamentarse.

   (v) Se impone la expulsión del ordenamiento jurídico de las normas estudiadas por la mala práctica legislativa en la que venía incurriendo el Congreso en las L. Anuales de Presupuesto 2011-2014, en las que reguló la jurisdicción de una Corporación Autónoma Regional sin tener competencia para ello en atención a la naturaleza de tales leyes. Además, se recuerda que el artículo 123 de la Ley Anual de Presupuesto 1737 de 2014, al igual que hoy el artículo 103 demandando, ambos incluidos en las disposiciones varias de las disposiciones generales, también incurrió en la vulneración de principio de unidad de materia, como fue estudiado en la Sentencia C-704 de 2015 que lo declaró inexequible.

   (vi) Esta Corporación ha reiterado que al Congreso le está vedado en las leyes anuales de presupuesto y, con mayor énfasis, en las disposiciones generales de estas, incorporar o modificar normas de contenido sustantivo o con vocación de permanencia , tal y como sucedió con la modificación del inciso 2º del artículo 38 de la Ley 99 de 1993. Advierte la S. que este reiterativo proceder por parte del Congreso constituye no solo la violación a la Constitución Política (artículo 158 y 169 Superiores) y el desconocimiento de la jurisprudencia constitucional, sino también un indebido ejercicio de sus funciones que conducen a que, tal y como sucedió en la norma bajo análisis, se genere (a) la ausencia de coherencia normativa sistemática al interior de la Ley y, por ende, con el resto del ordenamiento jurídico; (b) la inclusión de normas extrañas, aisladas e inconexas al objeto de la ley anual de presupuesto ; (c) lo que a su vez conlleva, como en el presente caso, al desconocimiento del principio de seguridad jurídica , pues se entorpeció la determinación y el cumplimiento del marco jurídico que define la jurisdicción de CORMACARENA .

   (vii) Por consiguiente, la Corte recuerda que en caso de que el Legislador requiera adicionar, modificar o derogar una disposición permanente o de carácter sustantivo u orgánico, deberá expedir una norma con el correspondiente debate legislativo, respetuoso de la voluntad democrática, so pena de incurrir en los denominados y dañinos “micos jurídicos”. Debido a lo anterior, se advierte que el Legislador debe abstenerse de incluir, por medio de las disposiciones generales de las leyes anuales de presupuesto, normas tendientes a modificar o derogar disposiciones de contenido sustantivo u orgánico, ajenas a la correcta ejecución del presupuesto y con vocación de permanencia.

   (viii) Debido a que se declarará la inexequibilidad de los artículos integrados normativamente, la S. aclara que la jurisdicción de CORMACARENA, es la definida por el inciso 2º del artículo 38 de la Ley 99 de 1993 vigente. Por tanto, de conformidad con el artículo 33 de la Ley 99 de 1993, es CORPORINOQUIA la entidad a la cual le corresponde la jurisdicción sobre el Departamento del Meta, con la excepción del territorio de jurisdicción de la Corporación para el Desarrollo Sostenible de la Macarena.

   (ix) Los efectos que la Corte le otorgará a la presente sentencia de inexequibilidad son diferidos hasta el 31 de diciembre de 2018 y, por consiguiente, solo empezarán a regir a partir del 1º de enero de 2019. Sin embargo, en procura de la protección del medio ambiente, los derechos adquiridos, entre estos, los laborales y la correcta administración de los recursos públicos, la inexequibilidad dispuesta en esta Sentencia no afecta las situaciones jurídicas consolidadas, los derechos adquiridos, entre estos los laborales, ni los demás efectos jurídicos previos derivados de las normas en estudio.

   (x) Al Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible le corresponde, en acatamiento del artículo 2º de la Ley 99 de 1993, coordinar entre CORMACARENA y CORPORINOQUIA, lo pertinente para el acatamiento de esta decisión y, en esa medida, en cumplimiento de sus funciones, debe garantizar la correcta adopción y ejecución de las políticas y los planes, programas y proyectos respectivos, en procura del cumplimiento de los deberes y derechos del Estado y de los particulares en relación con el medio ambiente y con el patrimonio natural de la Nación.

En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional de la República de Colombia, en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,