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Auto nº 174/19 de Corte Constitucional, 3 de Abril de 2019

Ponente:ALBERTO ROJAS RÍOS
Fecha de Resolución 3 de Abril de 2019
EmisorCorte Constitucional
ExpedienteD-13109

Auto 174/19

Referencia: Expediente D-13109

Recurso de súplica contra el auto del 7 de marzo de 2019, que rechazó la demanda de inconstitucionalidad formulada contra el artículo 12 del Decreto Ley 893 de 2017

Demandante:

J.J.C.C.

Magistrado Sustanciador:

ALBERTO ROJAS RÍOS

Bogotá, D.C., tres (3) de abril de dos mil diecinueve (2019).

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y legales, y cumplidos los requisitos establecidos en el Decreto 2067 de 1991 y en el artículo 50 del Reglamento Interno de la Corte Constitucional (Acuerdo 02 de 2015), ha proferido el siguiente

AUTO

I. ANTECEDENTES

1. La demanda

1.1. Por escrito radicado en la Secretaría General de la Corte Constitucional el 18 de febrero de 2019, el ciudadano J.J.C.C. promovió demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 12 del Decreto Ley 893 de 2017, “Por el cual se crean los Programas de Desarrollo con Enfoque Territorial ‒PDET”.

1.2. El texto de la norma demandada es el siguiente:

DECRETO 893 DE 2017

(mayo 24)

Por el cual se crean los Programas de Desarrollo con Enfoque Territorial (PDET)

El Presidente de la República de Colombia, en ejercicio de las facultades constitucionales conferidas por el artículo 2º del Acto Legislativo 1 de 2016,

DECRETA:

(…)

“Artículo. 12.—Enfoque étnico de los PDET y PATR. Los PDET y los PATR, cuya realización esté proyectada para hacerse en las regiones PDET que incluyan territorios de pueblos y comunidades étnicas y zonas con presencia de grupos étnicos, deberán contemplar un mecanismo especial de consulta para su implementación, con el fin de incorporar la perspectiva étnica y cultural en el enfoque territorial; acorde con los planes de vida, etnodesarrollo, planes de manejo ambiental y ordenamiento territorial, o sus equivalentes. Así mismo, en estas regiones se garantizará también la integralidad de la territorialidad y sus dimensiones culturales y espirituales, la protección reforzada de los pueblos en riesgo de extinción, y sus planes de salvaguarda y visiones propias del desarrollo, en armonía con todos los actores del territorio.”

1.3. El accionante solicita que se declare la inexequibilidad de la disposición acusada por la presunta vulneración de los artículos 13 y 152 de la Constitución Política.

Aduce que el derecho a la participación tiene carácter de fundamental y, por lo tanto, debía ser regulado a través de ley estatutaria y no mediante decreto con fuerza de ley. A la vez, sostiene que existe una falta de igualdad en la participación ciudadana para el desarrollo de los PDET, y que el mecanismo de consulta especial no cumple con las condiciones que justifican un trato diferenciado de las comunidades étnicas.

En criterio del accionante, aunque la Corte ya realizó control automático de constitucionalidad del Decreto 893 de 2017 en la sentencia C-730 de 2017[1] ‒mediante la cual se surtió dicho examen‒, no se abordaron allí los cargos que se presentan en la demanda. En aquella ocasión –indica–, este Tribunal señaló que el mecanismo de consulta especial previsto en la norma es adicional y no excluye la consulta previa que el ordenamiento jurídico reconoce a las comunidades étnicas, así como también concluyó que no concurría el deber constitucional de cumplir con el requisito de consulta previa para la adopción de las medidas establecidas. De esa manera, afirma que “el único cargo posible que la Corte abordó de forma explícita en relación con el artículo 12, es aquel según el cual ‘el mecanismo especial al que se hace referencia no es diferente a la consulta previa’.”

Estima que, si bien en la sentencia C-174 de 2017 se explicó el tránsito a cosa juzgada absoluta que opera en el control automático de constitucionalidad de los decretos con fuerza de ley derivados de las facultades otorgadas al Ejecutivo en el Acto Legislativo 01 de 2016, en este caso no se configura dicho fenómeno “no solo porque se evidencia que no se confronta con todo el orden superior pertinente, sino porque en él existen ‘problemas objetivos y trascendentales’ que, según la misma sentencia, justifican un nuevo control de constitucionalidad posterior al automático”, pues la Corte no se ha ocupado de examinar lo relativo a la violación de la reserva de ley estatutaria, ni al principio de igualdad.

En desarrollo de su argumentación plantea, como primer cargo, que la disposición demandada infringe la reserva de ley estatutaria (artículo 152 C.P.), en tanto el mecanismo de consulta especial –previsto para los Programas de Desarrollo con Enfoque Territorial conforme al artículo 12 del Decreto 893 de 2017– no podía implementarse a través de un decreto con fuerza de ley, pues el derecho a la participación está contemplado en el artículo 2 superior como fundamental, y se trata de un mecanismo distinto a la consulta previa que actualmente existe en el ordenamiento de forma indeterminada y sin que se conozca cómo debe ser aplicado dada la ausencia de regulación estatutaria. Además, indica que el Acto Legislativo 01 de 2016 prohibió expresamente al Presidente de la República expedir leyes estatutarias.

Añade que dicho mecanismo especial fue concebido en el Acuerdo de Paz como un medio de reconocimiento y protección de las comunidades indígenas y otros grupos étnicos en concordancia con el Convenio 169 de la OIT, por lo cual, al tener una fundamentación semejante a la de la consulta previa, debía igualmente ser reglamentado mediante ley estatutaria.

Como segundo cargo, con respecto a la vulneración del principio de igualdad (artículo 13 C.P.), esgrime que la participación a que alude el artículo 12 demandado “no se da en igualdad de condiciones porque el mecanismo de consulta especial da posibilidades a las comunidades étnicas que no tienen las comunidades no étnicas de las regiones en las que se van a implementar los programas. La única condición que existe para que se ejecute el mecanismo de consulta especial, es que haya presencia de comunidades étnicas en la zona a la que corresponde el PDET”.

Expone que el criterio determinante para un tratamiento diferenciado a las comunidades étnicas es la afectación directa, aspecto que no está presente en el precepto censurado, comoquiera que el mecanismo especial de consulta allí previsto se establece como condición en todos los casos de implementación de los PDET por la sola presencia de comunidades étnicas, incluso si no existe afectación directa.

En concepto del demandante, el mecanismo del artículo 12 del Decreto 893 de 2017 no supera el test de razonabilidad, por cuanto propicia un trato particular hacia las comunidades étnicas sin que haya justificación para ello, toda vez que la incorporación de una perspectiva étnica debe obedecer al hecho de que se verifique una afectación directa, evento en el cual bastaría entonces con acudir a la consulta previa, y no se requeriría de un mecanismo adicional.

  1. Rechazo de la demanda

    2.1. Mediante auto del 7 de marzo de 2019, el magistrado J.F.R.C. consideró, con fundamento en el artículo 2 del Acto Legislativo 01 de 2016 y 3 del Decreto 121 de 2017, que los decretos ley expedidos por el Presidente de la República en el marco de la implementación del Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera tienen un control automático, único e integral, de manera que las decisiones así dictadas hacen tránsito a cosa juzgada absoluta, en concordancia con lo señalado por la Corte Constitucional en la sentencia C-174 de 2017.

    De otra parte, y al margen del tránsito a cosa juzgada absoluta, el magistrado sustanciador sostuvo que en la sentencia C-730 de 2017, al examinar la constitucionalidad de la norma demandada, este Tribunal expresamente indicó, respecto de la competencia y el alcance del control realizado, que se trataba de un control integral, por lo que comprendía el análisis tanto formal como material de la regulación, en aras de verificar su sujeción a la Carta.

    En la misma providencia, en lo atinente a asuntos con reserva de ley estatutaria, se precisó que el Decreto 893 de 2017 no contravenía la prohibición emanada del artículo 2 del Acto Legislativo 01 de 2016, toda vez que no introducía modificaciones a instituciones preexistentes, ni regulaciones estructurales o sistémicas orientadas a la reforma de la Constitución o el desplazamiento o sustitución de leyes estatutarias, orgánicas, códigos, leyes que requieran mayoría calificada o absoluta, ni se ocupaba de asuntos sometidos a reserva de ley, ni creaba impuestos.

    A su vez, en referencia a la igualdad y al trato diferencial, en la sentencia mencionada la Corte explicó su justificación al señalar que el decreto correspondía a lo pactado en el Acuerdo de Paz y desarrollaba el mandato de igualdad material entre poblaciones urbanas y campesinas a través de mecanismos de asignación de la inversión social, así como atendía al fin constitucional de proteger la diversidad étnica y cultural, especialmente en las zonas más afectadas por el conflicto armado, a través de la implementación del mecanismo especial de consulta encaminado a la participación de las comunidades en la construcción, revisión y seguimiento de los PDET.

    Visto lo anterior, el magistrado sustanciador estimó que los puntos propuestos por el accionante en esta oportunidad ya habían sido analizados por la Corporación, con la conclusión de que el artículo 12 demandado era exequible. En esa medida, anotó que la decisión adoptada previamente por la Corte hizo tránsito a cosa juzgada constitucional y, en consecuencia, rechazó la demanda.

    A su vez, le informó al promotor de la acción que contra lo resuelto procedía el recurso de súplica ante la Sala Plena, el cual podía interponer dentro del término de tres días a partir de la notificación de la providencia.

    2.2. El auto de rechazo fue notificado por estado número 038 del 11 de marzo de 2019 y su término de ejecutoria transcurrió los días 12, 13 y 14 de los mismos mes y año.

  2. El recurso de súplica

    Mediante memorial allegado el 14 de marzo de 2019 a la Secretaría General de esta Corporación, el peticionario formuló recurso de súplica en contra del auto de rechazo de la demanda, en los siguientes términos:

    “ 1. El auto reconoce que las decisiones proferidas en el marco del Acto Legislativo 01 de 2016 hacen tránsito a cosa juzgada absoluta ‘por regla general’, de lo que se deriva que existen excepciones como las contempladas en la sentencia C-174 de 2017 (MP. M.V.C.) en la que dice que ‘de forma excepcional, si se demuestra de manera estricta que un decreto ley especial presenta problemas de inconstitucionalidad objetivos y trascendentales, no cubiertos sino por una cosa juzgada aparente en la sentencia que efectuó su revisión automática, pueden someterse nuevamente a control (CP art. 241 num 5)’.

  3. La presunción de control integral que se señala en el auto, citando la sentencia C-174 de 2017, la misma sentencia reconoce particularidades del control de constitucionalidad de las formas amparadas en el Acto Legislativo 01 de 2016, como que ‘se efectúa en un término más reducido que el ordinario’ y ‘se produce, asimismo, dentro de un contexto institucional en el cual las leyes y los actos legislativos especiales también deben ser revisados judicialmente dentro de los plazos procesales comprimidos’. Como consecuencia de esas y otras característica (sic) ‘si bien la Corte considera que la cosa juzgada es por principio absoluta, no podría cerrar definitivamente la posibilidad de someter de nuevo a control esos decretos pues esto podría amenazar a la integridad y supremacía del orden constitucional (CP art. 241)’.

  4. Visto que existe la posibilidad de un nuevo control de constitucionalidad, hay que responder a la cita que de la sentencia C-730 de 2017 (MP. C.P.) hace el auto, señalando que el decreto demandado no introduce regulaciones que pretenden la sustitución o el desplazamiento de leyes estatutarias. Efectivamente, el artículo 12 del Decreto Ley 893 de 2017 no pretende sustituir o desplazar una ley estatutaria preexistente, pues no existía ‘mecanismo especial de consulta’ que se crea allí por primera vez. Ninguna norma sobre mecanismos de participación o consulta a las comunidades, había hablado antes de éste, y la sentencia C-730 de 2017 fue clara en afirmar que es un mecanismo de participación nuevo que tampoco equivale a la consulta previa. Así, la acusación de inconstitucionalidad que presenté no consiste en una sustitución de ley estatutaria, sino en la violación de la reserva de ley estatutaria, pues ese tipo de ley es la que debe regular un mecanismo como el que contempla el artículo demandado.

  5. No existe ninguna referencia en la sentencia C-730 de 2017 a la reserva de ley estatutaria para la creación del mecanismo de participación, aunque si (sic) se reconoce que se establece ‘en virtud del derecho de todos los habitantes a participar en las decisiones que los afectan (artículo 2º CP)’, es decir, se trata de un mecanismo de participación ciudadana y del derecho fundamental a la participación, según el artículo 2 superior.”

    Con fundamento en lo anterior, el peticionario solicita a la Corte Constitucional que admita la demanda del expediente D-13109.

II. CONSIDERACIONES

  1. Competencia

    La Corte Constitucional es competente para conocer del presente recurso de súplica, de conformidad con lo establecido en el artículo 6º del Decreto 2067 de 1991 y el artículo 50 del reglamento interno de la Corte Constitucional (Acuerdo 02 de 2015).

  2. Análisis en torno al recurso de súplica interpuesto

    El recurso de súplica es la instancia procesal destinada para que, en aplicación de los dispuesto en el artículo 6º del Decreto Ley 2067 de 1991, el promotor de la acción pública de inconstitucionalidad controvierta, por aspectos formales o materiales, la providencia que decide el rechazo de la demanda. De esta manera, el carácter excepcional y estricto del recurso de súplica impide que se convierta en una oportunidad para aportar nuevas razones que sustenten el concepto de la violación o corregir los yerros cometidos en la demanda.

    Examinados los argumentos expuestos por el ciudadano J.J.C.C. en el recurso, la Sala advierte que en el caso bajo estudio la decisión de rechazo debe confirmarse, habida cuenta de que el demandante no logró enervar el razonamiento que condujo al rechazo de la demanda, en tanto su argumentación no demostró error u olvido por parte del magistrado sustanciador.

    En primer lugar, tal como lo puso de relieve el magistrado J.F.R.C. en la providencia de rechazo, este Tribunal ha precisado que la normatividad expedida con fundamento en el Procedimiento Legislativo Especial para la Paz es objeto de control automático, único e integral, según el artículo 1º del Acto Legislativo 01 de 2016, de lo cual se colige que las sentencias que resulten de dicho control hacen tránsito a cosa juzgada constitucional absoluta, la cual no puede ser erosionada por la vía de sucesivos e infinitos escrutinios en torno al mismo punto.

    En tal sentido, partiendo de la premisa de que el control realizado en única oportunidad por la Corte en la sentencia C-730 de 2017 incorporó la comparación normativa entre el Decreto Ley 893 de 2017 y el texto íntegro de la Carta Política ‒de lo que en efecto da cuenta el auto de rechazo al demostrar que tanto lo relativo a la reserva de ley estatutaria como lo atinente al principio de igualdad fue examinado en dicha providencia‒, se constata que el accionante no desvirtuó la configuración de la cosa juzgada constitucional frente a lo decidido en aquella oportunidad por esta Corporación.

    Ahora bien: al margen de lo anterior y si en gracia de discusión se examinaran los planteamientos de la demanda, se arribaría igualmente a la conclusión de que el promotor de la acción no consiguió evidenciar mediante su razonamiento un cargo de inconstitucionalidad con el mérito para provocar un juicio de validez sobre la norma censurada.

    Con respecto al cargo por violación del artículo 152 constitucional relativo a la reserva de ley estatutaria, el actor expresa en el recurso que su reproche no se basa en que el Decreto Ley 893 de 2017 haya sustituido o desplazado una ley estatutaria, sino en el hecho de que la materia allí contemplada debía regularse mediante dicho tipo específico de legislación.

    A propósito de la reserva de ley estatutaria que se predica respecto de la reglamentación de ciertos asuntos privilegiados por el constituyente, incluidos los derechos fundamentales y los mecanismos de participación, la jurisprudencia constitucional ha señalado que “no todo asunto relacionado con las materias señaladas en el artículo 152 de la Carta debe ser tramitado por medio de ley estatutaria, pues ‘Una interpretación literal de esta disposición tendría la virtud de vaciar casi por completo las competencias del legislador ordinario, puesto que resulta difícil imaginar algún tipo de regulación que no tenga incidencia en el ejercicio de los derechos y deberes fundamentales de las personas, o en los procedimientos y recursos previstos para su protección’[2].”[3]

    En desarrollo de este postulado, la Corte Constitucional ha decantado las reglas y los criterios que permiten identificar en qué eventos es imperativo atender el trámite legislativo más exigente y cualificado que siguen las leyes estatutarias, a saber:

    “[D]os premisas guían la identificación del trámite legislativo que sujeta a una norma: (i) la reserva de ley estatutaria se rige por una interpretación restrictiva, por lo que la regla general se mantiene a favor del Legislador ordinario y (ii) el análisis de la normativa objeto de cuestionamiento debe partir de su contenido material, sin importar su identificación formal. Adicionalmente, los criterios determinantes para establecer la aplicabilidad de la reserva de ley estatutaria en materia de derechos y deberes fundamentales son que: (i) efectivamente se trate de derechos y deberes de carácter fundamental; (ii) el objeto directo de la regulación sea el desarrollo del régimen de derechos fundamentales o el derecho; (iii) la normativa pretenda regular de manera integral, estructural y completa un derecho fundamental; (iv) verse sobre el núcleo esencial y los principios básicos del derecho o deber, es decir, que regule los aspectos inherentes al ejercicio del derecho; y (v) se refiera a la afectación o el desarrollo de los elementos estructurales del derecho, esto es, que consagre límites, restricciones, excepciones y prohibiciones que afecten la estructura general y los principios del derecho.”[4]

    En el asunto sub examine, la sola aproximación a un derecho fundamental concebida en abstracto por el demandante a partir de su particular lectura del precepto demandado, no basta para demostrar que el tema del mecanismo especial de consulta para la implementación de los PDET debía ser elevado a ley estatutaria, pues habría sido del caso acreditar que el Decreto Ley acusado tenía por objeto el desarrollo del derecho a la participación, que la regulación allí contenida era integral y, particularmente, habría sido necesario exponer de qué manera lo previsto en la norma demandada producía una afectación sobre el núcleo esencial del derecho en cuestión.

    La Sala observa que, en lugar de valerse del escenario procesal del recurso de súplica para redargüir el análisis del magistrado sustanciador, el peticionario se limitó a manifestar que, por hallarse involucrado el derecho a la participación, la materia debía ser reglamentada mediante ley estatutaria, pasando por alto que la proposición de un eventual cargo por quebrantamiento del artículo 152 superior precisa que los argumentos esgrimidos logren evidenciar cómo la regulación objeto de reproche modifica o limita elementos esenciales, integrales y estructurales del derecho de que se trata, pues ‒se insiste‒ no todo aspecto que guarde alguna relación con un derecho fundamental está sujeto a reserva de ley estatutaria.

    En realidad, el reparo del ciudadano J.J.C.C. consistió solamente en aseverar que un mecanismo asociado temáticamente al derecho de participación tenía reserva de ley estatutaria, sin desplegar la argumentación orientada a sustentar la infracción alegada conforme a las reglas y criterios trazados por la jurisprudencia constitucional.

    Por lo demás, si a lo que apunta el demandante es a la necesidad de que se expida una regulación en torno al procedimiento específico para llevar a cabo el mecanismo especial de consulta para la formulación de los PDET, se trataría entonces de una pretensión que, en todo caso, no puede ser encauzada por conducto de esta acción pública ante la Corte Constitucional, en razón al principio de separación de poderes propio del sistema democrático.

    Por otro lado, en relación con el cargo formulado por violación del principio de igualdad consagrado en el artículo 13 superior, se observa que en el memorial contentivo del recurso de súplica el actor desistió de la oportunidad para cuestionar el análisis a partir del cual el magistrado J.F.R.C. concluyó que tal aspecto fue debidamente agotado en la sentencia C-730 de 2017 cuando, en su momento, la Corte explicó que la justificación del trato diferenciado hacia las comunidades étnicas obedecía a imperativos constitucionales como el respeto y la salvaguarda de la diversidad étnica y cultural, y al deber de materializar el principio de participación en los lugares del territorio nacional más vulnerables a causa del impacto directo del conflicto armado.

    De hecho, el actor no plantea inconformidad alguna con el rechazo del segundo cargo de la demanda, pues, tal como se transcribió en precedencia, los alegatos que sustentan el recurso de súplica se circunscriben exclusivamente al tema de la reserva de ley estatutaria, guardando silencio total sobre la manera como el magistrado sustanciador abordó el aspecto de la presunta vulneración de la igualdad.

    Vistas así las cosas, al no lograrse desvirtuar el examen de la demanda efectuado por el magistrado sustanciador, dada la inexistencia de razones para despojar de la fuerza cosa juzgada constitucional lo resuelto en la sentencia C-730 de 2017, resulta forzoso confirmar la decisión de rechazo.

III. DECISIÓN

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

RESUELVE

PRIMERO: CONFIRMAR el auto del 7 de marzo de 2019, por el cual se rechazó la demanda presentada por el ciudadano J.J.C.C. contra el artículo 12 del Decreto Ley 893 de 2017, “Por el cual se crean los Programas de Desarrollo con Enfoque Territorial ‒PDET”, dentro del expediente con número de radicación D-13109.

SEGUNDO: Contra esta providencia no procede recurso alguno.

C., notifíquese, comuníquese y cúmplase.

GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO

Presidenta

CARLOS BERNAL PULIDO

Magistrado

DIANA FAJARDO RIVERA

Magistrada

LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ

Magistrado

ALEJANDRO LINARES CANTILLO

Magistrado

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Magistrado

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Magistrada

JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS

Magistrado

No interviene

ALBERTO ROJAS RÍOS

Magistrado

MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ

Secretaria General

[1] M.: C.P.S.

[2] Sentencia C-044 de 2015, M.: M.V.C. Correa

[3] Sentencia C-223 de 2017, M.: A.R.R.

[4] Sentencia C-007 de 2017, M.: G.S.O.D.. En línea con este pronunciamientopueden consultarse también las sentencias C-818 de 2011, C-044 de 2015, C-699 de 2013 y C-044 de 2015

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