Sentencia nº 11001-03-15-000-2018-01984-00 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN CUARTA, de 23 de Noviembre de 2018
| Fecha | 23 Noviembre 2018 |
| Emisor | SECCIÓN CUARTA |
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN CUARTA
C onsejera ponente : STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO
Bogotá, D.C., veintitrés (23) de noviembre de dos mil dieciocho (2018)
Radicación número: 11001-03-15-000-2018-01984-00 (AC)
Demandante: MINISTERIO DEL INTERIOR
Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA, SECCIÓN TERCERA, SUBSECCIÓN A
Temas:Acción de tutela contra providencia judicial. Improbación de acuerdo conciliatorio. Caducidad.
SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA
La Sección Cuarta del Consejo de Estado procede a decidir la solicitud de tutela promovida por el Ministerio del Interior, a través de apoderado, contra el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección “A”, en la que pide el amparo constitucional de los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia, vulnerados, supuestamente, por los autos de 12 de octubre de 2017 y 18 de enero de 2018, mediante los cuales la autoridad judicial accionada decretó y confirmó la improbación de la solicitud de conciliación extrajudicial concertada con la unión temporal Orion 9, con el fin de pagar los costos extra derivados del evento denominado “Asamblea de comunidades Negras, Afrocolombianas, R. y Palenqueras para Consulta Previa de las pautas para la integración del Espacio Nacional de Consulta de medidas de carácter general”.
I. ANTECEDENTES
Hechos
De la lectura del expediente, se destaca la siguiente información:
La entidad accionante suscribió con la Unión Temporal Orión 9 (en adelante Orión 9) el contrato de prestación de servicios M-193 de 2014, con el objeto de "realizar la operación logística con el fin de encargarse de prestar los servicios de alojamiento, alimentación, desplazamientos terrestres, fluviales, aéreos, vuelos chárter y todas aquellas acciones inherentes a la actividad a contratar para el cabal cumplimiento de las actividades que debe realizar la Dirección de Comunidades Negras, Afrocolombianas, R. y Palenqueras, para el cumplimiento de sus funciones de acuerdo con lo establecido en el Pliego de Condiciones y los ofrecimientos de su propuesta de fecha 4 de marzo de 2014".
En la cláusula sexta del contrato se estableció que el plazo de ejecución del mismo era hasta el 31 de diciembre de 2014 "o hasta el agotamiento de los recursos, a partir de la certificación de terminación del contrato No. M-569 de 2013, por parte del supervisor y firma del acta de inicio, previa aprobación de la garantía por parte de la Subdirección de Gestión Contractual del Ministerio y expedición del Registro Presupuestal correspondiente", plazo que se extendió mediante adición del contrato de de 29 de diciembre de 2014, por monto de cuatro mil millones de pesos y prorroga "hasta el 31 de marzo de 2015 o hasta el agotamiento de los recursos a partir de la certificación de terminación del contrato No. M-569 de 2013”.
En desarrollo de dicho contrato, el 25 de enero de 2015, el supervisor del mismo diligenció el "Formato de Solicitud para la realización de eventos talleres o reuniones con cargo al contrato No. M-193 de 2014", para la realización de la Asamblea Nacional de Comunidades Negras por 3 días, a lo que la representante legal de Orion 9 “informó en debida oportunidad y forma al Ministerio y al Supervisor del Contrato, el señor (…), que la disponibilidad de recursos para realizar el evento durante tres (3) días, era de trescientos millones de pesos ($300.000.000), pero que la planificación del evento Asamblea Nacional arrojaba un presupuesto de más de mil millones de pesos ($1.000.000.000)”.
La entidad accionante afirma que el evento se planificó con una duración de 3 días, pero en la práctica se extendió por 8 días, desde el 28 de enero hasta el 6 de febrero de 2015, “por conductas de los miembros de las comunidades que asistieron”, lo que generó unos sobrecostos en la ejecución del contrato que se estimaron en $535.682.609, autorizados por quien entonces fungía como V. para la Participación e Igualdad de Derechos, razón por la cual Orión 9 presentó la factura N° 3788 de 1º de marzo de 2015.
Indica que luego de que una primera solicitud de conciliación fracasara, el 14 de julio de 2017 el Ministerio del Interior presentó solicitud de conciliación extrajudicial ante la Procuraduría General de la Nación, con el fin de que se aprobara la propuesta de pago a Orion 9 por la suma de $535.101.252, correspondiente a los costos extra en que incurrió el contratista con el evento, la cual fue admitida el 28 de julio de la misma anualidad por la Procuraduría 119 Judicial II para Asuntos Administrativos de Bogotá, quien citó audiencia para el 22 de agosto de 2017.
Refiere que el día de la diligencia el Procurador consideró que "(...) el anterior acuerdo contiene una obligación clara, expresa y exigible, en cuanto al tiempo, modo y lugar de cumplimiento. Además, (i) el eventual medio de control al que se pudiera llegar no ha caducado (art. 61, Ley 23 de 1991, modificado por el art. 81, Ley 446 de 1998); (ii) el acuerdo conciliatorio versa sobre conflictos de carácter particular y contenido patrimonial disponibles por las partes (art. 59, Ley 23 de 1991, y 70, Ley 446 de 1998); (iii) las partes se encuentran debidamente representadas y sus representantes tienen capacidad para conciliar; (iv) obran en el expediente las pruebas que justifican el acuerdo, específicamente: 1. Copia simple del contrato de prestación de servicios No. M193 de 2014 y adición. 2. Informe del Supervisor del Contrato. 3. Soportes documentales de la Contraloría General de la República en relación con actuación administrativa seguida en investigación de responsabilidad fiscal, en los cuales consta la justificación de los valores sobre ejecutados que se fundan en el cumplimiento de una orden judicial. 4. Copia de la certificación del Comité de Conciliación de la entidad convocante; y (v) en criterio de esta agencia del Ministerio Público, el acuerdo contenido en él no es violatorio de la Ley y no resulta lesivo para el patrimonio público, pues se observa que existe legitimación en la causa y que el ofrecimiento corresponde a derechos causados conforme al ordenamiento jurídico (art. 65 A, Lev 23 de 1991 y art. 73. Lev 446 de 1998)".
Sostiene que el 25 de agosto de 2017 la solicitud de conciliación fue sometida a aprobación ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección "A", quien mediante auto de fecha 12 de octubre de 2017 la improbó y ordenó la entrega de los documentos anexos con la petición, decisión que fue confirmada en proveído del 18 de enero de 2018, luego de que se interpusiera recurso de reposición en su contra.
2. Fundamentos de la acción
A juicio de la entidad accionante, los autos de 12 de octubre de 2017 y 18 de enero de 2018 vulneran sus derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia, en tanto incurren en desconocimiento del precedente de unificación del Consejo de Estado, emanado de la sentencia de 19 de noviembre de 2012, sobre la procedencia del medio de control de controversias contractuales, “y lo confunde con la reparación directa para el reconocimiento de enriquecimiento sin causa, sin tener en cuenta que en el caso se había presentado la figura de mayores prestaciones cumplidas con fuente en el contrato, cuyo medio de control es controversias contractuales, y no la acción de reparación directa”.
De otra parte, considera que las providencias objetadas incurren en defecto sustantivo, por i) “no tener en cuenta que en el caso están reunidos los presupuestos para la procedencia del medio de control de controversias contractuales”, ya que, en su concepto, en estas no se analizaron los presupuestos de procedencia del medio de control de controversias contractuales, mismas que estaban esbozadas en el párrafo 4.2.2.1.2 de la solicitud de conciliación, y por ii) “desconocer la normatividad acerca del registro presupuestal como requisito de ejecución del contrato estatal y no de su existencia”, postura que, declara, encuentra respaldo jurisprudencial en sentencia de 22 de abril de 2009 de la Sección Tercera del Consejo de Estado.
Finalmente, aduce que las providencias objetadas incurren en violación directa de la Constitución, por cuanto en ellas se inobservó el test jurídico de conciliabilidad, que indicaba que (i) el asunto era jurídicamente conciliable, (ii) no existía caducidad del medio de control de controversias contractuales, (iii) no era necesario el agotamiento de vía gubernativa, (iv) se acreditó el daño antijurídico y (v) existía una alta probabilidad de condena del Estado.
3. Pruebas relevantes
Al cuaderno de tutela se allegó el expediente original en calidad de préstamo, contentivo del medio de control de controversias contractuales Nº 2017-01592-00, demandante: Ministerio del Interior.
4. Trámite procesal
En auto de 20 de junio de 2018, el despacho admitió la demanda y ordenó notificar a la entidad accionante y a la autoridad judicial demandada. Igualmente, a la Procuraduría 147 Judicial II para asuntos administrativos de Bogotá a la Unión Temporal Orión 9 y a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, como terceros interesados en el resultado del proceso.
La Secretaría General de esta Corporación libró los oficios 57446, 57447, 57448 y 57449, todos de 26 de junio de 2018, a fin de darle cumplimiento a la referida decisión.
De otra parte, mediante oficio de octubre 4 de 2018, la apoderada del Ministerio del Interior presentó renuncia al poder conferido, con el que anexó la comunicación que a este efecto remitió a la entidad accionante el día 27 de septiembre de 2018, conforme con lo dispuesto en el artículo 76 del Código General del Proceso.
5. Oposición
5.1. Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección “A”
El magistrado ponente de las decisiones objetadas rindió informe en el...
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