Sentencia nº 11001-03-15-000-2018-03636-00 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN SEGUNDA, de 22 de Noviembre de 2018
| Fecha | 22 Noviembre 2018 |
| Emisor | SECCIÓN SEGUNDA |
| Materia | Derecho Laboral y Seguridad Social |
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN SEGUNDA
SUBSECCIÓN A
Consejero ponente: RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS
Bogotá, D.C., veintidós (22) de noviembre de dos mil dieciocho (2018)
Radicación número : 11001-03-15-000-2018-03636-00 (AC)
Actor: D.E.G. DE PEÑA
Demandado : TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE NARIÑO
La señora D.E.G. de Peña, por intermedio de apoderado, promueve acción de tutela para que se protejan sus derechos fundamentales a la igualdad ante la ley y la jurisprudencia, debido proceso, acceso efectivo a la administración de justicia, trabajo en condiciones dignas, los derechos adquiridos con justo título y seguridad social integral en conexión con el régimen especial del magisterio, los cuales estima vulnerados con la sentencia de segunda instancia emitida por el Tribunal Administrativo de Nariño.
Pretensiones
El apoderado de la accionante en el acápite de pretensiones solicita lo siguiente:
PRIMERA.- DECLARAR que el HONORABLE TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE NARIÑO - SALA DE DECISIÓN ORAL al proferir la sentencia de segunda instancia, vulneró a la señora D.E.G. los derechos fundamentales a: la igualdad frente a la aplicación del bloque de jurisprudencial relacionada con la inclusión de todos los factores salariales en el IBL de la pensión de jubilación, el debido proceso judicial, los derechos adquiridos con arreglo a la ley, el derecho a la seguridad social y demás derechos constitucionales que resulten del estudio y análisis de los hechos que fundamentan la acción.
SEGUNDO.- En consecuencia, DECLARAR que la sentencia de segundo grado proferida por el Honorable Tribunal Administrativo - Sala de Decisión del Sistema Oral, carece de efectos legales.
TERCERO.- En su lugar, ORDENAR a la Corporación Judicial demandada para que realice los trámites procesales pertinentes encaminados a dictar sentencia de segundo grado fundamentada en la línea jurisprudencial referida en la ratio decidendi de la demanda constitucional que sostiene que las liquidaciones y reliquidación de las pensiones de los regímenes excepcionales que trata el artículo 279 de la misma ley deben incluirse en el Ingreso Base de Liquidación (IBL) todos los factores salariales devengados.
Hechos de la solicitud
La señora D.E.G. de Peña laboró al servicio de la Secretaría de Educación del departamento de Nariño, y se le concedió pensión de jubilación mediante la Resolución 0067 del 9 de febrero de 2001. Por medio del acto administrativo 1786 del 28 de agosto de 2013, dicha pensión fue ajustada, pero no se incluyeron la totalidad de los factores salariales que efectivamente había devengado durante el año en el que obtuvo su status pensional.
En uso del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho interpuso demanda contra la Nación, Ministerio de Educación Nacional, Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio (fomag) para que se declarara nulo ese acto, y en su lugar, se ordenara la reliquidación de su pensión con la inclusión de todos los factores salariales como la prima de navidad y demás emolumentos de conformidad con lo previsto en los artículos 11, 14 y 15 del Decreto 3135 de 1968; 1 º de la Ley 33 de 1985, 58, 59 y 60 del Decreto 1042 de 1978 y 15 de la Ley 115 de 1994.
El 17 de marzo de 2017, el Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito de Pasto dictó sentencia en la que accedió a las pretensiones de la demanda y ordenó la reliquidación de su pensión de jubilación con la inclusión de todos los factores salariales devengados, acogiendo en su integridad el criterio jurisprudencial constituido por la sentencia de unificación del 4 de agosto de 2010, dentro del expediente 0112-2009. Contra esa decisión la entidad demandada interpuso recurso de apelación.
El 23 de mayo de 2018, el Tribunal Administrativo de Nariño revocó el fallo de primera instancia, aduciendo que de conformidad con la sentencia SU-395 de 2017 de la Corte Constitucional, el ibl no está comprendido en el reconocimiento de pensiones que se rigen por normas anteriores a la Ley 100 de 1993, en virtud del régimen de transición y, por ello, al liquidar esa prestación en regímenes especiales, no se pueden incluir todos los factores salariales devengados, solo aquellos sobre los que se hayan realizado aportes a la seguridad social.
Fundamentos jurídicos de la accionante
Sostiene que sus pretensiones encuentran asidero en los artículos 13, 29, 53 y 87 de la Constitución Política y en las Leyes 91 de 1989, 60 de 1963, 115 de 1994, 715 de 2001 y 812 de 2003.
Considera que la providencia del Tribunal incurrió en un defecto sustantivo por desconocimiento del precedente judicial que fijó el Consejo de Estado en el fallo del 4 de agosto de 2010, sobre inclusión de los factores salariales para efectuar «la liquidación de la pensión de jubilación» y por el contrario, aplicar la jurisprudencia de la Corte Constitucional que no se ajusta a su caso particular.
Indica que en virtud del principio de favorabilidad debe aplicarse la condición más beneficiosa al accionante y, por tanto, el Tribunal al no acoger la sentencia que unifica la jurisprudencia elaborada por el Consejo de Estado, sino darle una interpretación errada a la SU-395 de 2017 de la Corte Constitucional, no sólo vulnera sus derechos, sino que se abre una puerta a la errada interpretación del criterio jurisprudencial que puede devenir en yerros más nocivos.
Alega que la posición jurisprudencial de la Sección Segunda además ha sido reiterada en varios pronunciamientos posteriores y no puede ser pasada por alto.
Actuación procesal
La acción de tutela se admitió mediante auto del 10 de octubre de 2018, en el que se ordenó notificar a los magistrados integrantes del Tribunal Administrativo de Nariño, como demandados y a la Nación, Ministerio de Educación Nacional, quien actuó como demandada dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicación 52001-33-33-007-2016-00054-01 como tercera interesada en las resultas del proceso, para que dentro del término de tres días y en uso de su derecho de defensa, rindieran el respectivo informe.
Intervenciones
Informe del Ministerio de Educación Nacional
El jefe de la Oficina Asesora Jurídica aseguró que no hay violación de derecho fundamental alguno, pues ese ministerio no ha ejecutado ninguna acción que produzca ese resultado en contra de la accionante y por ello solicitó su desvinculación del trámite constitucional.
El Tribunal Administrativo de Nariño, no se pronunció sobre los hechos expuestos en el escrito de tutela, a pesar de haber sido debidamente notificado como puede comprobarse a folio 48 del expediente.
Consideraciones
2.1. Competencia
De acuerdo a lo previsto en el numeral 5 del artículo 1.º del Decreto 1983 de 2017, que modifica el artículo 2.2.3.1.2.1 del Decreto 1069 de 2015, según el cual «las acciones de tutela dirigidas contra los Jueces o Tribunales serán repartidas, para su conocimiento en primera instancia, al respectivo superior funcional de la autoridad jurisdiccional accionada», la Sala es competente para conocer del presente asunto.
2.2. Problema jurídico
Consiste en analizar si en la providencia del 23 de mayo de 2018, adoptada por el Tribunal Administrativo de Nariño, en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho núm. 52001-33-33-007-2016-00054-01, se incurrió en un defecto sustantivo por desconocimiento del precedente jurisprudencial, al revocar la sentencia de primera instancia proferida por el Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito Pasto, apartándose de lo previsto por el Consejo de Estado en el fallo de 4 de agosto de 2010, para dar aplicación a la interpretación efectuada por la Corte Constitucional en la sentencia SU-395 de 2017.
2.3. De la procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencias judiciales
La acción de tutela fue prevista en el artículo 86 de la Constitución Política de Colombia, como un medio a través del cual toda persona puede reclamar ante los jueces, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe en su nombre, la protección inmediata de sus derechos fundamentales «cuando quiera que estos resulten vulnerados o amenazados por la acción u omisión de cualquier autoridad pública».
El Decreto 2591 de 1991 reglamentó su ejercicio y estableció en sus artículos 11, 12 y 40 la posibilidad de utilizar la acción de tutela para controvertir sentencias judiciales ejecutoriadas, artículos posteriormente declarados inexequibles por la Corte Constitucional en sentencia C-543 de 1992, al considerarse que atentaban contra los principios de la cosa juzgada y la seguridad jurídica, además de trasgredir la autonomía e independencia judicial, así como las normas de competencia fijadas por la Constitución. Sin embargo, dentro de la ratio decidendi de dicha sentencia, se abrió la posibilidad de manera excepcional y como mecanismo transitorio de protección, de utilizarse la acción de tutela en casos en que «el juez incurriera en dilaciones injustificadas, actuaciones de hecho que desconozcan derechos fundamentales o cuando la decisión pueda causar un perjuicio irremediable», hipótesis frente a las que, señaló la Corte, no puede hablarse de atentado contra la seguridad jurídica de los asociados.
En este entendido, la jurisprudencia constitucional ha evolucionado en torno a la consideración de la procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencia judicial, desarrollando diferentes reglas para su estudio, consolidadas en la sentencia C-590 de 2005, en la que se hace distinción entre causales genéricas, aquellas que hacen referencia a los requisitos que posibilitan la interposición de la acción, y causales específicas de procedibilidad, que persiguen verificar la procedencia misma del amparo una vez cotejada la validez de su interposición.
De esta forma, se señalaron como causales genéricas...
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