Sentencia nº 44001-23-31-000-2005-00535-01 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN TERCERA, de 6 de Noviembre de 2018
| Fecha | 06 Noviembre 2018 |
| Emisor | SECCIÓN TERCERA |
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN TERCERA
SUBSECCIÓN B
Consejero ponente: RAMIRO PAZOS GUERRERO
Bogotá, D.C., seis (6) de noviembre de dos mil dieciocho (2018)
Radicación número: 44001 - 23 - 31 - 000 - 2005 - 00535 -01 (34830)
A ctor: iNGENIERÍA Y CONSTRUCCIONES GARANTIVA ICG LTDA
Demandado : DEPARTAMENTO DE LA GUAJIRA
Referencia: ACCIÓN CONTRACTUAL
Temas: Cómputo de la caducidad de la acción de controversias contractuales en contratos que requieren el trámite de liquidación. Acta de liquidación bilateral producida por fuera del plazo inicial pero dentro del periodo de dos años previsto para la caducidad de la acción contractual. S. contenidas en la liquidación bilateral.
Sin que se observe nulidad de lo actuado, procede la Sala a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte actora en contra de la sentencia del 3 de octubre de 2007, proferida por el Tribunal Administrativo de La Guajira, mediante la cual declaró de oficio la excepción de ineptitud sustantiva de la demanda, “por falta de individualización del acto bilateral de liquidación del contrato” y en consecuencia se inhibió de fallar el fondo de la controversia (fl. 204, c. ppal, segunda instancia).
SÍNTESIS DEL CASO
La sociedad Ingeniería y Construcciones Garantivá ICG Ltda., a través de su representante legal, pretende que se declare que durante la ejecución del contrato de obra 91 de 2000, celebrado entre la sociedad y el Departamento de La Guajira para la ampliación de las redes para el alcantarillado sanitario del municipio de Riohacha en lo concerniente a instalación del colector principal de los distritos sanitarios No. IIIA y V”, se produjo ruptura de la ecuación económica del contrato en perjuicio del contratista, debido a la ejecución de actividades que no fueron contempladas y que le implicaron mayores costos. En consecuencia, solicitó el reconocimiento de los perjuicios causados.
ANTECEDENTES
1. LA DEMANDA
El 5 de julio de 2005 (fl. 8 c.ppal), el representante legal de la sociedad Ingeniería y Construcciones Garantivá I.C.G. Ltda., presentó demanda en contra el Departamento de La Guajira, en ejercicio de la acción contractual (fls. 1 a 8, c.ppal).
1.1. Síntesis de los hechos
Las pretensiones se sustentan en la situación fáctica que se resume así (fls. 2 a 5, c. ppal):
1.1.1. Previo agotamiento del proceso de selección de licitación pública, el Departamento de La Guajira y la sociedad Ingeniería y Construcciones Garantivá I.C.G. Ltda., suscribieron contrato No. 91 de 2000, el 13 de junio de 2000, por un plazo de cinco meses, para la “ampliación de las redes para el alcantarillado sanitario del Municipio de Riohacha; instalación del colector principal de los Distritos Sanitarios no. IIIA y V”.
1.1.2. Durante la ejecución de las obras del contrato se presentaron varias actividades que no fueron contempladas. En razón de ello, la sociedad contratista solicitó a la entidad contratante en varias oportunidades, por intermedio de la interventoría, desde el 15 de noviembre de 2000, una revisión o reajuste de precios atendiendo las circunstancias imprevistas que generaron sobrecostos.
1.1.3. El Departamento de La Guajira respondió negativamente a la solicitud presentada por el contratista, ocho meses después, el 21 de junio de 2001, argumentando que conforme a los pliegos de condiciones, los precios no estarían sujetos a reajustes y el anexo técnico contempló en esta circunstancia una excepción de pago.
1.1.4. De otra parte, el Departamento de La Guajira omitió, durante la ejecución de las obras contratadas, entregar al contratista los estudios de suelo para determinar las condiciones geológicas y geotécnicas del lugar de ejecución de las obras, lo cual provocó situaciones materiales imprevistas que desequilibraron la ecuación financiera del contrato, al punto de pérdidas por mayores costos para el contratista.
1.1.5. El contrato se ejecutó en su integridad por la sociedad contratista, lo cual consta en el Acta No. 001 de iniciación de obras de fecha julio 24 de 2000 y las Actas No. 002 hasta la No. 010 de fecha agosto 5 de 2001 de recibo final de obras. Finalmente mediante acta No. 011 de 2 julio de 2003, el contrato se liquidó por mutuo acuerdo entre las partes, donde el contratista consignó salvedades relacionadas con sus reiteradas reclamaciones.
1.2. Las pretensiones
Con fundamento en los anteriores hechos, la actora deprecó las siguientes pretensiones (fls. 1a 2 c. ppal.):
1.- Que durante la ejecución y desarrollo del contrato de obra No. 91 de 2000, suscrito entre la sociedad INGENIERÍA Y CONSTRUCCIONES GARANTIVÁ ICG LTDA., y el Departamento de la Guajira, para la “Ampliación de las redes para el Alcantarillado Sanitario del Municipio de Riohacha; Instalación del colector principal de los Distritos Sanitarios No. IIIA y V”, en cumplimiento de la Licitación No. 007 de 2000, se produjo la ruptura de la ecuación o equilibrio económico financiero del contrato en perjuicio del contratista, debido a la ocurrencia de la ejecución de mayores excavaciones y rellenos; sobreacarreos de material; desinstalación e instalación de tuberías de acueducto, alcantarillado sanitario y pluvial, suministro e instalación de tuberías de acueducto y alcantarillado; deshincada e hincada; actividades que no fueron contempladas dentro del contrato y que implicaron mayores costos del mismo a cargo del contratista.
2. Que, en consecuencia, el Departamento de La Guajira, para restablecer el equilibrio económico financiero del Contrato No. 91 de 2000 reconocerá y pagará a la sociedad contratista INGENERÍA Y CONSTRUCCIONES GARANTIVÁ ICG LTDA., la cantidad de doscientos ocho millones seiscientos sesenta y un mil siete pesos con 18/100 ($208.661.007.18), suma esta que deberá actualizarse y sobre el valor actualizado se reconocerán y pagarán intereses moratorios, a la tasa permitida que certifique la Superintendencia Bancaria.
3. Que se condene en costas a la entidad pública demandada, teniendo en cuenta la conducta asumida frente a las legítimas reclamaciones presentadas por la sociedad contratista durante y después de la ejecución del contrato.
2. LA CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA
El Departamento de La Guajira guardó silencio, en la oportunidad prevista por la ley para que presentara su contestación (fl. 120 c. ppal).
3. LOS ALEGATOS
La parte demandante invocó como causal de desequilibrio financiero del contrato las sujeciones imprevistas, definidas por la doctrina como “aquellas dificultades materiales que se presentan estrechamente relacionadas con la ejecución del contrato, y que aunque pudieran ser previsibles por la administración aparecen de manera imprevista para el contratista, haciendo más difícil y gravosa dicha ejecución. (…)” . Refirió que en el presente caso la entidad contratante no entregó previamente al contratista estudios que permitieran conocer las dificultades del terreno en que sería ejecutada la obra, de allí sobrevinieron circunstancias y dificultades que el contratista superó incurriendo en mayores costos.
Sostuvo que las circunstancias y los mayores costos en que incurrió el contratista se encuentran acreditados en el proceso. Señaló que si bien la ejecución de las obras contratadas se pactó a precios unitarios y sin reajustes, también lo es que, no se trata concretamente de revisión o reajuste de los precios, sino del reconocimiento y pago al contratista del valor de los mayores costos necesarios para superar las dificultades encontradas para garantizar la ejecución del contrato y que constituyen el desequilibrio económico cuyo restablecimiento se reclama (f. 165 a 167c.ppal.).
La entidad demandada estimó que el demandante solicita a través de la acción contractual el pago de obras adicionales dentro de la ejecución del contrato de obra, que no fueron previamente autorizadas ni por el interventor del contrato, ni por el funcionario del Departamento competente para contratar y sin la disponibilidad presupuestal previa para asumir el compromiso.
Indicó que ante la ausencia de autorización previa de la entidad para las obras realizadas por fuera del presupuesto o de contrato adicional, no pueden reclamarse las mayores cantidades de obra a través de la acción contractual, sino a través de acción de reparación directa para reclamar el enriquecimiento sin causa de una de las partes.
Concluyó que en este caso no procede la pretensión de equilibrio financiero del contrato, por las siguientes razones:
a) Al no estar autorizadas las obras adicionales previamente por la entidad estatal, no contar con las disponibilidades presupuestales previa y no estar justificadas (sic) su ejecución, es decir que se hicieron por fuera del contrato principal, el hecho se sale de la génesis del negocio jurídico.
b) Las obras adicionales se realizaron sin la autorización de la administración, es decir que no se puede considerar como un hecho atribuible a la propia administración contratante, puesto que no ha existido incumplimiento de sus obligaciones.
c) Tampoco la Administración ha ordenado la modificación en las condiciones de ejecución del contrato.
d) Así mismo, la ecuación financiera del contrato no sufrió menoscabo por factores ajenos y extraños a las partes involucradas en el negocio, en cuya ocurrencia se habla de la teoría de la imprevisión, que se da por eventos o circunstancias exteriores y en el caso de las obras adicionales esto no ocurrió. (f. 168 a 174 c. ppal).
El Representante del Ministerio Público rindió concepto resaltando la “absoluta incertidumbre probatoria” para decidir las suplicas de la demanda. Precisó que en este caso no está plenamente cuantificado el desequilibro económico del contrato, con fundamento en las cantidades de obra y racionalidad del precio con su análisis en el mercado, pues de ello carece tanto la demanda como...
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