Sentencia nº 18001-23-33-000-2014-00229-01 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN SEGUNDA, de 22 de Octubre de 2018
| Fecha | 22 Octubre 2018 |
| Emisor | SECCIÓN SEGUNDA |
| Materia | Derecho Laboral y Seguridad Social |
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION SEGUNDA
SUBSECCION B
Consejera ponente: CARMELO PERDOMO CUETER
Bogotá, D.C., veintidós (22) de octubre de dos mil dieciocho (2018).
Radicación número: 18001-23-33-000-2014-00229-01(3494-16)
Actor: ROSA N.S.R.
Demandado: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL (UGPP)
Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho
Tema: Reconocimiento pensión gracia; actos administrativos definitivos; vinculación a la docencia oficial anterior al 31 de diciembre de 1980; y prescripción
Procede la Sala a decidir los recursos de apelación interpuestos por las partes contra la sentencia proferida en audiencia inicial de 20 de abril de 2016 por el Tribunal Administrativo del Caquetá, mediante la cual accedió parcialmente a las súplicas de la demanda dentro del proceso del epígrafe (ff. 136 a 140 y CD en folio 148).
I. ANTECEDENTES
1.1 El medio de control(ff. 52 a 65). La señora R.N.S.R., a través de apoderado, ocurre ante la jurisdicción de lo contencioso-administrativo a incoar medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, conforme al artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), para que se acojan las pretensiones que en el apartado siguiente se precisan.
1.2 Pretensiones. Se declare la nulidad de (i) las Resoluciones PAP 52816 de 12 de mayo y UGM 1359 de 18 de julio, ambas de 2011, por medio de las cuales la extinguida Caja Nacional de Previsión Social le negó el reconocimiento de la pensión gracia y confirmó esa decisión, en su orden, y RDP 26772 de 13 de junio de 2013, emanada de la UGPP, con la que se le negó la extensión de jurisprudencia respecto de la sentencia de unificación de 26 de agosto de 1997, C.P.N.P.P.; (ii) el acto administrativo ficto originado por la falta de respuesta frente a la solicitud formulada el 20 de diciembre de 2011; y (iii) los autos ADP 3259 de 8 de noviembre y 6167 de 28 de diciembre de 2012, a través de los cuales la UGPP (respectivamente) ordenó el archivo de la petición de 8 de junio de esa anualidad, encaminada a obtener el reconocimiento de la pensión gracia, toda vez que ya había sido resuelta una en ese sentido, sin que se allegaran en esta oportunidad nuevos elementos probatorios que permitieran arribar a una conclusión diferente a negar dicha prestación, y rechazó los recursos de reposición y en subsidio de apelación interpuestos contra la anterior determinación, y el ADP 10193 de 10 de julio de 2013, que dispuso el archivo de la reclamación presentada el 5 de julio de ese año, por los mismos argumentos que se expusieron con antelación.
Como consecuencia de lo anterior, a título de restablecimiento del derecho, se ordene a la UGPP reconocer la pensión gracia a la que tiene derecho, «[…] liquidada teniendo en cuenta el régimen especial, esto es, con el 75% de todos los factores salariales devengados en el año inmediatamente anterior a la fecha en que adquirió el estatus de pensionad[a], efectiva a partir del 6 de abril de 2009, con las mesadas que en derecho le correspondan, sin prescripción y debidamente indexadas, cuyo cumplimiento y pago deberá efectuarse atendiendo lo consagrado en los artículos 187, 192, 193 y 195 del […]» CPACA. Por último, se condene en costas a la accionada.
1.3 Fundamentos fácticos. Relata la actora que (i) «[…] prestó sus servicios como docente territorial por nombramiento temporal (reemplazos) dependiente de la Secretaría de Educación del Caquetá […]», con carácter territorial, desde el 8 hasta el 22 de agosto y a partir del 8 de octubre de 1979, por el término de 56 días, y del 3 de marzo al 31 de mayo y entre el 18 de agosto y el 18 de septiembre de 1980. Posteriormente, laboró «[…] como docente nacionalizada vinculada al Departamento del Caquetá, desde el 1º de enero de 1981 hasta la fecha, en forma continua e ininterrumpida»; (ii) «[…] durante el ejercicio de su profesión docente se ha conducido con honestidad, consagración y honorabilidad […]»; y (iii) «[…] cumplió cincuenta (50) años de edad el 6 de abril de 2009».
Dice que el 11 de mayo de 2009 solicitó de la extinguida Caja Nacional de Previsión Social el reconocimiento y pago de la pensión gracia, lo cual le fue negado a través de Resolución PAP 52816 de 12 de mayo de 2011, confirmada con la UGM 1359 de 18 de julio siguiente, bajo el argumento de que no acreditó que la vinculación que tuvo con antelación al 31 de diciembre de 1980 fuera de carácter territorial, motivo por el que peticionó nuevamente el 20 de diciembre de ese año, toda vez que aportó nuevos elementos probatorios, frente a lo cual no se obtuvo pronunciamiento de la Administración.
Que la UGPP, por medio de auto ADP 3259 de 8 de noviembre de 2012, «[…] dispuso el archivo del trámite administrativo de reconocimiento de pensión gracia», decisión que recurrió, sin embargo, con auto de ADP 6167 de 28 de diciembre siguiente, se «[…] declaró improcedentes los recursos interpuestos contra el auto que le antecedía». No obstante, reiteró que le asistía derecho a la prestación social reclamada, lo cual le fue atendido con auto ADP 10193 de 10 de julio de 2013, en el sentido de archivar tal petición, por falta de nuevos medios de convicción.
Afirma que el 29 de enero de 2013 deprecó la extensión de jurisprudencia de la sentencia de unificación de 26 de agosto de 1977, C.P.N.P.P., negada con Resolución RDP 26772 de 13 de junio de esa anualidad.
1.4 Disposiciones presuntamente violadas y su concepto. Cita como normas violadas por los actos administrativos demandados los artículos 1, 2, 4, 13, 23, 25, 29, 46, 48, 53 y 58 de la Constitución Política, 1 a 4 de la Ley 114 de 1913, 6 de la Ley 116 de 1928, 3 (inciso 2.º) de la Ley 37 de 1933, 1 de la Ley 2 de 1943, 1 (parágrafo 2.º) de la Ley 24 de 1947, 1 a 3, 5 y 10 de la Ley 43 de 1975, 4 del Decreto 1333 de 1986, y 15 (letra a del numeral 2) de la Ley 91 de 1989.
Aduce que «[…] el 11 de mayo de 2009 […] ha venido solicitando reiterativamente a la entidad demandada el reconocimiento y pago de una pensión gracia, aportando para tal efecto los documentos requeridos por ley. No obstante, la entidad se ha negado a acceder a su reclamación arguyendo para ello que […] no cumple el requisito relacionado con los tiempos de servicio de carácter territorial o nacionalizado, anteriores al 1 de enero de 1981», lo cual no resulta acertado «[…] desde la perspectiva de las normas que regulan lo que debe entenderse por tiempos nacionalizados o territoriales».
Que «[c]omo se advierte en las resoluciones 0195 de 1979, 0267 de 1979, 0096 de 1980 y 603 de 1980, de la Secretaría de Educación del Caquetá, […] prestó servicios docentes a la Intendencia del Caquetá, en encargo, haciendo reemplazos en virtud de licencias […] por maternidad concedidas a docentes titulares. Dichas resoluciones por las cuales se [le] nombraba en encargo […] aparecen rubricadas por el Secretario de Educación y el Jefe de Personal, sin que se vislumbre en dichos actos la intervención de funcionario público del orden nacional o adscrito al Ministerio de Educación Nacional», de lo que se colige que su nombramiento fue de carácter territorial.
Sostiene que «[…] reúne todos los requisitos previstos en los artículos, 1º, 2º, 3º y 4º de la Ley 114 de 1913, en concordancia con lo dispuesto en el artículo 3º, inciso 2º de la Ley 37 de 1933; y el artículo 15, numeral, 2, literal a), de la Ley 91 de 1989. Esto, por cuanto […] se vinculó por primera vez como docente de enseñanza primaria del nivel territorial antes del 1º de enero de 198, y […] viene desempeñando la docencia con vinculación nacionalizada por más de veinte años, lo que aunado a su buena conducta, honradez y abnegada dedicación a dicha labor, la hace indiscutiblemente merecedora a una pensión de gracia de acuerdo con la normatividad vigente».
1.5 Contestación de la demanda (ff. 83 a 90). La entidad demandada, a través de apoderado, se opuso a la prosperidad de las pretensiones; respecto de los hechos arguye que unos son ciertos y otros no; opone las excepciones de inexistencia de la obligación demandada, ausencia de vicios en los actos administrativos demandados, prescripción y falta de legitimación en la causa por activa. Asevera que la actora tiene vinculación como docente nacionalizada a partir de 1981, pues de los certificados de tiempo de servicios expedidos no se especifica «[…] el tipo de vinculación entre los años comprendidos entre 1979 hasta 1980, toda vez que hace[n] mención a una temporalidad, pero no a ese carácter de la temporalidad (distrital, departamental, municipal o nacionalizado), sumado a que los actos de nombramiento […] son firmados por la Intendencia Nacional del Caquetá, la cual tiene una adscripción al orden Nacional por lo que estos tiempos se validarían como tiempos del Orden Nacional, razón por la cual [la] peticionari[a] no demostró tener vinculación del orden territorial antes de 1980 […]»; por ende, no le asiste el derecho a que se le reconozca la prestación social que depreca.
1.6Providencia apelada (ff. 136 a 140 y CD en folio 148).El Tribunal Administrativo del Caquetá, mediante sentencia proferida en audiencia inicial de 20 de abril de 2016, accedió parcialmente a las súplicas de la demanda y condenó en costas a la accionada, ya que «[…] la docente demuestra una vinculación del orden territorial con anterioridad al 31 de diciembre de 1980, esto, en la medida en que su designación la realiza el secretario de educación del Caquetá, no el gobierno departamental, también atendiendo que efectivamente la Constitución de 1886 en dicho momento, establecía que era una entidad territorial las intendencias, asimismo, no se observa tampoco ningún tipo...
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