Auto nº 25000-23-42-000-2015-03686-01 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN SEGUNDA, de 22 de Octubre de 2018
| Fecha | 22 Octubre 2018 |
| Emisor | SECCIÓN SEGUNDA |
| Materia | Derecho Laboral y Seguridad Social |
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN SEGUNDA
SUBSECCIÓN B
C onsejera ponente : SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ
Bogotá D.C., veintidós (22) de octubre de dos mil dieciocho (2018).
Radica ción número: 25000-23-42-000-2015-03686-01 ( 0383-18 )
Actor: J.G.S.
Demandado: FONDO DE PREVISIÓN SOCIAL DEL CONGRESO DE LA REPÚBLICA - FONPRECON
Asunto: Auto interlocutorio que declara probada la excepción de inepta demanda porque el acto acusado es una comunicación.
Decisión: R. decisión que no declaró probada la excepción de ineptitud sustantiva de la demanda
Ha venido el proceso de la referencia con informe de la Secretaría de la Sección de 24 de enero de 2018, para decidir el recurso de apelación interpuesto por el apoderado especial del Fondo de Previsión Social del Congreso, contra la decisión proferida por la Sección Segunda de la Subsección “B” del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en audiencia inicial celebrada el 27 de septiembre de 2016, mediante la cual declaró no probada la excepción de inepta demanda, con fundamento en que el acto acusado no es de mera ejecución en tanto modifica la situación del actor en relación con el monto de su pensión, por lo que puede ser objeto de control de legalidad.
I ANTECEDENTES
1.1 De la demanda .
El señor J.G.S. interpuso demanda en contra del Fondo de Previsión Social del Congreso, a efecto de que se declare la nulidad del Oficio 2013-2100065311 de 15 de julio de 2013, mediante la cual el director general de dicha entidad le comunicó que en cumplimiento a la sentencia C-258 de 7 de mayo de 2013, “a partir del mes de julio de 2013 su mesada pensional será ajustada al tope de 25 smmlv”.
A título de restablecimiento del derecho solicitó que se le pague “el valor total de las cuotas dejadas de cubrir desde el momento de la primera reducción, correspondiente a julio de 2013 y hasta cuando se reanude el pago de la mesada ordinaria, teniendo en cuenta el último inciso del artículo 187 del CPACA”.
El sustento fáctico de las pretensiones elevadas, se resumen de la siguiente manera:
El demandante afirmó que el Seguro Social Seccional Antioquia, mediante acto administrativo 2915 de 13 de noviembre de 1990, le concedió una pensión de jubilación, la cual fue posteriormente reliquidada por el Fondo de Previsión Social del Congreso de la República (FONPRECON), a través de Resolución 000313 de 17 de mayo de 2000.
Relató que en el mes de julio del 2013 recibió comunicación de F., identificada con el número 20132100065311 a través de la cual le informaron “que a partir de la fecha establecida por la Corte Constitucional, 1 de julio de 2013, su mesada pensional sería ajustada al tope de los 25 S.M.L.M.V”.
Con fundamento en lo anterior, alegó que la reducción de la cuota pensional se dio de manera arbitraria, en desconocimiento del debido proceso y sin que se le permitiera “ejercer el derecho de defensa de sus intereses con la exposición de los motivos que pudo aducir en contra de tal determinación”.
Señaló que inconforme con la abierta vulneración de sus derechos “acudió al Consejo de Estado en acción de tutela”, el cual en primera instancia amparó su derecho al debido proceso, sin embargo, esa decisión fue revocada en sede de impugnación, al considerar el ad quem que la salvaguarda constitucional era improcedente por subsidiaridad, toda vez que para atacar la legalidad del acto acusado el interesado disponía del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho.
1.2 De la contestación a la demanda .
El apoderado de F. se opuso las pretensiones de la demanda por considerar que carecen de presupuestos fácticos y jurídicos para prosperar, toda vez que el reajuste de la pensión del actor a 25 salarios mínimos tiene fundamento en la sentencia C-258 de 2013, a través de la cual la Corte Constitucional ordenó ajustar de manera automática la mesada pensional de todos los congresistas a dicho tope, es decir, sin necesidad de agotar procedimiento administrativo alguno.
Así, sostuvo que la actuación reprochada es el resultado del acogimiento estricto a los mandatos de la Corte Constitucional, por lo que considera “particularmente injusto que sea cuestionada por cumplir con la obligación de acatar la sentencia de constitucionalidad”.
Finalmente, formuló como excepción previa la ineptitud sustantiva de la demanda, argumentando que el acto objetado es de “ejecución en el cual se acata una decisión de la Corte Constitucional” y por lo mismo “no es susceptible de control jurisdiccional”.
1.3 De la providencia apelada .
Admitida la demanda y adelantado el proceso en la audiencia inicial, prevista en el artículo 180 de la Ley 1437 de 2011, la Subsección “A” de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca resolvió sobre la excepción de inepta demanda por dirigirse contra un acto de ejecución, formulada por la entidad accionada.
Sostuvo que no había lugar a que prosperara, toda vez que si bien la decisión reprochada fue expedida en cumplimiento de un fallo judicial, “no menos cierto resulta que dicha providencia no trato el caso concreto de los demandantes sino que de forma general impartió ordenes respecto al reajuste de algunas pensiones que violan los topes máximos de reconocimiento, y fue la demandada quien para cada uno de los casos determinó como aplicable dicha sentencia y efectuó el reajuste a cada uno de los casos”.
Agregó “que los actos acusados si modifican, crean o extinguen una situación jurídica particular pues fundados en la existencia de una orden judicial, determinaron de forma concreta que para el caso de los demandantes dicha providencia era aplicable y procedieron a efectuar un reajuste en la mesada pensional y a comunicarle de ello a cada interesado sin que mediara un procedimiento administrativo”.
En lo atinente a la prescripción trienal de los derechos, al observar el argumento traído por el accionado, concluyó que el asunto “no podía debatirse en ésta etapa procesal” porque lo buscado con este mecanismo de refutación “es atacar el derecho sustancial alegado por la parte demandante”.
1.4 Del recurso de apelación .
La apoderada de la entidad accionada formuló recurso de apelación contra la decisión que se abstuvo de declarar probada la excepción de ineptidud sustantiva de la demanda, reiterando que el oficio acusado “no es un acto administrativo demandable, donde la administración exprese su voluntad o decida un procedimiento administrativo, sino un acto de ejecución no demandable”.
Aseveró que “la sentencia de la Corte Constitucional C-258 de 2013 expresamente indicó que para el ajuste de las mesadas pensionales a 25 salarios mínimos mensuales no era procedente emitir actos administrativos de reliquidación de las pensiones en forma individual, sino que había que por decisión de carácter general dar aplicación al ajuste ordenado”, toda vez que no se trataba “de una reliquidación sino de un ajuste hacia futuro”.
Razón por la cual emitió un acto administrativo de carácter general, este es, el contenido en la Resolución 443 de 12 de julio de 2013 “Mediante la cual se adoptan las medidas tendientes al cumplimiento de la Sentencia C-258 del 7 de mayo de 2013” y posteriormente procedió a comunicar a cada pensionado, a través de oficios como el acusado, que el monto de su asignación sería objeto de ajuste conforme a las directrices dadas por el Juez Constitucional
II. CONSIDERACIONES
2. 1 Competencia.
A efectos de resolver el presente asunto, se debe precisar la procedencia del recurso de apelación de que trata el inciso final del numeral 6º del artículo 180 de la Ley 1437 de 2011, formulado dentro de la oportunidad procesal prevista por el numeral 1º del artículo 244 de la precitada ley, con la debida sustentación, siendo la Sala competente para decidir de plano sobre el recurso interpuesto, en acatamiento a lo previsto por el artículo 125 ibídem.
2.2 Problema jurídico.
Teniendo en cuenta que el apoderado del Fondo de Previsión Social del Congreso de la República dirige su reproche frente a la decisión que no declaró probada la excepción de ineptitud sustantiva de la demanda, en tanto el fallador consideró que el acto acusado si era enjuiciable, porque modificó la situación particular del demandante en lo atinente al monto de su mesada pensional, disminuyéndolo con base en una orden general sin que mediara un procedimiento administrativo, el problema jurídico a resolver es el siguiente:
Establecer si Oficio 2013-2100065311 de 15 de julio de 2013, a través de la cual se le comunicó al señor G.S. que en cumplimiento a la sentencia C-258 de 2013, su pensión sería automáticamente reajustada al tope de 25 salarios mínimos mensuales vigentes, es demandable o está excluido de control de legalidad.
Para el efecto la Sala se pronunciará sobre las siguientes materias: i) De los actos administrativos y su justiciabilidad; ii) Del contenido y las órdenes impartidas en la sentencia C-258 de 7 de mayo de 2013; iii) De las actuaciones desplegadas para acatar el fallo de constitucionalidad; y finalmente resolverá el caso en concreto.
i. De los actos administrativos y su justiciabilidad
Bien conocido es que los actos administrativos, según lo que en ellos se disponga se pueden catalogar en a) actos de trámite o preparatorios, b) actos definitivos o principales y c) actos de ejecución.
Son actos de trámite o preparatorios, los actos preliminares que toma la Administración para adoptar una decisión final o definitiva sobre el fondo de un determinado asunto. Son actos definitivos o principales, los actos administrativos que en términos del artículo 43 del Código de Procedimiento Administrativo y Contencioso Administrativo, deciden directa o indirectamente el fondo del asunto o hacen imposible continuar con una determinada actuación y son actos de ejecución, aquellos que se limitan a dar...
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