Sentencia nº 68001-23-31-000-2003-00178-01 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN SEGUNDA, de 10 de Octubre de 2018
| Fecha | 10 Octubre 2018 |
| Emisor | SECCIÓN SEGUNDA |
| Materia | Derecho Laboral y Seguridad Social |
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN SEGUNDA
SUBSECCIÓN “ A ”
Consejero ponente : RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS
Bogotá, D.C., diez (10) de octubre de dos mil dieciocho (2018)
Radicación número: 68001 - 23 - 31 - 000 - 2003 - 00178 - 01(1713-13)
A ctor : L.F.C.P.
Demandado : PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN
Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la entidad demandada, contra la sentencia proferida el 10 de febrero de 2012 por el Tribunal Administrativo de Santander, por medio de la cual accedió a las pretensiones de la demanda.
Antecedentes
1.1. La demanda
1.1.1. Las pretensiones
En ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, consagrada en el artículo 85 del Código Contencioso Administrativo, el señor L.F.C.P., por conducto de apoderado, formuló demanda ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, en orden a que se declare la nulidad de la Resolución 00080 del 21 de junio de 2001 y la decisión del 12 de julio de 2002, emitidas por el procurador delegado para la economía y la hacienda pública y la Sala Disciplinaria de la Procuraduría General de la Nación, respectivamente, mediante las cuales se le declaró responsable disciplinariamente y se le impuso una sanción equivalente a multa de treinta días de salario.
Como consecuencia de lo anterior, solicitó declarar la nulidad de los actos censurados; ordenar la devolución de la suma que tuvo que pagar por concepto de la sanción; entender, para todos los efectos legales, que los actos cuya nulidad se pretende no existieron jamás; condenar a la entidad al pago de perjuicios materiales y dar cumplimiento a la sentencia en los términos de los artículos 176 y 177 del Código Contencioso Administrativo.
1.1.2. Hechos
Los hechos que fundamentaron las pretensiones son, en síntesis, los siguientes:
Se desempeñó como alcalde de la ciudad de B. entre el 1 de enero de 1998 y el 31 de diciembre de 2000 y su elección obedeció al apoyo de sus conciudadanos a causa de su lucha frontal contra la corrupción y el despilfarro de recursos públicos que abanderó cuando se desempeñaba como concejal, pues, durante su gestión, hizo diversas denuncias al respecto, en particular, algunas relativas a malos manejos por parte del entonces gerente de las Empresas Públicas de B., señor G.L.O..
Producto de tales denuncias, el señor L. y otros funcionarios de esa empresa fueron cobijados con medidas de aseguramiento y recluidos en la cárcel La Modelo.
La condición financiera del municipio, para esa época, era de crisis, pues tenía un endeudamiento aproximado de ciento veinte mil millones de pesos, situación que impidió el cumplimiento de obligaciones de todo orden, entre otras, de carácter salarial, las cuales originaron la interposición de tutelas y malestar laboral al interior de la administración.
Consecuentes con lo anterior, el señor L. optó por formular denuncias de toda índole, en su contra, lo que llevó a la necesidad de denunciarlo por injuria y calumnia y ese trámite se surtió en un juzgado penal de esa ciudad, en el cual, el sindicado pidió una conciliación, es decir, que el origen de los hechos que sirvieron de fundamento a la actuación disciplinaria tienen un tinte político.
Ante la situación de crisis económica del municipio, la entidad tuvo que buscar fórmulas de financiación de su operación, que no resultaran tan gravosas para los intereses de sus conciudadanos, y dentro de las posibilidades que se plantearon, por parte del equipo de asesores con experiencia jurídica, empresarial y financiera, estaban las de lograr un apoyo por parte de las Empresas Públicas de B., en un monto de seis mil millones de pesos; el retiro de utilidades, que era una figura aplicable a este tipo de sociedad y, finalmente, se optó por obtener un préstamo de la aludida empresa, por el valor antes referido.
A fin de tener convicción acerca de la viabilidad jurídica del negocio, se solicitó una asesoría sobre la materia a un reconocido abogado, profesor de especialización en derecho comercial, quien conceptuó que ninguna norma de la Ley 142 de 1994 ni del libro II del Código de Comercio prohíbe que, en forma esporádica, una sociedad preste dinero a sus asociados, y que Empresas Públicas de B. no es una entidad estatal y por ello, los bienes que hacen parte de su patrimonio, tienen un régimen específico y diferente al de los de las sociedades de derecho público.
De igual manera, se solicitó asesoría verbal por parte de la Secretaría Jurídica del municipio y de un abogado asesor externo de la empresa, quienes manifestaron que era viable jurídicamente que la empresa le otorgara un préstamo al municipio; además, Empresas Públicas de B. no sufrió ningún riesgo ni costos por la operación, según lo informó su gerente general y de acuerdo a la certificación que este expidió el 3 de mayo de 2000; adicionalmente, tal situación también fue certificada por el jefe del departamento de contabilidad y la subgerente financiera y corroborado por la primer suplente del gerente, e, incluso, por la profesional universitaria del ente de control.
Adicionalmente, el crédito concedido fue cancelado en su totalidad, según lo certificó la jefe del departamento de contabilidad de la empresa.
Con todo lo anterior se demostró que el negocio jurídico de mutuo, celebrado entre las Empresas Públicas de B. y el ente territorial, era viable jurídicamente, que con él no se pusieron en riesgo las finanzas de la entidad, no se causaron costos e, incluso, se evitó la pérdida de recursos por el pago de impuestos que se habría generado en caso de optar por el retiro de utilidades, lo que conlleva que su actuar estuvo precedido de buena fe, se protegieron los intereses de la empresa y, a la vez, se solucionó la grave crisis que afrontaba el municipio.
En lo que respecta al trámite disciplinario, señaló que tuvo origen en la denuncia que formuló el señor L. en su contra y su trámite se llevó a cabo por parte de las asesoras que se comisionaron para ese efecto, quienes, a través del auto del 10 de junio de 2000 dieron apertura a la investigación preliminar.
Los cargos formulados consistieron en que, en su condición de presidente de la Junta Directiva de Empresas Públicas de B.: i) aprobó el acta en que se otorgó un crédito al municipio, para costear sus gastos de funcionamiento; ii) autorizó al gerente de esa empresa para celebrar contratos de empréstito, constituir garantías bancarias y pignorar rentas, con el anterior propósito; iii) dentro del objeto social de la empresa no está incluida la celebración del contrato de mutuo; iv) la prohibición que tenía la empresa, según el artículo 45 de sus estatutos, de constituirse en garante de obligaciones a cargo de terceros y prestar caución con sus bienes respecto de obligaciones distintas a las propias; y v) poner en riesgo grave la estabilidad económica de la empresa, generando el incumplimiento de sus obligaciones.
Cumplido el trámite de primera instancia, el procurador delegado profirió la Resolución 0080 del 21 de junio de 2001 a través de la cual lo sancionó disciplinariamente y le impuso el correctivo de multa equivalente a dos meses de salario; interpuso recurso de apelación que fue resuelto por los procuradores delegados, quienes concluyeron que no había prueba de la segunda parte del cargo endilgado, en cuanto no se allegó prueba que permitiera inferir que, de no haberse efectuado la venta de acciones de la empresa, por parte del municipio, se hubiera puesto en grave riesgo la estabilidad económica de aquella y se hubiera generado el incumplimiento de sus obligaciones; adicionalmente, se modificó la modalidad de la conducta, que pasó de ser considerada dolosa a culposa y, por ello, se redujo el monto de la sanción.
En esa providencia se incurrió en el error de ordenar el pago de la sanción a favor de Empresas Públicas de B., que tuvo que ser aclarado a través de providencia posterior en la que se ordenó el pago de la multa a favor del ente territorial.
1.1.3. Normas violadas y concepto de violación
Como tales se señalaron los artículos 13, 29, inciso 2, 83 de la Constitución Política; 4, 5, 6, 14, 15, 16, 18, 20, 23, 93, 131, 151, 157 de la Ley 200 de 1995; 19, numeral 16, y 32 de la Ley 142 de 1994; 436 del Código de Comercio; 35 del Código Contencioso Administrativo; y Decretos 2170 de 1992 y 202 de 2000.
Al desarrollar el concepto de violación, el demandante adujo que durante la vía gubernativa insistió en que su actuar como miembro de la Junta Directiva de las Empresas Públicas de B. estuvo enmarcado en la legalidad pues lo que esa junta aprobó fue dar en mutuo con interés una suma obtenida por las Empresas Públicas de B. de unos empréstitos con la banca, debidamente garantizados; sin embargo, la Procuraduría olvidó que a los particulares les está permitido hacer todo lo que no esté prohibido, y aunque en los estatutos no se autoriza expresamente la realización del contrato de mutuo, no está prohibida, de modo que ante la ausencia de esa prohibición, la conducta es atípica.
Igual circunstancia se predica respecto de la autorización de celebrar contratos, constituir garantías y pignorar rentas necesarias para garantizar los créditos otorgados a través de los aludidos empréstitos, pues la prohibición de que trata el artículo 45 de los estatutos de la empresa se refiere a constituirse como garante de las obligaciones a cargo de terceros o caucionar con sus bienes obligaciones distintas a las propias; sin embargo, la Procuraduría no aceptó tal diferencia, pues, en su interpretación insistió en igualar las dos figuras.
Adicionalmente, la Procuraduría admitió que su competencia no se extendía a analizar el actuar de los miembros de la Junta Directiva de las Empresas de Servicios Públicos y, por ello, no investigó ni sancionó a los demás miembros de esa junta, mientras que en su caso sí lo hizo con...
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