Auto nº 25000-23-42-000-2016-04158-01 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN SEGUNDA, de 20 de Septiembre de 2018 - Jurisprudencia - VLEX 783541413

Auto nº 25000-23-42-000-2016-04158-01 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN SEGUNDA, de 20 de Septiembre de 2018

Fecha20 Septiembre 2018
EmisorSECCIÓN SEGUNDA
MateriaDerecho Laboral y Seguridad Social

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCIÓN A

Consejero ponente: RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS

Bogotá, D. C., veinte (20) de septiembre de dos mil dieciocho (2018).

Radicación número : 25000 - 23 - 42 - 000 - 2016 - 04158 - 01 ( 1235-17 )

Actor: R.J.C.

Demandado: MINISTERIO DE RELACIONES EXTERIORES

Procede la Sala a resolver el recurso de apelación interpuesto por la actora contra el auto de 26 de enero de 2017, proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E, mediante el cual rechazó la demanda presentada por la señora R.J.C., al considerar que había operado el fenómeno de la caducidad del medio de control.

Antecedentes

Pretensiones de la demanda.

La señora R.J.C., actuando por intermedio de apoderado judicial, interpuso demanda de nulidad y restablecimiento del derecho con el fin de obtener la nulidad de las siguientes resoluciones: i) 5337 de 4 de septiembre de 2013, suscrita por el director de Talento Humano del Ministerio de Relaciones Exteriores, que le ordenó a la actora devolver la suma de $66.996.430, por concepto de incapacidades y salarios pagados en exceso; ii) 6586 de 22 de octubre de 2013, que desató el recurso de reposición interpuesto contra la anterior decisión y la ratificó; y iii) 1982 de 19 de marzo de 2014, que resolvió el recurso de apelación y confirmó la Resolución 5337 de 2013.

Como consecuencia de lo anterior y a título de restablecimiento del derecho, solicitó: i) declarar que la demandante no está obligada a devolver a la Nación, Ministerio de Relaciones exteriores la suma de $66.996.430, por concepto de incapacidades, salarios y prestaciones, «que periódicamente le fueron pagados durante su incapacidad laboral y que fueron recibidos por ella de buena fe, ni intereses de ninguna índole por este concepto»; ii) levantar las medidas cautelares que hayan afectado el patrimonio de la accionante, adoptadas con ocasión de la ejecución de los actos enjuiciados; iii) devolver las sumas que haya pagado la actora en cumplimiento de las resoluciones demandadas; y iv) pagar los perjuicios morales y materiales que se acrediten en el transcurso del proceso.

Actuación procesal

Auto apelado

El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E, mediante auto de 26 de enero de 2017, rechazó por caducidad la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, en consideración a que la demandante no presentó el medio de control dentro de los 4 meses siguientes a la notificación del acto administrativo que culminó la actuación administrativa, esto es, la Resolución 1982 de 19 de marzo de 2014.

El a quo explicó que la demandante no podía escudarse en la falta de diligencia de su abogada para acudir en forma oportuna ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo y, bajo este argumento, solicitar que se cuente la caducidad a partir de la fecha en que tuvo conocimiento del cobro coactivo, esto es, el 8 de marzo de 2016. En efecto, la interesada debía estar pendiente de su caso en aras de lograr acceder a la administración de justicia.

Igualmente, manifestó que en el expediente obraba la certificación expedida por la entidad demandada en la que se indicaba que el 28 de marzo de 2014 la abogada se notificó de la Resolución 1982 de 2014; sin embargo, la demanda se interpuso el 6 de septiembre de 2016, es decir, más de 2 años después de haberse notificado el acto administrativo ahora enjuiciado, superando en exceso el término de caducidad establecido por el artículo 164 del CPACA.

Recurso de apelación.

Inconforme con la anterior decisión, la parte demandante interpuso recurso de apelación, con el objetivo de que se admita la demanda por las siguientes razones:

El a quo incurrió en un rigor formal manifiesto y negó la aplicación de los principios pro actione y pro damato.

El Ministerio de Relaciones exteriores nunca le notificó a la señora R.J. la Resolución 1982 de 2014, mediante la cual se ordenó devolver el valor de las incapacidades que le fueron pagadas luego de sufrir un accidente cerebro vascular.

Para la demandante fue sorpresivo darse cuenta de que la actuación administrativa había culminado con la expedición y notificación del referido acto a su apoderada, razón por la cual interpuso queja disciplinaria ante el Consejo Seccional de la Judicatura del Valle, «trámite dentro del cual la abogada se ha defendido diciendo que nunca recibió el archivo con PDF y por esa razón “no le informó a su cliente” que debía demandar».

Se impuso una carga excesiva a una persona «con pérdida total de capacidad laboral; con accidente cerebro vascular severo; mujer cabeza de familia a cargo de 2 hijos; por ser viuda de un esposo asesinado en el grupo de diputados masacrados por las Farc».

El Consejo de Estado y la Corte Constitucional han reiterado que ante una deficiente defensa técnica, debe flexibilizarse la aplicación de la caducidad y, en su lugar, aplicar los principios pro homine, pro damato, pro actione, tutela judicial efectiva, primacía del derecho sustancial y buena fe. En efecto deben ponderarse la ausencia de defensa técnica y las particulares circunstancias en las que se ha encontrado la demandante, con el fin de permitirle el acceso a la administración de justicia.

Consideraciones

Problema jurídico

El problema jurídico consiste en determinar si en el presente caso operó el fenómeno de la caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho incoado por la señora R.J.C..

Para efectos metodológicos, el estudio del asunto se desarrollará en el siguiente orden: (i) de la caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho; y (ii) solución al caso concreto.

De la caducidad del medio de control.

Uno de los presupuestos procesales del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho es el referente a que la demanda se interponga dentro del término fijado por el legislador, pues de lo contrario se configura la caducidad de la acción.

En efecto, el ordenamiento constitucional ha establecido la garantía de acceso efectivo a la administración de justicia, la cual conlleva el deber de un ejercicio oportuno del derecho de acción, so pena de que las situaciones adquieran firmeza y no puedan ser discutidas en vía judicial. Al respecto la Corte Constitucional ha sostenido:

El legislador, en uso de su potestad de configuración normativa, limita en el tiempo el derecho que tiene toda persona de acceder a la jurisdicción con el fin de obtener pronta y cumplida justicia. Su fundamento se haya en la necesidad por parte del conglomerado social de obtener seguridad jurídica, para evitar la paralización del tráfico jurídico. En esta medida, la caducidad no concede derechos subjetivos, sino que por el contrario apunta a la protección de un interés general. La caducidad impide el ejercicio de la acción, por lo cual, cuando se ha configurado no puede iniciarse válidamente el proceso. Esta es una figura de orden público lo que explica su carácter irrenunciable, y la posibilidad de ser declarada de oficio por parte del juez, cuando se verifique su ocurrencia.

(…)

La justificación de la aplicación de la figura de la caducidad en las acciones contencioso administrativas, tiene como fundamento evitar la incertidumbre que podría generarse ya sea por la eventual anulación de un acto administrativo, o el deber que podría recaer sobre el Estado de reparar el patrimonio del particular afectado por una acción u omisión suya. Así, en esta materia, se han establecido plazos breves y perentorios para el ejercicio de estas acciones, transcurridos los cuales el derecho del particular no podrá reclamarse en consideración del interés general.

En este orden de ideas, el fenómeno de la caducidad es la sanción que limita el ejercicio del derecho sustancial como consecuencia de la presentación de las acciones judiciales excediendo el plazo que la ley establece para ello. Además, es un presupuesto, ligado al principio de seguridad jurídica, encaminado a eliminar la incertidumbre que representa para la administración la eventual revocatoria de sus actos en cualquier tiempo. A su vez, esta situación define la carga procesal que tienen las partes para impulsar el litigio, pues de no hacerlo se pierde la oportunidad para acudir ante la administración de justicia.

Ahora bien, el artículo 164 del CPACA estableció los términos para acudir ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, de los cuales es pertinente resaltar el literal d), por estar directamente relacionado con el asunto objeto de la controversia, cuyo tenor literal es el siguiente:

ARTÍCULO 164. OPORTUNIDAD PARA PRESENTAR LA DEMANDA. La demanda deberá ser presentada:

(…)

2. En los siguientes términos, so pena de que opere la caducidad:

(…)

d) Cuando se pretenda la nulidad y restablecimiento del derecho, la demanda deberá presentarse dentro del término de cuatro (4) meses contados a partir del día siguiente al de la comunicación, notificación, ejecución o publicación del acto administrativo, según el caso, salvo las excepciones establecidas en otras disposiciones legales;

(…).

De acuerdo con el anterior enunciado normativo, la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho debe interponerse dentro de los cuatro meses siguientes a la comunicación, notificación, ejecución o publicación del acto administrativo objeto de enjuiciamiento, so pena de que opere el fenómeno de la caducidad, que por ninguna circunstancia se puede revivir.

Por su parte, la expresión «según el caso» implica que el conteo del término de caducidad depende de la clase de acto administrativo que se cuestiona. A modo de ejemplo, puede afirmarse que si se demanda un acto que concluye una actuación administrativa debe demandarse a partir de su notificación; cuando se trata de actos demandables que solo requieren su...

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