Sentencia nº 11001-03-25-000-2013-01340-00 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN SEGUNDA, de 20 de Septiembre de 2018
| Fecha | 20 Septiembre 2018 |
| Emisor | SECCIÓN SEGUNDA |
| Materia | Derecho Laboral y Seguridad Social |
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN SEGUNDA
SUBSECCIÓN A
Consejero ponente : RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS
Bogotá, D.C., veinte (20) de septiembre de dos mil dieciocho (2018)
Radicación número : 11001 - 03 - 25 - 000 - 2013 - 0 1340-00 (3409-13)
Actor: J.G.H.
Demandado: MINISTERIO DEL INTERIOR - SUPERINTENDENCIA DE NOTARIADO Y REGISTRO
Procede la Sala a decidir la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, prevista en el artículo 85 del Decreto 01 de 1984, interpuesta por el señor J.G.H. contra de la Nación, Superintendencia de Notariado y Registro.
Antecedentes
La demanda
Pretensiones
El demandante, por conducto de apoderado, solicita a esta jurisdicción que declare la nulidad de las Resoluciones números 3980 del 5 de mayo de 2010 y 11614 del 21 de diciembre de 2010, proferidas por la Superintendencia de Notariado Registro, por medio de las cuales se le sancionó con suspensión en el ejercicio del cargo de notario único del círculo de M. (C.), por el término de 3 meses.
Como consecuencia de lo anterior y a título de restablecimiento del derecho, pide que se reconozcan y paguen a su favor las sumas de dinero dejadas de percibir durante el tiempo que duró la sanción, con los respectivos intereses moratorios, a la tasa máxima legal establecida. Finalmente, que se dé cumplimiento al fallo en los términos de los artículos 176 y 177 del Código Contencioso Administrativo.
Hechos
Los hechos que sirven de fundamento a las pretensiones, pueden resumirse así:
1. El señor J.G.H. fue nombrado en interinidad, notario único de M. (C.) por Resolución 000796 del 31 de mayo de 2004. Se posesionó mediante Acta 018 del 3 de julio de 2004.
2. El personero municipal de M. presentó, el 13 de noviembre de 2008, ante la Superintendencia de Notariado y Registro, queja en su contra en su condición de notario único de ese círculo.
3. Por Auto 1364 del 1 de diciembre de 2008 la superintendente delegada para el Notariado ordenó abrir investigación disciplinaria en su contra, con ocasión de la queja formulada por el personero del municipio de M..
4. Por Auto 503 de 22 de julio de 2009, la superintendente delegada para el Notariado le formuló pliego de cargos.
5. Mediante Resolución 3980 del 5 de Mayo de 2010, expedida por la Superintendencia D.egada para el Notariado, se le sancionó con suspensión de tres meses en el ejercicio del cargo.
6. Por Resolución 11614 del 21 de diciembre de 2010 se resolvió el recurso de apelación interpuesto, confirmando la decisión.
Normas violadas y concepto de violación
Cita como normas violadas «la Constitución Política de Colombia; el Código Contencioso Administrativo; el Código de Procedimiento Civil; la Ley 734 de 2002; la Jurisprudencia Patria; lo dicho por los doctrinantes en materia disciplinaria; y demás normas concordantes y complementarias aplicables al caso concreto».
Aduce que los actos acusados son abiertamente ilegales, violatorios de los principios del derecho público y del derecho sancionatorio enunciado en los artículos 4 a 21 de la Ley 734 de 2002, por flagrantes defectos no solo de forma sino también procedimentales y sustanciales. Los cargos pueden resumirse de la siguiente manera:
1.1.3.1. Falta de congruencia entre el pliego de cargos y los actos administrativos sancionatorios en lo que tiene que ver con la culpabilidad de la conducta endilgada.
Afirma que en este caso existe una evidente contradicción o falta de congruencia entre el pliego de cargos y los actos administrativos sancionatorios, por cuanto no existe pues una correspondencia entre la calificación o juicio que de los hechos se hace frente a su regulación jurídica, que contiene la acusación y la que preside la sentencia, pues pareciera, de la parte motiva del pliego de cargos, que va a determinarse la atenuación de la conducta que imputada, pero ello no ocurre. Por el contrario, se le endilga una conducta grave, sin mencionar los posibles atenuantes de la responsabilidad.
1.1.3.2. Los actos administrativos sancionatorios no contienen las circunstancias de tiempo, modo y lugar de ocurrencia de la conducta.
Aduce que en los actos administrativos demandados no se cumple con la exigencia del numeral 1 del artículo transcrito, esto es, la descripción y determinación de la conducta investigada, con indicación de las circunstancias de tiempo, modo y lugar en que se realizó. Solo en el cuadro de la parte superior de identificación del proceso se lee: «fecha hechos: 01 de Agosto y Octubre de 2008.»
Agrega que por ningún lado del expediente disciplinario se avizora que el investigador haya efectuado la delimitación de las circunstancias de ocurrencia de los hechos objeto de la falta, esto es, dentro de qué circunstancias de tiempo se dieron las cobranzas de la autenticación de las cédulas de ciudadanía previas a la expedición de la fe de vida a los ciudadanos del municipio de M., lo cual impide determinar la prescripción de la acción disciplinaria.
1.1.3.3. La investigación se extendió por más de seis meses sin que hubiere mediado notificación del auto de prórroga de la misma.
Alega que en su caso la etapa de investigación debió haberse terminado el día 30 de mayo del año 2009 y que, incluso contando los 15 días que otorga la ley para la etapa de evaluación, los cargos debieron haberse formulado máximo hasta el día 23 de junio del año 2009. No obstante, el ente sancionador trasladó cargos el 22 de julio del año 2009, excediendo con un amplio margen el término legal.
1.1.3.4. No obra a lo largo de la investigación la prueba del dolo
Al respecto expone que la doctrina ha sido reiterativa en sostener que la conducta será dolosa cuando el servidor público conoce la conducta disciplinaria punible y quiere su realización, lo mismo cuando la acepta al menos como posible. En este sentido, si el dolo no se demuestra la conducta no será sancionable, o no podrá ser considerada como gravísima sino como grave, o como leve, y a título de culpa.
Afirma que el dolo, como parte constitutiva de la falta disciplinaria, debe probarse y nunca presumirse. No obstante, en este caso, si bien la falta endilgada se calificó como grave dolosa, lo cierto es que el fallo sancionatorio no contiene alusión a la prueba del dolo.
1.1.3.5. La prueba fue recaudada irregularmente, por fuera del término de la investigación.
El demandante reitera que la investigación disciplinaria debió extenderse máximo hasta el día 23 de junio del año 2009; sin embargo, afirma, en el pliego de cargos se le dio valor probatorio a un escrito radicado el 07 de julio de 2009, suscrito por las mismas personas que presentaron la queja ante la personería de M., C., relacionada con el cobro de la suma de $ 1.500 por la expedición de supervivencias.
Asegura que la consecuencia de la prueba allegada extemporáneamente, esto es, desconociendo la garantía del debido proceso por vía de infracción al principio de celeridad, es la exclusión de su valoración. Es decir, que la prueba recaudada es nula, por haber sido recolectada por fuera del término de la investigación.
1.1.3.6. No se le comunicó la fecha y hora de la práctica de los testimonios decretados.
Expresa que la normatividad disciplinara establece que el disciplinado tiene derecho a que se le comunique la fecha y hora de las pruebas a recaudar con la finalidad de que este pueda intervenir en su práctica si lo desea. No obstante, advierte que, tanto del pliego de cargos como de la sentencia se deduce que dentro de las diligencias fue recaudada abundante prueba testimonial, sin que obre prueba de que se le haya enviado comunicación de la fecha y hora de su práctica y, por ende, se le negó la oportunidad de controvertirla.
1.1.3.7. F. sustanciales del fallo sancionatorio. Proporcionalidad, ilicitud sustancial, principio de legalidad y falta de tipicidad.
El demandante considera, con fundamento en las reglas de la Ley 734 de 2002, que el juicio de reproche aplicado a la conducta sancionada resulta desproporcionado, toda vez que, reitera, dentro de las diligencias no obra la prueba del dolo, frente a la calificación de la culpabilidad; esta se funda única y exclusivamente en la trasgresión objetiva de las normas.
Advierte que el principio de proporcionalidad constituye un elemento inherente a cualquier proceso disciplinario, no sólo frente a la conducta que se espera del sujeto, sino también trente a la sanción que conlleva su incumplimiento.
Argumenta que el juicio de culpabilidad aplicado a la conducta cometida no se ajusta a los criterios esgrimidos por la jurisprudencia de la Corte Constitucional ni a los postulados normativos de la Ley 734 de 2002, porque no se tomaron en cuenta los elementos de atenuación de la conducta que lo amparaban ni los criterios de calificación de la gravedad de la conducta establecidos en el artículo 43 de la Ley 734 de 2002 tales como el grado de perturbación del servicio, la trascendencia social de la falta o el perjuicio causado y los motivos determinantes del comportamiento; tampoco se atendieron los criterios legales de graduación de la sanción previstos en el artículo 47 de la Ley 734 de 2002, dado que nunca ha sido sancionado ni fiscal ni disciplinariamente, siempre ha conservado una actitud diligente y responsable en su proceder como notario; no existió grave repercusión social con su conducta; no existió afectación a derechos fundamentales; y no se valoraron las circunstancias especiales del ejercicio de la función notarial para la determinación de la pena.
Respecto de la ilicitud sustancial, manifiesta que en materia disciplinaria la conducta sancionable implica el quebrantamiento del deber pero no solo formalmente sino sustancialmente, esto es, se requiere que la conducta cuestionada haya desconocido no solo el deber sino la razón de ser que este tiene frente a un Estado Social de Derecho. Ello implica que en todo deber...
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