Sentencia nº 11001-03-26-000-2005-00012-00 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN TERCERA, de 17 de Septiembre de 2018
| Fecha | 17 Septiembre 2018 |
| Emisor | SECCIÓN TERCERA |
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN TERCERA
SUBSECCIÓN B
Consejero ponente: RAMIRO PAZOS GUERRERO
Bogotá D.C., diecisiete (17) de septiembre de dos mil dieciocho (2018)
Radicación número: 11001 - 03 - 26 - 000 - 2005 - 00012 -00 (29523)
A ctor: DISTRIBUIDORA DE COMBUSTIBLES FRONTERAS DEL CHOCÓ S.A
Demandado: UNIDAD DE PLANEACIÓN MINERO ENERGÉTICA, UPME
Referencia: ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO
Temas: Asignación del volumen máximo de distribución de combustibles en zona de frontera.
Sin que se observe nulidad de lo actuado, procede la Sala a fallar las demandas en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, prevista en el artículo 85 del Código Contencioso Administrativo, presentadas por la sociedad Distribuidora de Combustibles Fronteras del Chocó S.A., con el fin de anular la resolución n.° 85 del 15 de marzo de 2004, por medio de la cual se estableció los volúmenes máximos de combustibles líquidos derivados del petróleo exentos del arancel, IVA e impuesto Global, en los municipios y corregimientos de zona de frontera del departamento del Chocó y se determinó el volumen que corresponde para cada uno de los grandes consumidores y de las estaciones de servicios de esos municipios y corregimientos. Igualmente, se pidió la anulación de las resoluciones n.° 415 y 419 del 28 de julio de 2004, que resolvieron los recursos de reposición en contra de la primera resolución citada.
I. ANTECEDENTES
1. LAS DEMANDAS
En atención a que las demandas de los procesos acumulados (29.522, 29.523 y 29.524), además de ser presentadas el mismo día (15 de diciembre de 2004), tienen fundamentos fácticos, pretensiones y concepto de la violación similares, la Sala los referirá en un solo texto y precisará lo pertinente de cada proceso cuando así sea necesario.
1.1. Los hechos
Los fundamentos fácticos de las demandas se resumen así (fls. 2 a 25, c. ppal, exps. 29.523, 29.522 y 29.524):
La sociedad Distribuidora de Combustibles Fronteras del Chocó S.A. es copropietaria de los establecimientos de comercio estación de servicio M. (29.522), V. del C. (29.523) y C. (29.524).
Todas las mencionadas estaciones de servicio son fronterizas del departamento del Chocó. Las de M. y C. están ubicadas en el municipio de Riosucio, al tiempo que en el municipio de Ungía se encuentra la de V.d.C. y, en el mismo orden, tienen las siguientes capacidades de almacenamiento: 23.000, 27.330 y 25.500 galones.
1.1.3. De acuerdo con las ventas de combustibles realizadas y la capacidad de almacenamiento, los tanques se llenan con una frecuencia de 4.3 veces al mes para M., 3.6 para C. y 3.1 para V. del C.; ahora, según las compras y la capacidad de almacenamiento los tanques se llenan 4.4 veces al mes para M., 3.7 para C. y 3.1 para V.d.C..
1.1.4. Mediante resolución n.° 49 del 28 de febrero de 2003, la Unidad de Planeación Minero Energética, en adelante UPME, para el año 2003, fijó los volúmenes máximos de combustibles líquidos derivados del petróleo exentos de arancel, IVA e impuesto Global en los municipios y corregimientos de la zona de frontera del departamento del Chocó y determinó el volumen que correspondía para cada uno de los grandes consumidores y de las estaciones de servicios de la referidos municipios y corregimientos. En esa resolución se le asignó los siguientes volúmenes a las estaciones de servicios: 102.218 galones por mes para M., el mismo volumen para C. y 81.447 para V.d.C..
1.1.5. El 15 de marzo de 2004, mediante resolución n.° 85, la UPME, para el año 2004, fijó los volúmenes máximos de combustibles líquidos derivados del petróleo exentos de arancel, IVA e impuesto Global en los municipios y corregimientos de la zona de frontera del departamento del Chocó y determinó el volumen que correspondía para cada uno de los grandes consumidores y de las estaciones de servicios de la referidos municipios y corregimientos. Dentro de esa resolución, el volumen máximo quedó para las estaciones de servicio así: 48.243 galones por mes para M., 51.751 para C. y 58.973 para V.d.C..
1.1.6. Durante el término para interponer el recurso de reposición en contra de la resolución n.° 85 de 2004, la sociedad actora no tuvo acceso al expediente administrativo y, por consiguiente, de los estudios de volúmenes de tránsito del año 2002, red vial nacional y establecimiento de cupos máximos de venta de gasolina, ACPM y K. en las estaciones de servicios de los departamentos procesadores de estupefacientes y sustancias psicotrópicas.
1.1.7. El 20 de abril de 2004, la sociedad actora interpuso recurso de reposición en contra de la resolución n.° 85 de 2004. Dentro del trámite de ese recurso, la actora solicitó como prueba el acceso a los estudios que fundamentaron la resolución atacada.
1.1.8. Sin que se pronunciara sobre las pruebas pedidas, mediante la resolución n.° 415 del 28 de julio de 2004, la UPME resolvió los recursos de reposición de las estaciones de servicios M. y C., en el sentido de confirmar la resolución n.° 85 de 2004; por medio de la resolución n.° 419 de la misma fecha de la primera resolución mencionada, la UPME decidió también el recurso de reposición de la estación de servicio de la V. de del C., en los mismos términos que para las otras estaciones.
1.1.2. Las pretensiones
Con fundamento en los anteriores hechos, la parte actora solicitó (fls. 1 y 2, c. ppal, exps. 29.523, 29.522 y 29.524):
1. Que es nula la RESOLUCIÓN n.° 085 DEL 15 DE MARZO DE 2004, expedida por la UNIDAD DE PLANEACIÓN MINERO ENERGÉTICA -UPME-, por la cual se establecen los volúmenes máximos de combustibles líquidos derivados del petróleo exentos de arancel, IVA e impuesto global en los municipios y corregimientos de zona de frontera del departamento del Chocó y se determina el volumen que corresponde para cada uno de los grandes consumidores y de las estaciones de servicios de esos municipios y corregimientos.
2. Que es nula la resolución n.° 0419 [exp. 29.523] [y 415, exps. 29.522 y 29524] del 28 de julio de 2004, expedida por la UNIDAD DE PLANEACIÓN MINERO ENERGÉTICA, por medio de la cual se resuelven unos recursos de reposición, entre otros, el interpuesto por la sociedad DISTRIBUIDORA DE COMBUSTIBLES FRONTERAS DEL CHOCÓ S.A. (…) contra la RESOLUCIÓN N.° 085 DEL 15 DE MARZO DE 2004.
3. Que a título de restablecimiento del derecho se condene a la UNIDAD DE PLANEACIÓN MINERO ENERGÉTICO -UPME- a pagar a favor de mi representada los perjuicios ocasionados con la expedición de los actos anulados, los cuales ascienden a la suma de CUARENTA Y OCHO MILLONES SEISCIENTOS NOVENTA Y NUEVE MIL CUATROCIENTOS VEINTIÚN PESOS M/L ($48.699.421) [exp. 29.523] [$117.870.656, exp. 29.522; $109.726.285, exp. 29.524], más la actualización a que haya lugar al momento de la ejecución de la sentencia que así lo ordene.
1.1.3. El concepto de la violación
Como fundamentos de la nulidad deprecada (fls. 25 a 73, c. ppal, exp. 29.523, 29.522, 29.524), la parte actora señaló los siguientes:
1.1.3.1. Violación del artículo 337 de la Constitución Política. Aquí la parte actora adujo violado el artículo 337 Superior, en tanto los actos administrativos enjuiciados se encaminan a disminuir los volúmenes de combustibles de los municipios y corregimientos de frontera, con lo cual se afectó el desarrollo de esas regiones y se desconoció el mandato constitucional citado que impone la expedición de normas especiales en materia económica para las zonas de fronteras, con el fin de promover su desarrollo.
En tal sentido, también se desconoció el mandato legal del artículo 1 de la Ley 691 de 2001 que desarrolló el artículo 337 violado.
1.1.3.2. Violación del principio de buena fe. Lo anterior si se tiene cuenta que la UPME desconoció la información reportada por los alcaldes, en cuanto a la capacidad de almacenamiento de las estaciones ubicadas en los municipios y corregimientos de zonas de frontera, al someterla a un ajuste por “el gran número de estaciones de servicios nuevas (183) y los altos volúmenes de almacenamiento certificados por los alcaldes tanto para estaciones antiguas y nuevas” (fl. 38, c. ppal, exp. 29.523), el que calculó con base en la información suministrada por F., con lo cual desconoció las certificaciones de la autoridad municipal competente.
1.1.3.3. Violación a los derechos fundamentales de defensa y debido proceso. Toda vez que la UPME omitió informar o citar a la accionante previamente a la adopción de las decisiones cuestionadas, en tanto se trataba de una actuación administrativa que lo afectaba; sin embargo, no pudo conocer los documentos técnicos, controvertirlos, pedir pruebas, entre otros, antes de que la decisión fuera adoptada.
1.1.3.4. La omisión de considerar los reales indicadores nacionales de consumo de combustibles. Lo anterior, en tanto no se tuvieron en cuenta los verdaderos indicadores nacionales de consumo de combustible, como lo exige el Decreto 2195 de 2001, modificado por el Decreto 2014 de 2003. El cálculo indicador de consumo per cápita lo realizó la UPME a través de un estudio para las estaciones de servicios de los departamentos procesadores de estupefacientes y sustancias psicotrópicas realizado por la unión temporal F.E. Ese tipo de estudios que sobreestiman o subestiman alguna característica de la población son sesgados y no representan el nivel de consumo para todo el país.
Igualmente, el procedimiento utilizado por la UPME no explica la causalidad entre las variables de distribución de la población del municipio y el consumo per cápita de combustibles. Se prefirió un modelo bivariado que uno multivariado que tuviera en cuenta otras variables como el ingreso promedio del municipio, el número de vehículo y la actividad económica. Finalmente, la información utilizada para actualizar el estudio de consumo per cápita no tuvo en cuenta el mes de...
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