Sentencia nº 11001-03-15-000-2018-01946-00 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN SEGUNDA, de 29 de Agosto de 2018
| Fecha | 29 Agosto 2018 |
| Emisor | SECCIÓN SEGUNDA |
| Materia | Derecho Laboral y Seguridad Social |
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN SEGUNDA
SUBSECCIÓN A
Consejero ponente: RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS
Bogotá, D.C., veintinueve (29) de agosto de dos mil dieciocho (2018)
Radicación número : 11001-03-15-000-2018-01946-00 (AC)
Actor : MINISTERIO DE MINAS Y ENERGÍA
Demandado : TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA, SECCIÓN CUARTA, SUBSECCIÓN B
Se decide la acción de tutela promovida la apoderada especial del Ministerio de Minas y Energía en contra de la providencia del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, de 3 de mayo de 2018.
1. Antecedentes
1.1. La acción de tutela
El Ministerio de Minas y Energía, a través de su apoderado especial, promueve acción de tutela en contra de la sentencia del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, de 3 de mayo de 2018, que dentro del proceso de revisión de textos de consulta popular 2018-00311-00, declaró ajustada a la Constitución la pregunta propuesta por el alcalde y aprobada por el Concejo Municipal de Cogua (Cundinamarca).
1.2. Las pretensiones
La apoderada del Ministerio pretende el amparo de los derechos fundamentales al debido proceso y acceso a la administración de justicia de la entidad, y, en consecuencia, solicita «dejar sin efectos la sentencia del 3 de mayo de 2018 adicionada mediante Auto del 22 de mayo de 2018, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección B, en la cual se declaró constitucional la consulta popular de Cogua (2018), en el expediente 250002341000201800311-00».
1.3. Hechos de la sol icitud
La acción de tutela se sustenta en los siguientes hechos que, a juicio de la Sala, son relevantes para la decisión a adoptar:
1.3.1. El 8 de junio de 2017, la Alcaldía del municipio de Cogua (Cundinamarca) inició e impulsó un proceso de consulta popular, que mediante Resolución 003 de 31 de mayo de 2017 obtuvo, por unanimidad, el concepto favorable del Concejo Municipal. En esa ocasión, la pregunta que se presentó para la consulta fue la siguiente: «¿ Está usted de acuerdo, Sí o No, que en el Municipio de Cogua, se ejecuten actividades mineras por fuera de los polígonos denominados Zona Minera para Extracción de Materiales, establecidas en el Plan Básico de Ordenamiento Territorial de Cogua?».
1.3.2. La consulta fue llevada a revisión de constitucionalidad, y el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección B, mediante sentencia de 17 de agosto de 2017, la declaró inconstitucional por encontrar deficiencias en la formulación de la pregunta.
1.3.3. Posteriormente, el 13 de marzo de 2018, el alcalde del Municipio, W.D.F.F., contando con el concepto favorable del Concejo Municipal, radicó nuevamente ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca los documentos soporte de una segunda solicitud de revisión de constitucionalidad para la siguiente consulta: « ¿Está usted de acuerdo, Sí o No, que se amplíe la explotación minera por fuera de las zonas donde hoy se desarrolla esta actividad en el municipio de Cogua?».
En el documento en mención se señaló, entre otras razones, las siguientes:
Según el POT vigente, las actividades mineras quedaron determinadas en dos polígonos: uno ubicado en la vereda el Olivo con un área para la explotación de arcilla y gravilla, y el otro en la vereda Casablanca.
El artículo 544 del Acuerdo 22 de 2000 establece los siguientes: «El municipio de Cogua reconoce como zonas para actividades mineras de materiales de construcción aquellas en las cuales estas actividades ha sido tradicional (sic) y reconocida por el Ministerio de Minas y Energía por encontrarse sobre grandes yacimientos en los cuales el municipio la ha tenido por más de 40 altos (sic). Esas zonas aparecen en el mapa de usos del suelo como Zona Minera (ZM) en dos sectores ubicados en la vereda Rincón Santo y el Olivo y en la Vereda Casablanca».
La zona más frágil del municipio se encuentra en el Polígono 13 de la Resolución 2001 de 2016, ubicadas en las veredas Patasica y Casablanca, en el sector occidental de la cuenta del R.C..
La Resolución 2001 de 2016 genera una amenaza para el municipio y esta circunstancia contraviene los principios constitucionales y la autonomía municipal para la fijación del modelo de ocupación territorial que, según el alcalde, va en contravía de los principios internacionales.
1.3.4. Mediante sentencia de 3 de mayo de 2018, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección B declaró la constitucionalidad del texto de la consulta popular del municipio de Cogua. Dentro de los argumentos que expuso como fundamento de su decisión destacan los siguientes:
Afirmó que el asunto cumplía con todos los requisitos formales establecidos en las leyes 134 de 1994 y 1757 de 2015, en tanto partió de la iniciativa del alcalde y contó con el concepto de conveniencia por parte del Concejo Municipal.
Consideró que el alcalde tiene competencia para promover la iniciativa de consulta popular, toda vez que «la temática consultada al electorado versa sobre la ampliación de ejecución de actividades mineras en el municipio de la Sabana de Bogotá (Cogua - Cundinamarca), asunto sobre el que sí tiene competencia el nivel territorial municipal, con sujeción a los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad».
Agregó que mediante la consulta popular podían tomarse decisiones en relación con actividades mineras porque, indefectiblemente, tienen la potencialidad de afectar el medio ambiente, el suelo y subsuelo de los territorios, otras industrias productivas, el orden público y las condiciones de vida y seguridad de sus habitantes.
Sostuvo que la redacción de la pregunta cumplía con los requisitos dispuestos por el artículo 8 de la Ley 134 de 1994, pues «es clara [ya que gracias a] las diferentes intervenciones radicadas en el término de fijación en lista y [a] las firmas recogidas en el trámite de promoción del mecanismo de participación, se coligió que la población de Cogua conoce muy bien cuáles son las zonas en las que se permite adelantar la actividad minera, [pues] de hecho, la Junta de Acción Comunal de la vereda Patasica sostiene que tienen conocimiento exacto sobre este tema, en virtud de las audiencias públicas, así como diferentes foros comités que se han adelantado en el municipio».
Finalmente, ordenó adoptar, como medida tendiente a la garantía del derecho a la información ambiental, la publicación de la información obrante en el expediente, tanto a favor y en contra de la consulta popular, a través de la página web del municipio, del tablón de anuncios del edificio de la Alcaldía, de cuñas radiales, del canal local de televisión (si lo hubiera) y de periódicos de amplia circulación local o regional.
1.3.5. El 15 de mayo de 2018, la Ladrillera Santafé S.A. -interviniente en el trámite de la consulta-, solicitó la adición de la sentencia por la existencia de una presunta omisión respecto de la competencia exclusiva del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible para determinar las zonas de explotación minera.
1.3.6. Mediante auto de 22 de mayo de 2018, el Tribunal aclaró la sentencia y ordenó que el término de fijación de la fecha de la consulta se contara a partir de la notificación de este último pronunciamiento.
1.4. Fundamentos jurídicos del accionante
En primer lugar, sostuvo que la acción de tutela de la referencia cumple con los requisitos generales de procedencia establecidos por la Corte Constitucional, en tanto (i) el asunto es de relevancia constitucional, en la medida que persigue la protección del derecho fundamental al debido proceso vulnerado por la autoridad judicial accionada al declarar la constitucionalidad de una consulta popular «sin que [haya mediado] algún mecanismo de coordinación y concurrencia entre el ente territorial y el Ministerio de Minas y Energía que tiene claras competencias en materia de política minera»; (ii) se agotó el trámite judicial previsto en el ordenamiento jurídico para efectuar el control de constitucionalidad de la consulta popular (subsidiaridad); (iii) la sentencia objeto de tutela se profirió el 3 de mayo de 2018 y la solicitud de amparo fue promovida el 12 de junio de 2018 (inmediatez); (iv) se identificaron los hechos que generan la vulneración del debido proceso; y, (v) no se dirige contra un fallo de tutela.
En segundo lugar, afirmó que la pregunta aprobada por el Tribunal no es clara y no cumple con el requisito de lealtad; lo primero porque «no da claridad en cuanto a cuáles son las zonas “donde hoy se desarrolla esta actividad en el municipio de Cogua”» y, lo segundo, porque «no refleja el contexto jurídico que regula la explotación minera en el municipio».
En tercer lugar, manifestó que la autoridad judicial accionada incurrió en desconocimiento del precedente judicial, por cuanto la decisión adoptada no tuvo en cuenta las sentencias de tutela 2017-02829-00 y 2017-02516-01, donde se amparó el derecho fundamental al debido proceso de los accionantes y se declaró la inconstitucionalidad de la consulta popular en los municipios de Une (Cundinamarca) y El Peñón (Santander), las cuales, al haber sido proferidas por el Consejo de Estado «constituyen precedente judicial vertical».
En cuarto lugar, señaló que la decisión judicial incurrió en violación directa de la Constitución en tanto otorgó mayores competencias al ente territorial frente al Estado y desatendió el artículo 21 de la Ley 1757 de 2015, al considerar que la revisión de constitucionalidad de la pregunta que contiene la consulta popular del municipio de Cogua, solo se realizó desde el punto de vista formal, cuando en realidad correspondía efectuar un estudio de fondo o material.
De igual modo, anotó que el municipio de Cogua no cumplió con lo dispuesto en el artículo 167 del Código General del Proceso (CGP), pues desconoció el deber de demostrar que se había agotado el requisito de concertación...
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