Concepto nº 11001-03-06-000-2018-00217-00 de Consejo de Estado - Sala de Consulta y Servicio Civil, de 5 de Marzo de 2019
| Sentido del fallo | NO APLICA |
| Emisor | Sala de Consulta y Servicio Civil |
| Fecha | 05 Marzo 2019 |
| Número de expediente | 11001-03-06-000-2018-00217-00 |
| Normativa aplicada | CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 29 / DECLARACIÓN UNIVERSAL DE LOS DERECHOS DEL HOMBRE Y DEL CIUDADANO – ARTÍCULO 7 / DECLARACIÓN UNIVERSAL DE LOS DERECHOS DEL HOMBRE Y DEL CIUDADANO – ARTÍCULO 8 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 150 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 29 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 150 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 29 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 150 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 29 / LEY 489 DE 1998 – ARTÍCULO 4 / CÓDIGO CIVIL – ARTÍCULO 25 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 189 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 237 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 29 / CONSTITUCIÓN POLITICA – ARTÍCULO 29 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 237 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 104 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 137 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 189 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 189 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 91 / DECRETO 3366 DE 2003 / RESOLUCIÓN 10800 / LEY 336 DE 1996 – ARTÍCULO 46 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 238 / CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTÍCULO 152 / DECRETO 3366 DE 2003 / RESOLUCIÓN 10800 / LEY 336 DE 1996 – ARTÍCULO 46 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 238 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 29 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 150 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 91 / DECRETO 3366 DE 2003 / RESOLUCIÓN 10800 / LEY 336 DE 1996 – ARTÍCULO 46 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 238 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 29 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 150 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 91 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 93 |
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL
Consejero p onente: GERMÁN ALBERTO BULA ESCOBAR
Bogotá D.C., cinco (5) de marzo de dos mil diecinueve (2019)
Radicación número : 11001- 03-06-000-2018-00217-00 (2403)
Actor: MINISTERIO DE TRANSPORTE
La señora Ministra de Transporte, formula a la Sala una consulta en relación con i) la reserva de ley en materia sancionatoria para el sector de transporte terrestre, ii) la inexistencia de algunas conductas sancionables a nivel legal en dicho sector, iii) el alcance de la nulidad declarada por el Consejo de Estado sobre el Decreto Reglamentario 3366 de 2003, (iv) la legalidad de las sanciones impuestas al amparo de la Resolución 10800 de 2003, y (v) la posibilidad de revocar de oficio o archivar las actuaciones que se hayan realizado con fundamento en la citada resolución.
ANTECEDENTES
La consulta alude a las Leyes 105 de 1993 y 336 de 1996, y en relación con esta última, transcribe el artículo 46 sobre el monto de las multas y las infracciones que dan lugar a ellas en el modo de transporte terrestre.
Indicó que en el año 2001 se expidieron los decretos 170 a 176 de ese año, que con base en las Leyes 105 y 336 reglamentaron cada modo de transporte. Por su parte, en el año 2003 se expidió el Decreto Reglamentario 3366 “Por el cual se establece el régimen de sanciones por infracciones a las normas de transporte público terrestre automotor y se determinan unos procedimientos”.
Citó el artículo 54 del Decreto 3366, relativo a la facultad concedida al Ministerio de Transporte para reglamentar el “formato para el informe de infracciones”, que llevó a la expedición de la Resolución 10800 de 2003. En la parte motiva de dicha resolución, se señaló que su “único propósito” era facilitar a los agentes de control la identificación de las “infracciones que habían sido tipificadas en el Decreto 3366 de 2003”, y agrega que para efectos de esta consulta son relevantes los “artículos segundo y cuarto”.
El ministerio relató que sobre múltiples artículos del Decreto 3366 se presentó demanda de nulidad (radicación 2008 - 00098), proceso en el cual se decretó la suspensión provisional de las normas demandadas. Posteriormente se elevó demanda contra el artículo 41 del citado decreto (radicación 2008 - 00107).
Los aludidos procesos fueron acumulados y el Consejo de Estado, Sección Primera, emitió sentencia el 19 de mayo de 2016, en la que declaró la nulidad de las normas demandadas, puesto que se “excedió la potestad reglamentaria” en la medida en que la ley “no ha tipificado o descrito las conductas consagradas como sancionables”. Agrega que el 5 de febrero de 2018 se presentó demanda de nulidad contra la Resolución 10800 de 2003 (radicación 2018 - 00028).
Concluye el ministerio con la afirmación de que los agentes de control están identificando en el formato adoptado por la Resolución 10800 de 2003, con los códigos allí señalados, las conductas infractoras que corresponden al Decreto 3366 de 2003 y que la Superintendencia de Puertos y Transporte está investigando y sancionando empresas de transporte, a partir de esos informes de los agentes de control”.
Con base en las anteriores consideraciones, la señora Ministra de Transporte formula las siguientes
PREGUNTAS:
1. ¿La reserva de ley en materia sancionatoria para el sector de transporte terrestre, puede contener “tipos en blanco o abiertos”, los cuales necesariamente tendrían que completarse solo con normas de rango legal?
2. ¿En Colombia, el régimen sancionatorio en materia de transporte terrestre está sujeto a reserva de ley?
3. ¿La nulidad declarada por el Consejo de Estado sobre el Decreto 3366 de 2003, tiene como consecuencia que en este momento no existen normas de rango legal en materia de transporte terrestre público (Leyes 105 de 1993 y 336 de 1996), que tipifiquen las conductas sancionables?
4. ¿En la medida que la causa de la Resolución 10800 de 2003, según se desprende de la motivación de la misma, es que los agentes de control identifiquen las conductas previstas en el Decreto 3366 de 1996, eso implica que los agentes de control están identificando conductas anuladas?
5. ¿En La medida que algunas investigaciones administrativas de la Superintendencia de Puertos y Transporte se fundamentan en esos informes de los agentes de control, éstas podrían estar viciadas por haber sido iniciadas por la supuesta infracción de una conducta, cuyo fundamento fue anulado?
6. ¿Es posible que la Superintend encia de Puertos y Transporte revoque de oficio, o archive, según el caso, las actuaciones que se hayan iniciado con fundamento en los informes de los agentes de control al amparo de la Resolución 10800 de 2003 y del Decreto 3366 de 2003?
7. ¿Es posible que la Superintendencia de Puertos y Transporte revoque de oficio las decisiones que se hayan tomado con fundamento en los informes de los agentes de control al amparo de la Resolución 10800 de 2003 y del Decreto 3366 de 2003, con posterioridad del término de un (1) año previsto en el artículo 52 de la ley 1437 de 2011?
CONSIDERACIONES
Advertencia preliminar
Tal como se anuncia en la consulta, actualmente se tramita ante el Consejo de Estado, Sección Primera, demanda de nulidad contra la Resolución 10800 de 2003 bajo la radicación 2018 - 00028, actuación en la que figura como demandado el Ministerio de Transporte.
Conforme a lo relatado, la Sala revisó el Sistema de Gestión Siglo XXI de la Rama Judicial y constató que en dicho proceso se solicitó como medida cautelar la suspensión provisional de la Resolución 10800 de 2003, petición que está al despacho del Consejero Ponente para decidir.
En cuanto a los procesos judiciales en curso, la Sala tiene establecido que no es procedente pronunciarse cuando la consulta tenga como objeto asuntos que versen sobre la misma materia o una sustancialmente conexa a la que se esté debatiendo en un proceso judicial.
La función consultiva asignada a esta Corporación en el numeral 3 del artículo 237 de la C.P., constituye una herramienta constitucional de colaboración interinstitucional, orientada a que el Gobierno Nacional pueda contar con un criterio jurídico objetivo e independiente para el mejor cumplimiento de las tareas administrativas a su cargo. En tal sentido, la Sala de Consulta y Servicio Civil, con base en el ordenamiento vigente, conceptúa jurídicamente sobre asuntos o materias administrativas que el Gobierno debe resolver dentro de su autonomía para la buena marcha de la Administración.
En efecto, cuando el objeto o aspectos de la consulta están siendo debatidos en sede judicial -y en el presente caso el proceso no ha finalizado, se encuentra apenas en su fase inicial-, la Sala tiene como norma general abstenerse de pronunciarse para no interferir en la función judicial que le compete privativamente a otros órganos, de acuerdo con la Constitución y la Ley. En esa medida, la Sala se referirá de manera general a los temas objeto de consulta sin aludir de forma particular a los aspectos que son objeto del proceso judicial, los cuales, por las razones anotadas, no son asuntos susceptibles de absolver por vía de la función consultiva, pues no es de su competencia determinar si en un caso concreto y particular un acto administrativo desconoce las normas superiores a las que debe sujetarse.
P l a n teamiento de la consulta y metodología para su solución
Del contexto fáctico de la consulta y de las preguntas formuladas, se extraen las siguientes temáticas que la Sala abordará para resolverla: i) principio de legalidad de las faltas y las sanciones en materia administrativa sancionatoria; ii) infracciones administrativas en el modo de transporte público terrestre automotor previstas en las Leyes 105 de 1993 y 336 de 1996; iii) efectos en el tiempo de la sentencia que declara la nulidad de un acto administrativo general. El caso de la sentencia del Consejo de Estado, Sección Primera, del 19 de mayo de 2016; iv) pérdida de ejecutoriedad de los actos administrativos. La Resolución 10800 de 2003; v) revocatoria directa de los actos administrativos, y vi) competencia ratio temporis para resolver los recursos en sede administrativa contra actos sancionatorios, prevista en el artículo 52 del CPACA.
Principio de legalidad de las faltas y las sanciones en materia administrativa sancionatoria
El “ Estado regulador ” y las sanciones administrativas
El cambio de paradigma de un Estado de Derecho a un Estado social de Derecho consagrado en la Constitución de 1991, vino acompañado de un nuevo enfoque respecto de lo que tradicionalmente se ha conocido como “intervención del Estado en la economía”. D. se ha sostenido que este cambio en materia de intervención llevó a que el Estado ya no fuera el prestador directo de los servicios públicos, sino su regulador (art. 365, CP), lo que implicó que la Administración, en principio, dejara de asumir actividades que podían ser desarrolladas de manera eficiente y ventajosa por el sector privado. Al instaurarse el monopolio estatal como excepcional (art. 336 CP) y permitirse a los particulares colaborar con el cumplimiento de funciones que antes eran privativas del Estado, desde los conceptos de economía de mercado y competencia, se acogió en Colombia el modelo de “Estado regulador”.
Según análisis realizado por la Sala en el concepto 2236 de 2016, la Constitución Política de 1991 estableció que: i) los servicios públicos son inherentes a la finalidad social del Estado y este debe asegurar su prestación eficiente a todos los habitantes del territorio nacional, de conformidad con el régimen legal correspondiente; ii) los servicios públicos podrán suministrarse por el Estado de manera directa o indirecta, por comunidades organizadas o por particulares, y iii) en cualquier caso la regulación, el control y la vigilancia de dichos servicios se adelantará por parte del...
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