Sentencia nº 05001-23-31-000-2010-01314-01 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN PRIMERA, de 16 de Mayo de 2019 (caso SENTENCIA nº 05001-23-31-000-2010-01314-01 de Consejo de Estado (SECCION PRIMERA) del 16-05-2019)
| Sentido del fallo | ACCEDE |
| Emisor | SECCIÓN PRIMERA |
| Fecha | 16 Mayo 2019 |
| Número de expediente | 05001-23-31-000-2010-01314-01 |
| Normativa aplicada | CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 152 LITERAL D / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 287 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 313 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 339 / LEY 136 DE 1994 – ARTÍCULO 2 / |
ASUNTOS TERRITORIALES – Regulación y reglamentación / ATRIBUCIONES DEL CONCEJO MUNICIPAL EN MATERIA DE PARTICIPACIÓN CIUDADANA – Límites: Ley estatutaria / AUTONOMÍA DE LAS ENTIDADES TERRITORIALES – Límites / REGULACIÓN POR CONCEJO MUNICIPAL DE MECANISMOS DE PARTICIPACIÓN CIUDADANA – Improcedencia, se requiere de una ley estatutaria previa / CONCEJO DE MEDELLÍN – Creación de consejos comunales y corregimentales como órganos de planeación participativa. Nulidad
Esta disposición [artículo 2 de la Ley 136 de 1994] reafirma el argumento que esgrimió el Tribunal en cuanto a que el articulado acusado desconoció estos límites, en específico, el de reserva de ley estatutaria. De modo que cuando la corporación pública expidió las normas cuestionadas, se arrogó competencias en materia de mecanismos de protección, de las que por expresa disposición superior debía ocuparse únicamente el legislador a través de una ley estatutaria, tal como lo establecen además los artículos 152.d de la Constitución Política y el transcrito 2º de la Ley 136. Es de destacar, que de acuerdo con el artículo 287 Constitucional, los entes territoriales gozan de autonomía para la gestión de sus intereses; sin embargo, su realización está sometida a los límites que fija la Constitución, lo que traduce que esta libertad de autogobierno tiene restricciones de índole superior. […] Esta normativa superior [artículo 287] reconoce un postulado necesario que garantiza la descentralización administrativa, pero al tiempo delimita que esa posibilidad de auto gobierno radica necesariamente en que su aplicación conlleve el acatamiento de las normas superiores, lo que deriva en distinguir que esta autonomía tiene límites que deben resguardase con el fin de garantizar un coherente desarrollo normativo con prevalencia de las normas superiores. Tal conclusión, de modo alguno desconoce que los municipios como entes territoriales fundamentales de la división político - administrativa deban entre otras funciones “Promover el desarrollo de su territorio y construir las obras que demande el progreso municipal. Para lo anterior deben tenerse en cuenta, entre otros: los planes de vida de los pueblos y comunidades indígenas y los planes de desarrollo comunal que tengan los respectivos organismos de acción comunal”, solo que en algunas materias especificas, en este caso, tratándose de mecanismos de participación ciudadana, la fijación del régimen legal tiene creación y reserva a través de ley estatutaria. A esta conclusión se arriba porque en materia de mecanismos de participación, su regulación debe estar amparada en una ley de naturaleza especial que tiene una fuerza vinculante mayor, en razón a las “reglas, principios, fines y objetivos que regulan materias de especial importancia”, que son los que justifican que sea el legislador cualificado quien reglamente el tema de manera general en virtud de la preferencia que a esta normativa se le reconoció por razón de los específicos asuntos que regula. Y ello obedece, porque la reserva de la ley, como desarrollo del principio de legalidad garantiza que determinados asuntos tengan una orientación general especial que el constituyente estableció, con un claro propósito de resguardar por la importancia de los asuntos, la reglamentación de determinadas materias, entre ellas la de mecanismos de participación. […] De este modo, descendiendo al caso bajo examen, se tiene que, a pesar de que el recurrente invocó que de ningún modo restringió el derecho de participación y que su propósito era adelantar y poner en funcionamiento la actividad participativa de las comunidades para aprobar los presupuestos participativos, lo relevante y que analizó el Tribunal, fue que esta clase de mecanismos de carácter participativo requieren, necesariamente para su validez, y por expresa disposición constitucional, un desarrollo legal estatutario previo, para no invadir competencias y atribuciones que no le están conferidas.
ACCIÓN DE NULIDAD Y ACCIÓN DE NULIDAD POR INCONSTITUCIONALIDAD – Diferencias / ACCIÓN DE NULIDAD POR INCONSTITUCIONALIDAD – Requisitos / ACCIÓN DE NULIDAD POR INCONSTITUCIONALIDAD – Procedencia
Cabe resaltar que la acción de nulidad por inconstitucionalidad se fijó como una competencia a cargo del Consejo de Estado en los términos del artículo 237, numeral 2º Constitucional, y se limitó a los decretos dictados por el Gobierno Nacional, cuya competencia no corresponda a la Corte Constitucional. A esta conclusión se arriba porque en observancia del citado artículo 237.2 de la Constitución Política y del 97, numeral 7, del CCA, la acción de nulidad por inconstitucionalidad correspondía, durante su vigencia, a la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo y de acuerdo con las reglas de competencia, era necesario verificar que el acto cuestionado cumpliera una serie de requisitos, en tanto era insuficiente invocar la infracción directa de la constitución para darle dicho trámite a una demanda en la que se alegue tal violación. Esta Sección en otrora señaló que para tramitar la acción de nulidad por inconstitucionalidad era necesario cumplir con los siguientes requisitos: i) que el acto demandado tenga la naturaleza de decretos de carácter general expedidos por el Gobierno Nacional, ii) que su control no esté asignado a la Corte Constitucional como juez de constitucionalidad, iii) indicar que la inconformidad deviene de la infracción directa a la Constitución Política y explicar su concepto de violación, y iv) desvirtuar que esa función no es propiamente de naturaleza administrativa. De lo anterior se concluye que la acción pública de inconstitucionalidad según las normas del CCA, se restringe al control de los actos del Gobierno Nacional que no son competencia de la Corte Constitucional. De acuerdo con lo precedente se colige que los artículos cuestionados que integran el Acuerdo Municipal 43 de 2007, expedido por el Concejo de Medellín, no tienen la connotación de acto del Gobierno Nacional, por cuanto su origen tiene desarrollo en una función administrativa que fue la invocada por el Concejo Municipal de Medellín, corporación que no comprende al Gobierno Nacional. Estas circunstancias indican que la acción por la cual se tramitó la demanda bajo las reglas procesales fijadas en vigencia del CCA, fue la correcta, en razón a que no es suficiente que se cuestione o alegue la infracción de normas constitucionales para adelantar y tramitar la acción de nulidad por inconstitucionalidad, en la medida en que coexisten otros requisitos que en este trámite no se cumplen.
FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 152 LITERAL D / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 287 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 313 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 339 / LEY 136 DE 1994 – ARTÍCULO 2 /
NORMA DEMANDADA: ACUERDO 43 DE 2007 (8 de noviembre) CONCEJO DE MEDELLÍN – ARTÍCULO 55 (Anulado) / ACUERDO 43 DE 2007 (8 de noviembre) CONCEJO DE MEDELLÍN – ARTÍCULO 56 (Anulado) / ACUERDO 43 DE 2007 (8 de noviembre) CONCEJO DE MEDELLÍN – ARTÍCULO 58 (Anulado)
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN PRIMERA
Consejera ponente: NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN
Bogotá, D.C., dieciséis (16) de mayo de dos mil diecinueve (2019)
Radicación número: 05001-23-31-000-2010-01314-01
Actor: R.A.S.J.
Demandado: CONCEJO MUNICIPAL DE MEDELLÍN
Referencia: Acción de nulidad
Referencia: DIFERENCIAS ENTRE LA ACCIÓN DE NULIDAD Y NULIDAD POR INCONSTITUCIONALIDAD. REQUISITOS. LA REGLAMENTACIÓN DE LOS MECANISMOS DE PARTICIPACIÓN ES UNA COMPETENCIA EXCLUSIVA DEL LEGISLADOR ESTATUTARIO. JURISPRUDENCIA CONSTITUCIONAL. COMPETENCIA PARA REGULAR LOS PRESUPUESTOS PARTICIPATIVOS COMO MECANISMOS DE PARTICIPACIÓN.
Referencia: SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA
La Sala decide el recurso de apelación interpuesto contra la sentencia del 11 de febrero de 2013 proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, por medio de la cual se anularon los artículos 55, 56 y 57 del Acuerdo Municipal 43 de 2007, “Por el cual se crea e institucionaliza la Planeación local y el presupuesto participativo en el sistema Municipal de planeación - Acuerdo 043 de 1996 - y se modifican algunos de sus artículos”, en cuanto estimó que la materia que reguló el Concejo de Medellín está sometida a reserva de la ley estatutaria.
I.- ANTECEDENTES
I.1. El ciudadano R.A.S.J. presentó ante el Tribunal Administrativo de Antioquia demanda en ejercicio de la acción de nulidad[1] contra los artículos 55, 56 y 57 del Acuerdo Municipal 43 de 2007, al considerarlos contrarios a los artículos 113, 313 y 318 de la Constitución Política.
I.2. Concepto de Violación
Consideró el demandante que las normas acusadas quebrantan las anteriores disposiciones, por las siguientes razones:
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