Sentencia nº 25000-23-36-000-2013-02029-01 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN TERCERA, de 8 de Mayo de 2019 (caso SENTENCIA nº 25000-23-36-000-2013-02029-01 de Consejo de Estado (SECCION TERCERA) del 08-05-2019)
| Sentido del fallo | NIEGA |
| Emisor | SECCIÓN TERCERA |
| Fecha | 08 Mayo 2019 |
| Tipo de documento | Sentencia |
| Número de expediente | 25000-23-36-000-2013-02029-01 |
| Normativa aplicada | LEY 80 DE 1993 – ARTÍCULO 25 / DECRETO 222 DE 1983 ARTÍCULO 84 / LEY 1150 DE 2007 – ARTÍCULO 4 / CÓDIGO GENERAL DEL PROCESO – ARTÍCULO 365 / CÓDIGO GENERAL DEL PROCESO – ARTÍCULO 366 / ACUERDO NÚMERO 1887 DE 2003 EXPEDIDO POR EL CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA |
MEDIO DE CONTROL DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES / INCUMPLIMIENTO CONTRACTUAL / PRINCIPIO DE PLANEACIÓN / EQUILIBRIO ECONÓMICO DEL CONTRATO / CAUSAL DE DESEQUILIBRIO ECONÓMICO DEL CONTRATO / MODIFICACIONES UNILATERALES DEL CONTRATANTE IUS VARIANDI / IMPREVISIÓN SUJECIONES MATERIALES IMPREVISTAS / RUBRO DE IMPREVISTOS EN EL CONTRATO ESTATAL
El Consorcio solicitó que se declarara que el IDU incurrió en el incumplimiento del contrato, en la violación del principio de planeación contractual, que causó la ruptura del equilibrio económico y que obró de manera exorbitante al realizar las modificaciones. Como consecuencia, solicitó que se impusiera condena por los intereses del pago tardío y por los mayores costos y gastos en que incurrió […] La jurisprudencia de la Sección Tercera del Consejo de Estado ha sostenido repetidamente que, en materia contractual, las entidades públicas están obligadas a respetar y cumplir el principio de planeación, en virtud del cual resulta indispensable la elaboración previa de estudios y análisis suficientemente serios y completos […] En la jurisprudencia […] se observó que el Decreto-ley 222 de 1983, respecto del contenido de los pliegos de condiciones, de manera expresa, impuso a las entidades públicas el deber de acatar el principio de planeación, “concretamente, en los contratos de obra pública, al ordenar la elaboración previa de los planos, proyectos, presupuestos y demás aspectos necesarios para la identificación del contrato a celebrar”. La Ley 80 de 1993, en su artículo 25, se refirió a las actividades de la debida planeación en la contratación, como expresión del principio de la economía, al amparo de lo cual se dio mayor fuerza e identidad del principio de planeación en toda la contratación estatal. Es importante hacer notar que la Ley 80 de 1993 dejó un mayor espacio a la posibilidad de adicionar los presupuestos, bajo ajustes a los diseños acordados en el curso de la ejecución del contrato […] [E]l manejo presupuestal se hizo más flexible, pero a la vez, más exigente, desde la perspectiva de la cuantificación de posibles imprevistos o cambios en las condiciones del contrato. Con la expedición de la Ley 1150 de 2007 –que se cita a titulo ilustrativo, por cuanto es posterior a la celebración del contrato en sub lite- se fortaleció el principio de planeación, a través de las exigencias en el análisis y distribución de riesgos del contrato. En la misma Ley 1150 se derogó la expresión “además de la obtención de utilidades cuya protección garantiza el Estado” del inciso segundo del artículo 3º, referido a los fines de la contratación estatal. Con el propósito de mostrar la evolución jurisprudencial, aunque es posterior a la celebración del contrato sub lite, la Sala considera procedente mencionar la sentencia C-300 del 25 de abril de 2012, en la cual la Corte Constitucional se refirió al principio de planeación en la contratación pública frente al estudio de las adiciones permitidas en el contrato de concesión por virtud del artículo 28 de la Ley 1150 de 2007, oportunidad en la cual declaró exequible de manera condicionada la norma demandada en cuanto permitía la adición de nuevas obras , sin embargo, en sus consideraciones, llamó la atención sobre la eventual conducta de los contratistas en el caso de los reconocimientos por el supuesto desequilibrio económico al amparo de la Ley 80 de 1993.
FUENTE FORMAL: LEY 80 DE 1993 – ARTÍCULO 25 / DECRETO 222 DE 1983 ARTÍCULO 84 / LEY 1150 DE 2007 – ARTÍCULO 4
NOTA DE RELATORÍA: Sobre el desarrollo del principio de planeación en la contratación estatal, cita sentencia del Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, de 29 de agosto de 2007, radicación 14854, así como también la sentencia de la Corte Constitucional C-300 de 2012. Sobre el derecho a pedir el restablecimiento de la ecuación económica del contrato, cita sentencia del Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C; de 18 de marzo de 2015; radicación 33223.
PRINCIPIOS DE LA CONTRATACIÓN ADMINISTRATIVA / PRINCIPIO DE PLANEACIÓN / OBLIGACIONES DEL CONTRATO ESTATAL
Se puede afirmar que el principio de planeación en la contratación pública es bifronte, es decir, se traduce en una carga tanto para la entidad estatal como para el contratista, respecto de aquellos aspectos que compete definir a cada parte. La exigencia de obrar de acuerdo con el principio de planeación se predica en la formación del contrato y, de la misma forma, en la negociación de sus modificaciones y adiciones. Dentro del marco de la colaboración que compete al contratista , se encuentra igualmente sometido a respetar el principio de planeación, es decir, el contratista tiene la carga de analizar la suficiencia y consistencia de los estudios previos y de los precios presupuestados, en orden a definir su participación en la licitación y el contenido de su oferta; se entiende que es una carga, en el sentido de que el contratista no podrá desconocer los términos y condiciones que aceptó y mucho menos aquellos que negoció con la entidad pública. Es común que el contratista sea el encargado de elaborar los análisis de precios en forma consistente con los costos, en el caso de proponer las adiciones y modificaciones al contrato, de manera que, en ese evento, como conocedor de la contratación en curso, se le exige definir con suficiencia los requerimientos de plazo y valor, por ello, respecto del contratista, se predica también la carga de planear adecuadamente las modificaciones, en orden a establecer los requerimientos sobre los cuales se construyen las obligaciones contractuales.
NOTA DE RELATORÍA: Sobre el tema, cita sentencia del Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, de 8 de noviembre de 2016, radicación 51192.
PRINCIPIO DE PLANEACIÓN / INCUMPLIMIENTO DEL CONTRATO ESTATAL / DESEQUILIBRIO FINANCIERO DEL CONTRATO ESTATAL / DIFERENCIA ENTRE LA RESPONSABILIDAD POR INCUMPLIMIENTO DEL CONTRATO Y DESEQUILIBRIO FINANCIERO DEL CONTRATO ESTATAL / CARGA DE LA PRUEBA
[D]ebe advertirse que las fallas en la planeación del contrato pueden o no generar un incumplimiento, como por ejemplo, frente a la insuficiencia de recursos para atender oportunamente los pagos. Por otra parte, tal como lo ha sostenido esta Subsección, las causas del desequilibrio económico se configuran con independencia de que el contrato haya sido debidamente planeado y de que las partes se encuentren cumpliendo las obligaciones, el desequilibrio obedece a hechos imprevistos o previsibles pero superiores a los riesgos asignados, que generan la ruptura de la ecuación económica que se definió al momento de la celebración del contrato. Frente a las condiciones de equilibrio económico, se le impone al contratista la fuerza vinculante de sus negociaciones, especialmente cuando estuvo a su cargo la debida planeación de los montos y plazos requeridos para terminar la obra o gestión contratada, de manera que no podrá alegar posteriormente el hecho imprevisto que ya había ocurrido cuando impulsó los requerimientos y los nuevos análisis de precios, para modificar el contrato. Por último, en relación con la carga de la prueba, resulta útil reiterar que el método más adecuado para establecer y probar el desequilibrio económico debe partir de la identificación de la ecuación financiera de equilibrio contractual sobre la cual se estructuró el contrato y tiene que pasar por la comprobación de causas que se invocan y demostrar el efecto económico real sobre la ejecución del contrato. Para acreditar la prueba del desequilibrio económico, no basta demostrar el incremento o la sobreejecución de una cuenta, la carga de la prueba implica cuantificar el impacto sobre la ecuación económica y sobre su ejecución, concretamente, en relación con las afectaciones financieras que soportó aquella parte que invoca el desequilibrio.
NOTA DE RELATORÍA: Sobre el tema, cita sentencia del Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera – Subsección A, de 30 de agosto de 2017, radicación 37567.
CONDENA EN COSTAS / FIJACIÓN DE LAS AGENCIAS EN DERECHO
[S]e hace notar que bajo las reglas del Código General del Proceso, aplicables a este caso, la condena en costas no requiere de la apreciación o calificación de una conducta temeraria de la parte a la que se imponen, toda vez que bajo el régimen actual la condena en costas se determina con fundamento en un criterio objetivo, en cuanto se imponen a la parte que fue vencida de conformidad con el artículo 365 del CGP. […] Para fijar las agencias en derecho en el proceso ordinario que se tramita ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, como es el presente caso, se debe tener en cuenta el Acuerdo No. 1887 de 2003, expedido por el Consejo Superior de la Judicatura. […] La complejidad y cuantía del sub lite en segunda instancia se...
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