Auto nº 278/19 de Corte Constitucional, 29 de Mayo de 2019

1. La Corte Constitucional mediante Sentencia C-080 del 15 de agosto de 2018 ejerció control automático de constitucionalidad del Proyecto de Ley Estatutaria número 08 de 2017 Senado, 016 de 2017 Cámara, “Estatutaria de la Administración de Justicia en la Jurisdicción Especial para la Paz”.

2. Posteriormente, el P. de la República formuló objeciones por inconveniencia contra seis artículos del proyecto de ley referido.

3. El P. de la Cámara de R.s, mediante escrito de 13 de marzo puso en conocimiento de la Corte las objeciones gubernamentales al mencionado proyecto, y solicitó que haga extensiva la facultad de revisión y seguimiento de las sentencias proferidas por la Corte, para establecer si el P. de la República cuenta con facultad para formularlas dadas las especiales características jurídicas del proyecto de ley y, así mismo, si el Congreso de la República tiene competencia para tramitarlas.

4. El Procurador General de la Nación, en ejercicio de sus competencias constitucionales en materia de intervención en los procesos de control de constitucionalidad y de vigilancia del cumplimiento de la Constitución, las leyes y las decisiones judiciales, solicitó a la Corte ejercer control automático de constitucionalidad respecto del trámite legislativo que estimaba viciado a partir de la formulación de objeciones por parte del P. de la República y, del mismo modo, remitir el proyecto para su sanción en los términos del numeral quinquagésimo de la sentencia C-080 de 2018.

   En subsidio, solicitó que se profiera sentencia complementaria que recaiga sobre el análisis del vicio de trámite derivado de la formulación de las objeciones gubernamentales, con el fin de garantizar la función de control previo, único y automático, a cargo de este Tribunal, en los términos señalados en el artículo 4 del Acto Legislativo 01 de 2016.

5. La Sala Plena, mediante Auto 123 del 20 de marzo de 2019, resolvió:

   “PRIMERO: Declararse INHIBIDA para ejercer en este momento del procedimiento, el control automático de constitucionalidad que le corresponde, hasta tanto no concluya el trámite de las objeciones formuladas por el P. de la República o el plazo para decidir sobre ellas, lo que ocurra primero.

   SEGUNDO: DISPONER que el P. del Congreso de la República, concluido el trámite de las objeciones formuladas por el P. de la República o el plazo para decidir sobre ellas, lo que ocurra primero, en los términos de esta providencia, remita inmediatamente a esta Corporación el expediente legislativo completo.

   TERCERO: Por Secretaría, COMUNICAR la presente providencia al presidente de la República, al P. del Congreso de la República, al P. de la Cámara de R.s y al Procurador General de la Nación”.

6. El 7 de mayo de 2019, culminado el trámite de las objeciones presidenciales al proyecto de Ley precitado, el P. del Senado de la República hizo la “remisión del expediente RPZ-010 trámite objeciones presidenciales al proyecto de Ley Estatutaria número 08 de 2017 Senado, 016 de 2017 Cámara, ‘Estatutaria de la Administración de Justicia en la Jurisdicción Especial para la Paz’”.[1]

7. El 20 de mayo de 2019 se recibió escrito que plantea “INCIDENTE DE RECUSACIÓN, al H.M.A.J.L.”[2] (resaltado original) con base en los siguientes hechos:

   7.1. El 11 de marzo del presente año el P. de la República presentó objeciones gubernamentales al proyecto de Ley estatutaria 08/17 Senado-16/17 Cámara Estatutaria de la Administración de Justicia en la Jurisdicción Especial de Paz.

   7.2. El M.L. fue contratista de la oficina del Alto Comisionado para la Paz.

   7.3. El Magistrado tuvo injerencia en la preparación de documentos en desarrollo del Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y duradera.

   7.4. El Magistrado actúa como juez y parte, pues fungió como magistrado sustanciador de la Sentencia C-080 de 2018.

   7.5. El Magistrado ahora “es el encargado de dirimir las objeciones gubernamentales presentadas por el señor P. de la República”[3] al proyecto de Ley precitado.

   7.6. “En virtud del reglamento interno de la Honorable Corte Constitucional en su artículo 98, el cual remite al decreto 2067 de 1991, en su artículo 25, se (sic) establece que ‘Artículo 25. En los casos de objeciones del Gobierno a un proyecto de ley por inconstitucionalidad y en los de revisión de los decretos dictados en ejercicio de las facultades que otorgan los artículos 212, 213 y 215 de la Constitución Nacional, serán causales de impedimento y recusación: haber conceptuado sobre la constitucionalidad de la disposición acusada; haber intervenido en su expedición; haber sido miembro del Congreso durante la tramitación del proyecto; o tener interés en la decisión’”[4] (subrayado y resaltado del peticionario).

   7.7. Dentro de las obligaciones contractuales del ahora Magistrado se encontraba "elaborar documentos en materia de participación política, de acuerdo a los requerimientos y necesidades de la oficina del Alto Comisionado para la Paz"[5]. Además, las actividades realizadas, que constan en la certificación del contrato de prestación de servicios personales, incluyeron la “preparación de proyecto de Acto Legislativo sobre reincorporación política en desarrollo del Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera"[6], y la "elaboración de ajustes al preparación (sic) de proyecto de Acto Legislativo sobre reincorporación política en desarrollo del Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera"[7].

   7.8. El Magistrado debió haber manifestado impedimento para el nuevo análisis de constitucionalidad del Proyecto de Ley de la referencia “por haber impartido instrucción previa del asunto, causal segunda del articulo (sic) 141 de la Ley 1564 de 2012, prueba de esto es la sentencia C-08 de 2018 (sic), donde en múltiples oportunidades el Magistrado Ponente hace un análisis del tramite (sic) legislativo del proyecto y manifestó sus conceptos sobre las mayorías y quórums.”[8]

   7.9. Finalmente, el solicitante concluye lo siguiente

   “se encuentra al Señor Magistrado dentro de la segunda causal de recusación indicada en el artículo 141 del Código General del Proceso ‘...2. Haber conocido del proceso o realizado cualquier actuación en instancia anterior, el juez, su cónyuge, compañero permanente o algunos de sus parientes indicados en el numeral precedente’”[9]. Y por lo tanto “debe ser recusado para estudiar las objeciones gubernamentales presentadas al proyecto de ley estatutaria número 08 de 2017 Senado, 016 de 2017 Cámara, -Estatutaria de la Administración de Justicia en la Jurisdicción Especial para la Paz.”[10]

8. El 21 de mayo de 2019, la solicitud fue remitida por la Secretaría General de la Corte Constitucional al Despacho de la Magistrada G.S.O.D. para los fines pertinentes y conforme a lo normado por el artículo 29 del Decreto 2067 de 1991, es decir, bajo el trámite propio de las recusaciones.

Competencia

1. Esta Corporación es competente para decidir sobre el asunto de la referencia, pues de acuerdo con los artículos 27, 28 y 29 del Decreto 2067 de 1991, a la Corte Constitucional le corresponde decidir si las recusaciones presentadas contra uno o más magistrados son o no pertinentes, para que, en caso afirmativo, se dé trámite al incidente.

   Criterios para decidir sobre la pertinencia de la solicitud de recusación

2. Esta Corporación ha reconocido que en los procesos de constitucionalidad los incidentes de recusación o impedimento se sujetan a una regulación específica, autónoma e integral, no sólo en lo relativo a las causales para su procedencia, sino también respecto del procedimiento para adelantar su trámite. Dicha regulación se encuentra reunida en los artículos 25 a 31 del Decreto 2067 de 1991.

3. A partir de lo previsto en los artículos 25 y 26 del Decreto 2067 de 1991, la Corte ha reconocido la existencia de cinco causales taxativas que dan lugar a la recusación, a saber: (i) haber conceptuado sobre la constitucionalidad de la disposición acusada; (ii) haber intervenido en la expedición de la norma objeto de control; (iii) haber sido miembro del Congreso durante el trámite del proyecto de ley; (iv) tener interés en la decisión y, finalmente; (v) tener vínculo por matrimonio o por unión permanente, o de parentesco en cuarto grado de consanguinidad, segundo de afinidad o primero civil con el demandante. Esta última reservada exclusivamente a los procesos donde medie acción pública de inconstitucionalidad.

4. En relación con el trámite, según los artículos 25 y siguientes del Decreto 2067 de 1991, las recusaciones a los magistrados de la Corte Constitucional deben ser valoradas previamente para determinar su pertinencia, a fin de que, en caso de que se estimen procedentes, el magistrado recusado rinda informe y se inicie el período probatorio por un término de ocho días.

5. El análisis de pertinencia no tiene por objeto establecer si un juez debe ser separado del conocimiento de un caso, sino determinar si la solicitud reúne las condiciones para que se adelante el trámite del incidente y para que posteriormente la Corte se pronuncie de fondo sobre los planteamientos del recusante.

   Esta Corporación ha entendido que este examen se orienta a determinar, por un lado, las condiciones formales relativas a la temporalidad de la presentación de la solicitud, a la legitimación por activa de quien propone el incidente, y al cumplimiento de la carga argumentativa y, por otro, las condiciones sustantivas del requerimiento, relacionadas con la indicación de la causal de recusación, la individualización de los hechos que configuran la causal y el vínculo entre uno y otro elemento[11].

   En relación con el primer tipo de requisitos, se exige lo siguiente: (i) primero, que la solicitud se presente dentro del plazo legal, esto es, antes de que se adopte la decisión respecto de la cual se cuestiona la imparcialidad de uno o más de los magistrados; (ii) segundo, que el solicitante del requerimiento tenga la calidad de demandante, de interviniente o que se trate del Ministerio Público; (iii) y tercero, que la petición se encuentre justificada[12].

6. Sobre el segundo tipo de requisitos, la Corte ha señalado que únicamente se debe abrir el incidente cuando el peticionario identifica las causales de impedimento previstas en los artículos 25 y 26 del Decreto 2067 de 1991, ya que son las únicas que pueden ser invocadas en el escenario del control abstracto de constitucionalidad, y que los hechos alegados como fundamento de su solicitud sean consistentes con dicha causal[13].

   Visto lo anterior, se procederá (i) a realizar algunas breves consideraciones sobre las causales de recusación invocadas y, con posterioridad, (ii) la Sala plena decidirá sobre la pertinencia de la solicitud.

   El alcance de la causal “haber conceptuado sobre la constitucionalidad de la disposición acusada”, establecida en el artículo 25 del Decreto 2067 de 1991

7. La causal de impedimento por haber conceptuado sobre la constitucionalidad del precepto acusado prevé el potencial compromiso de la imparcialidad del magistrado por haberse pronunciado sobre la materia objeto de debate. La consagración de esta causal de impedimento tiene como finalidad evitar que el funcionario judicial que haya prefijado conceptos en relación con la constitucionalidad de la norma, dentro o fuera del proceso, lo resuelva, para que así se garantice su imparcialidad en la decisión.

   En esa medida, el examen se ha orientado fundamentalmente a verificar la confluencia de los siguientes elementos: (i) que el magistrado recusado haya hecho una declaración pública; (ii) que la declaración se haya realizado en un escenario distinto al de su propio cargo dentro de un proceso sometido a su consideración, y que por tanto, la manifestación no se derive de las opiniones vertidas por el magistrado recusado en un fallo anterior como ponente del caso, en un salvamento de voto o en una aclaración de voto; (iii) que la declaración recaiga sobre la materia objeto de debate en el proceso en el que se presenta la recusación; (iv) y que la declaración no corresponda exclusivamente a una explicación dada por el magistrado en calidad de presidente de la Corte, sobre el contenido de un fallo expedido anteriormente. A partir de estas directrices generales la Corte ha evaluado la pertinencia de las recusaciones planteadas en contra de los magistrados de esta Corporación.[14]

   Así lo sostuvo esta Corporación en el Auto 069 de 2003[15] al resolver la recusación interpuesta contra uno de los Magistrados de la Corte, por haber supuestamente prejuzgado sobre la constitucionalidad de una ley de convocatoria a referendo:

   “3.2. El alcance de la causal “haber conceptuado sobre la constitucionalidad de la disposición acusada”, establecida en el artículo 25 del Decreto 2067 de 1991.

   [L]a causal objeto de estudio ha sido considerada en la jurisprudencia y en la doctrina como uno de los motivos que le restan objetividad a las decisiones judiciales, porque vinculan al juez o magistrado con la decisión misma, en la medida que, por haber emitido un concepto previo sobre el fondo del asunto, surge la duda de que el fallador, por razones de amor propio se inclinará por la solución planteada, dejando a un lado su sumisión exclusiva a la ley.

   En este sentido, los conceptos u opiniones que constituyen la causal en estudio, tienen que haber sido expresados por el Magistrado durante el trámite de constitucionalidad, o antes de su iniciación, siempre que a tiempo de su manifestación el recusado haya conocido, o debido conocer que la norma sería, o podría ser objeto de control.

   Ha de señalarse, sin embargo, que no toda manifestación hecha por un Magistrado en estas circunstancias puede considerarse que configura la causal de impedimento o recusación de haber conceptuado sobre la constitucionalidad de la disposición acusada.

   Al respecto la Corte llama la atención sobre el hecho que la frase que contiene dicha causal comporta tres elementos perfectamente identificables que no pueden desligarse, pues ello llevaría a que se desconociera el carácter restrictivo, que como ya se ha explicado, orienta la interpretación de las causales de impedimento y recusación.

   Así, la norma se refiere a (i) haber conceptuado (ii) sobre la constitucionalidad (iii) de la disposición acusada.

   “Conceptuar”, según el diccionario de la Lengua Española, significa “formar concepto de una cosa”. A su vez “formar concepto” de acuerdo con el mismo texto, consiste en “determinar una cosa en la mente después de examinadas las circunstancias”; mientras que por concepto se entiende, según la obra en cita, la “idea que concibe o forma el entendimiento”, el “pensamiento expresado con palabras”, la “sentencia”, la “agudeza”, el “dicho ingenioso”, “la opinión”, o “el juicio”, entre otras acepciones.

   Cabe precisar que para efectos del asunto que ocupa la atención de la Sala Plena no todas las acepciones referidas resultan aplicables y ello por cuanto el verbo conceptuar en este caso no puede desligarse del resto de la frase en la que se encuentra incluido, por lo que no cualquier “pensamiento expresado con palabras”, “dicho ingenioso”, “opinión”, o “ juicio”, es el que debe ser tomado en cuenta en este caso sino solamente aquel que contenga una manifestación concreta sobre la constitucionalidad de la disposición acusada.

   Dicho concepto, opinión, o juicio debe haberse referido en efecto a la constitucionalidad o inconstitucionalidad de la norma sometida a examen del juez que lo emite, lo que significa concretamente que éste (i) haya avanzado los elementos de la parte resolutiva de la sentencia que está por proferirse, (ii) o bien, haya avanzado fundamentos necesarios para la decisión, de los que se desprenda inequívocamente su pensamiento en relación con la constitucionalidad o inconstitucionalidad de las normas sometidas a examen.”

8. Con fundamento en lo anterior, se concluye que, en el contexto específico de la causal de haber conceptuado sobre la constitucionalidad del precepto demandado, la jurisprudencia de esta Corte ha señalado que procede siempre que la persona recusada haya (i) conceptuado (ii) sobre la constitucionalidad (iii) de la disposición acusada, y que (iv) dicho concepto lo hubiera expuesto durante el trámite de constitucionalidad, o antes de que iniciara.

   Examen del cumplimiento de los requisitos para determinar la pertinencia de la recusación

9. Con fundamento en los criterios anteriores, la Corte pasa a valorar la solicitud presentada por el R.E.G.B.A., a efectos de determinar si hay lugar a abrir el incidente de recusación.

   Análisis del cumplimiento del requisito de oportunidad

10. La Sala reitera que, la oportunidad implica que “la solicitud se presente dentro del plazo legal, esto es, antes de que se adopte la decisión respecto de la cual se cuestiona la imparcialidad de uno de los magistrados”.[16] Esta ha sido la línea jurisprudencial que se ha consolidado por esta Corporación, la cual se fundamenta en las particularidades que revisten los asuntos que se tramitan ante la Corte en control abstracto y que atienden un procedimiento especial previsto en el Decreto ley 2067 de 1991. Por ejemplo, los Autos 110, 308 y 562 de 2016, entre otros, señalan como oportunidad para presentar la recusación “antes de que el fallo hubiese sido adoptado”.

11. Con fundamento en lo anterior, se observa que la solicitud de recusación presentada por el R. a la Cámara E.G.B.A. fue propuesta oportunamente, pues se presentó antes de que se adoptara una decisión en relación con las objeciones gubernamentales al Proyecto de Ley Estatutaria número 08 de 2017 Senado, 016 de 2017 Cámara, “Estatutaria de la Administración de Justicia en la Jurisdicción Especial para la Paz”.

    Análisis del cumplimiento del requisito de legitimación

12. Dada la trascendencia de las decisiones de la Corte Constitucional en ejercicio de las atribuciones que a ella le confiere el artículo 241 de la Constitución Política, el Decreto 2067 de 1991 “por el cual se dicta el régimen procedimental de los juicios y actuaciones que deban surtirse ante la Corte Constitucional”, expedido por el P. de la República en ejercicio de las facultades que le fueron conferidas por el artículo transitorio 23 de la Constitución Política, reguló de manera integral lo atinente a las causales de impedimento y recusación de los Magistrados de la Corte Constitucional, como puede observarse en el Capítulo V del decreto mencionado.

    Por ello, se ocupó de manera expresa de la legitimación para recusar a cualquier Magistrado de la Corte Constitucional cuando existiendo motivo de impedimento no fuere manifestado por él y, al efecto dispuso que, en ese caso, el Magistrado o C. “podrá ser recusado o por el Procurador General de la Nación o por el demandante”.

    Sobre el particular, en el Auto 038 de 2017[17], se precisó por la Corte con respecto al artículo 28 del Decreto 2067 de 1991 que, la legitimación por activa comprende a quienes tengan la calidad de accionantes, intervinientes o Ministerio Público.

13. Resulta evidente que, en este caso, el solicitante E.G.B.A., quien actúa en calidad de R. a la Cámara, no cuenta con legitimación para presentar la solicitud de recusación, pues no fue interviniente en el proceso correspondiente al análisis de las objeciones presidenciales. Incluso, si se considerara que el trámite del expediente debe estudiarse desde que la Corte recibió por primera vez el expediente legislativo del Proyecto de Ley Estatutaria número 08 de 2017 Senado, 016 de 2017 Cámara, “Estatutaria de la Administración de Justicia en la Jurisdicción Especial para la Paz” para ejercer el control automático de constitucionalidad, la Sala constata que el peticionario tampoco intervino durante el proceso.

    A pesar de que estas razones son suficientes para rechazar la solicitud presentada, la Corte procede a pronunciarse sobre el cumplimiento del requisito de carga argumentativa.

    Análisis del cumplimiento del requisito de carga argumentativa

14. La solicitud no es clara, pues el solicitante considera que el Magistrado debe declararse impedido por haber conceptuado sobre la constitucionalidad de la norma acusada[18], por haber intervenido en su expedición[19] y por haber conocido del proceso o realizado cualquier actuación en instancia anterior[20]. No obstante, la Corte interpreta, de la manera más favorable al peticionario y en consideración a los elementos expuestos en su escrito, que la causal de recusación se refiere a que el Magistrado A.J.L.O., se encuentra impedido para participar en el proceso constitucional que resolverá las objeciones gubernamentales al Proyecto de Ley Estatutaria número 08 de 2017 Senado, 016 de 2017 Cámara, “Estatutaria de la Administración de Justicia en la Jurisdicción Especial para la Paz”, con base en la causal de “haber conceptuado sobre la constitucionalidad de la disposición acusada” prevista en el artículo 25 del Decreto 2067 de 1991.

    El argumento del ciudadano consiste en que el M.L. fue contratista de la oficina del Alto Comisionado para la Paz y tuvo injerencia en la preparación de documentos en desarrollo del Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y duradera. Además, es “juez y parte”[21] porque sustanció la sentencia C-080 de 2018, a pesar de que debió declararse impedido para hacerlo. Por tal razón, ahora se encuentra impedido para resolver las objeciones gubernamentales al Proyecto de Ley Estatutaria número 08 de 2017 Senado, 016 de 2017 Cámara, “Estatutaria de la Administración de Justicia en la Jurisdicción Especial para la Paz”

15. Con respecto al cumplimiento del requisito de carga argumentativa en la fundamentación de la causal de haber conceptuado sobre la constitucionalidad del Proyecto de Ley Estatutaria número 08 de 2017 Senado, 016 de 2017 Cámara, “Estatutaria de la Administración de Justicia en la Jurisdicción Especial para la Paz”, la Sala encuentra que, en el escrito de recusación, el solicitante no da cuenta de los elementos constitutivos del impedimento. En efecto, (i) indicó de manera confusa la causal que fundamenta la petición, pues no distingue las causales invocadas por él mismo y los argumentos para sustentar cada una de ellas, con todo, en un ejercicio de favorabilidad interpretativa, la Corte trató de darle sentido al escrito presentado por lo que asume que se trata de la causal mencionada; y (ii) desconoce completamente que la pacífica y reiterada jurisprudencia de esta Corte que ha entendido que para que se configure esta causal la declaración debe haberse realizado en un escenario distinto al de su propio cargo dentro de un proceso sometido a su consideración, y que por tanto, la manifestación no se derive de las opiniones vertidas por el magistrado recusado en un fallo anterior como ponente del caso, de lo contrario mal podría afirmarse que hubo un concepto previo de constitucionalidad de parte del magistrado.

    Adicionalmente, el ciudadano hace alusión constante al supuesto impedimento que ha tenido el magistrado L. desde que inició el trámite del expediente RPZ-010, lo cual, al parecer, indica que ahora se encuentra impedido para pronunciarse sobre la constitucionalidad de las objeciones gubernamentales al Proyecto de Ley Estatutaria 08/17 Senado-16/17 Cámara. Sin embargo, el peticionario ignora, que diversas solicitudes sobre la materia ya han sido estudiadas y resueltas por esta Corporación con lo que pretende reabrir una discusión que ya ha sido decidida.[22]

    Finalmente, cabe anotar que el escrito de recusación no aporta razones para fundamentar la configuración de la causal, pues se limita a referirse a etapas previas del control constitucional de este proyecto de ley y a afirmar que el magistrado L. conceptuó sobre la norma por haber sido ponente en una decisión anterior, lo cual, como ya se ha dicho, no configura la causal invocada.

16. Por las razones anteriores, la Corte no abrirá a trámite la solicitud de recusación, en los términos de los artículos 29 de la Carta Política y 29 del Decreto 2067 de 1991, debido a que no existe legitimación por activa, pertinencia, y tampoco se cumplió con la carga argumentativa exigida para el efecto.

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena