Sentencia de Tutela nº 343/19 de Corte Constitucional, 30 de Julio de 2019

1.1. Hechos relevantes

1.1.1. La señora A.C.V.G. es una periodista que trabaja para la productora de documentales L. Films y es corresponsal del diario argentino Página/12.

1.1.2. Como parte de su trabajo periodístico y con el propósito de realizar una entrevista, los días 11 de abril y 19 de mayo de 2019, la accionante –en calidad de corresponsal del diario Página/12 y como integrante de la productora L. Films, respectivamente– solicitó a la F.ía General de la Nación el ingreso al lugar de retención del señor S.P.H.S., alias J.S., quien, en ese momento, se encontraba privado de la libertad con fines de extradición[1].

1.1.3. Según afirma, para llevar a cabo tal entrevista, contaba con la autorización escrita del señor H.S.[2].

1.1.4. En respuesta a sus solicitudes, sostiene que la F.ía le negó el ingreso al sitio de reclusión, invocando razones de política criminal e información reservada. En concreto, la Directora de Asuntos Internacionales de la citada entidad advirtió que las entrevistas de personas privadas de la libertad a medios de comunicación deben someterse a los requisitos contemplados en los artículos 115 de la Ley 65 de 1993[3] y 81 de la Resolución 006349 del 19 de diciembre de 2016 del INPEC[4], lo que aunado a algunos apartes de los Sentencias C-592 de 2012[5] y T-276 de 2017[6], llevan a concluir que: “[e]l derecho a la libertad de información [debe ser] ponderado por el interés público y la preservación del orden social. Por ello, las entrevistas con personas privadas de la libertad requieren del permiso de la autoridad (…) [con miras a proteger] el orden público y la seguridad nacional (…). [P]or tal motivo, es importante señalar que[,] en el caso particular, es evidente que existen razones de política criminal e información reservada que obra en varias líneas de investigación en contra del mencionado ciudadano, que impiden autorizar entrevistas a medios de comunicación”. (F. 56 de expediente).

1.1.5. A juicio de la accionante, las razones que se invocan constituyen una restricción de acceso a la información, que no solo limita sus derechos como periodista sino, también, los derechos de la ciudadanía y de las víctimas a conocer sobre un asunto del mayor interés público, dada su captura y eventual extradición.

1.2. Solicitud de amparo constitucional

Con fundamento en los hechos descritos, la señora A.C.V.G., por intermedio de apoderado judicial, instauró la presente acción de tutela el día 23 de octubre de 2018, con el propósito de obtener el amparo de sus derechos fundamentales a la libertad de prensa y de información, los cuales estima vulnerados por la F.ía General de la Nación, al negar sus solicitudes de ingreso al sitio de reclusión del señor H.S., con el propósito de realizar una entrevista, a pesar de contar con la autorización del entrevistado.

En su criterio, la respuesta de la citada autoridad constituye una censura previa en el acceso a la afirmación que, además de ser arbitraria e injustificada, niega los estándares constitucionales e interamericanos de protección a la libertad de información.

1.3. Contestación de la demanda

1.3.1. Ministerio del Interior

El día 20 de noviembre de 2018, la Jefe de la Oficina Asesora Jurídica del Ministerio del Interior solicitó declarar la falta de legitimación en la causa por pasiva, ya que –en su opinión– no existe un nexo causal entre la violación o amenaza de los derechos de la actora y la labor misional a su cargo, pues no se advierte norma jurídica alguna que le permita adoptar decisiones respecto de asuntos vinculados en trámites judiciales, ni pronunciarse sobre las solicitudes para realizar una entrevista.

1.3.2. Dirección de Comunicaciones de la F.ía General de la Nación

En oficio radicado el 21 de noviembre de 2018, el Director de Comunicaciones de la F.ía General de la Nación solicitó negar las pretensiones de la tutela, al considerar que la periodista no obtuvo el permiso requerido para realizar la entrevista por parte de la Dirección de Asuntos Internacionales, siendo este un requisito indispensable, de conformidad con el Reglamento Interno del INPEC. Por otra parte, afirmó que la misma respuesta que se le dio a la accionante ha sido proporcionada a todos los medios de comunicación y productoras que han pretendido entrevistar al señor H.S., por lo que aportó copia de otros oficios de respuesta como prueba. Por último, indicó que la Dirección de Comunicaciones no era la dependencia competente para ahondar en las razones de derecho contenidas en la respuesta.

1.3.3. Ministerio de Relaciones Exteriores

El 21 de noviembre de 2018, la Jefe de la Oficina Asesora Jurídica Interna del Ministerio de Relaciones Exteriores dio respuesta a la acción de tutela, en la que se opuso a la prosperidad de las pretensiones invocadas por la accionante, alegando su falta de legitimación en la causa por pasiva. Al respecto, señaló que dicha cartera no ha incurrido en ninguna violación a los derechos de la actora, ni existe nexo de causalidad entre tales reclamaciones y las funciones a su cargo, pues entre ellas no figura la de autorizar entrevistas a detenidos con fines de extradición[7].

1.4. Pruebas relevantes aportadas al proceso

- Solicitud formulada el 11 de abril de 2018 por la señora N.V., Directora periodística del Diario Página/12, dirigida al Coordinador de Comunicaciones de la F.ía General de la Nación y al propio F. General, en la que solicita autorización para el encuentro de la accionante con el señor H.S. en las instalaciones del bunker de la entidad, con fines de realizar una entrevista de carácter informativo (F. 1).

- Escrito presentado el 9 de mayo de 2018 por la señora X.S.A., R.L. y Productora Ejecutiva de L. films, dirigida al Coordinador de Comunicaciones de la F.ía General de la Nación y al propio F. General, en la que solicita autorización para el encuentro de la accionante con el señor H.S. en el Complejo Penitenciario y C. de La Picota, en aras de realizar una entrevista periodística (F. 2).

- Autorización escrita en formato del INPEC, con huella y firma, del señor S.P.H.S. en la que expresamente concede la entrevista a la accionante, tanto para el Diario Página/12 como para la Productora L. Films (F. 3).

- Comunicación del día 26 de abril de 2018, entre la Directora de Asuntos Internacionales y el Director de Comunicaciones de la F.ía General, en la que se niega la autorización solicitada por la Directora Periodística del Diario Página/12, con el argumento de que no cabe permitir la entrevista por motivo de la política criminal, el orden de la Nación y la seguridad (F. 55).

- Oficio dirigido por la Directora de Asuntos Internacionales de la F.ía al Director de Comunicaciones de la misma entidad, de fecha 28 de mayo de 2018, en el que se niega el permiso solicitado a la Productora Ejecutiva de L. films, por cuanto“[e]l derecho a la libertad de información [debe ser] ponderado [con] el interés público y la preservación del orden social. Por ello, las entrevistas con personas privadas de la libertad requieren del permiso de la autoridad”, siendo que “en el caso particular, es evidente que existen razones de política criminal e información reservada que obra en varias líneas de investigación en contra del mencionado ciudadano, que impiden autorizar entrevistas a medios de comunicación” (F.s 56 a 59).

- Poder otorgado por la accionante, A.C.V.G., al abogado P.V.V., representante legal de la Fundación para la Libertad de Prensa, con el fin de instaurar y promover el trámite de la presente tutela (F. 9).

2.1. Primera instancia

En sentencia del 21 de noviembre de 2018, el Juzgado Primero de Familia en Oralidad de Bogotá negó el amparo solicitado[8], al considerar que se acredita la falta de legitimación en la causa por activa, en los términos del artículo 10 del Decreto 2591 de 1991 y la jurisprudencia constitucional, “toda vez que (..) la Fundación para la Libertad de Prensa no está legitimada para interponer la acción de tutela en representación de la señora A.C.V.G.”[9], teniendo en cuenta que el poder otorgado por la accionante, “no se encuadra dentro de ninguno de los supuestos reconocidos por la jurisprudencia (…) para ejercer la acción (…) de tutela”[10], por cuanto no fue suscrito por ella “como representante legal de la Fundación para la Libertad de Prensa, y quien [interpuso la acción, esto es, el señor] P.V.V., (…) tampoco ostenta la calidad de representante legal de dicha institución”[11].

Además, para el juzgado de instancia, no existe vulneración de los derechos de la accionante que pueda endilgarse a la actuación de la F.ía General de la Nación, toda vez que “la libertad de prensa no es un derecho absoluto y se encuentra limitado, entre otras cosas, por el orden público”[12], concepto que se integra como parte esencial con la política criminal del Estado, que incluye la dirección en materia penitenciaria y carcelaria, “(…) la cual debe encaminarse a establecer las condiciones en los centros de reclusión que favorezcan el cumplimiento de los fines preventivos de las medidas de aseguramiento privativas de la libertad, así como desarrollar las funciones de prevención especial, reinserción social y protección del condenado, de manera consistente con el reconocimiento de la dignidad de las personas sometidas a reclusión, siendo una manifestación de lo anterior[,] la regulación de las entrevistas realizadas a los reclusos”[13].

2.2. Impugnación

En escrito del 29 de noviembre de 2018, el apoderado de la accionante impugnó la decisión del juez de primera instancia. Para el efecto, argumentó que: (i) como apoderado de la accionante cuenta con legitimación por activa para interponer acciones de tutela, en los términos del artículo 10 del Decreto 2591 y la Sentencia T-406 de 2017[14], teniendo en cuenta su calidad de abogado en ejercicio con tarjeta profesional vigente y el poder especial conferido por la señora A.C.V.G.. A ello agregó que, (ii) el juez de primera instancia no motivó suficientemente su decisión porque, al igual que la F.ía, se limitó a señalar el orden público –en abstracto– como único argumento para negar el acceso a la información, además de invocar conceptos vagos como reinserción social, funciones preventivas de la pena y dignidad humana, sin explicar cómo se relacionan con el caso concreto.

Señala que (iii) no se cumplen las condiciones jurisprudenciales para limitar la libertad de prensa en virtud del orden público, toda vez que la negativa para la entrevista se fundó en una restricción genérica, abstracta e indeterminada, sin que se acreditara el cumplimiento de los requisitos de adecuación, necesidad y proporcionalidad de la medida. Por lo demás, insiste en que (iv) no se cumplen las condiciones para limitar el acceso a la información, en la medida en que ninguno de los implicados en el proceso cumplió con los requisitos del artículo 28 de la Ley 1712 de 2014, concerniente a la información pública clasificada o reservada[15].

Finaliza con el argumento de que (v) las personas privadas de la libertad tienen derecho a la comunicación, con los límites –razonables y proporcionales– de dicha condición, pero sin que ello equivalga a impedir completamente el goce y disfrute del citado derecho.

2.3. Segunda instancia

En sentencia del 19 de diciembre de 2018, el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá –Sala de Familia– decidió confirmar la decisión del a-quo[16], al considerar que, en efecto, la F.ía justificó su negativa en varios límites a la libertad de prensa previstos en el ordenamiento jurídico, referentes al orden público y a la seguridad nacional, los cuales se podrían poner en riesgo si se aprueba la entrevista solicitada, habida cuenta de que es un caso que está en investigación, sobre todo cuando el mismo argumento ha sido esgrimido –por igual– a todos los medios de comunicación que han presentado una solicitud en ese mismo sentido.

3.1. Competencia

Esta Sala es competente para revisar las decisiones proferidas en la acción de tutela de la referencia, con fundamento en lo previsto en los artículos 86 y 241.9 de la Constitución Política. El expediente fue seleccionado por medio de Auto del 15 de marzo de 2019, proferido por la Sala de Selección Número Tres.

3.2. Problema jurídico y delimitación de la controversia

A partir de las circunstancias que dieron lugar al ejercicio de la acción de tutela, de las pruebas recaudadas y de las decisiones adoptadas por los respectivos jueces de instancia, la Corte debe determinar si se configura una vulneración de los derechos a la libertad de prensa y de información de la accionante, como consecuencia de la decisión adoptada por la F.ía General de la Nación de negarle el permiso para entrevistar al señor S.P.H.S., al invocar razones de orden público y seguridad nacional, en un contexto en el que igualmente se alude a la existencia de datos reservados como consecuencia de una investigación penal.

Antes de resolver el interrogante planteado, y teniendo en cuenta que se hallan acreditados los requisitos generales de procedencia de la acción de amparo[17], en el caso sub-judice es necesario verificar si se presenta una carencia actual de objeto, con ocasión de la situación jurídica actual en la que se encuentra el señor H.S., alias J.S..

Al respecto, con ocasión de la información pública que se conoce sobre el citado señor, se sabe que, por su condición de exmiembro de las FARC-EP, y dada la existencia de un requerimiento realizado por las autoridades de EEUU[18], fue inicialmente sometido a un proceso de verificación respecto de la garantía de no extradición ante la JEP, la cual prohíbe la procedencia de la citada figura frente a las conductas punibles ocurridas con anterioridad al 1° de diciembre de 2016, ocasionadas durante el conflicto armado o con ocasión de este, a lo cual se agrega los delitos cometidos con posterioridad a esa fecha que se encuentren en vínculo estrecho con el proceso de dejación de armas o de aquellos de ejecución permanente que no estén referidos en el Libro II, Capítulo V, Título X del Código Penal, según lo previsto en el artículo 19 del Acto Legislativo 01 de 2017.

En decisión del 15 de mayo de 2019, la Sección de Revisión del Tribunal para la Paz de la JEP resolvió aplicar la garantía de no extradición por las razones expuestas en dicha providencia[19], por lo que ordenó a la F.ía decretar su libertad inmediata. Dos días después, en cumplimiento de esta decisión y de un habeas corpus proferido a su favor por el Tribunal Superior de Bogotá, fue liberado y acto seguido nuevamente capturado por la supuesta comisión de los delitos de (i) concierto para delinquir con fines de narcotráfico y (ii) tráfico, fabricación o porte de estupefacientes agravado, según la F.ía, cometidos entre junio de 2017 y abril de 2018[20].

Al momento de legalizar la captura, se invocó por los abogados del señor H.S., la falta de competencia del Juzgado 16 Penal Municipal de Control de Garantías de Bogotá para adelantar dicha diligencia. Esta autoridad, pese a manifestar su idoneidad para asumir el caso, decidió remitir la actuación a la Corte Suprema de Justicia, ya que se invocó por parte del señor H.S. la condición de aforado constitucional (CP art. 235.4), por haber sido elegido como Congresista de la República[21].

En providencia del 29 de mayo de 2019, la Sala de Casación Penal de la Corte Suprema de Justicia resolvió asumir el conocimiento del asunto y dispuso la libertad inmediata del señor H.S., al considerar que es ella la única autoridad que puede ordenar la captura de un congresista, en los términos dispuestos en los artículos 186 de la Constitución y 267 de la Ley 5ª de 1992[22]. Tal orden se cumplió el día 30 del mes y año en cita.

Por último, el pasado 9 de julio de 2019, se profirió una nueva orden de captura en su contra por parte de la Corte Suprema de Justicia, sin que a la fecha dicha determinación se haya tornado efectiva.

3.3. Carencia actual de objeto

3.3.1. La jurisprudencia de esta Corporación, en reiteradas oportunidades, ha señalado que la carencia actual de objeto sobreviene cuando frente a la petición de amparo, la orden del juez de tutela no tendría efecto alguno o “caería en el vacío”[23]. Al respecto se ha establecido que esta figura procesal, por regla general, se presenta en aquellos casos en que tiene lugar un daño consumado o un hecho superado.

3.3.2. El hecho superado tiene ocurrencia cuando lo pretendido a través de la acción de tutela se satisface y desaparece la vulneración o amenaza de los derechos fundamentales invocados por el demandante, de suerte que la decisión que pudiese adoptar el juez respecto del caso específico resultaría a todas luces inocua y, por lo tanto, contraria al objetivo de protección previsto para el amparo constitucional[24]. En este supuesto, no es perentorio incluir en el fallo un análisis sobre la vulneración de los derechos fundamentales cuya protección se demanda, salvo “si considera que la decisión debe incluir observaciones acerca de los hechos del caso estudiado, [ya sea] para llamar la atención sobre la falta de conformidad constitucional de la situación que originó la tutela, o para condenar su ocurrencia y advertir la inconveniencia de su repetición, so pena de las sanciones pertinentes, si así lo considera. De otro lado, lo que sí resulta ineludible en estos casos, es que la providencia judicial incluya la demostración de la reparación del derecho antes del momento del fallo. Esto es, que se demuestre el hecho superado”[25].

3.3.3. En cuanto al daño consumado, la jurisprudencia ha admitido que el mismo tiene ocurrencia cuando la amenaza o la transgresión del derecho fundamental ya ha generado el perjuicio que se pretendía evitar con el mecanismo preferente de la tutela, de manera que resulta inocuo para el juez impartir una orden en cualquier sentido. Así las cosas, el daño consumado supone que no es posible hacer cesar la violación o impedir que se concrete un peligro y, por ello, tan sólo es procedente el resarcimiento del daño originado por la violación del derecho. En este escenario, esto es, con el fin de obtener una reparación económica, entiende la Corte que la acción de tutela resulta –por regla general– improcedente[26], pues su naturaleza es eminentemente preventiva y no indemnizatoria. De manera que, frente a este fenómeno, los jueces de instancia y la propia Corte deben declarar la improcedencia de la acción, a menos que –bajo ciertas circunstancias– se imponga la necesidad de pronunciarse de fondo por la proyección que pueda tener un asunto, en virtud de lo previsto en el artículo 25 del Decreto 2591 de 1991[27], o por la necesidad de disponer correctivos frente a personas que puedan estar en la misma situación o que requieran de especial protección constitucional[28].

3.3.4. Ahora bien, excepcionalmente se pueden presentar circunstancias en las que se produce el efecto de la carencia de objeto por fuera de las hipótesis anteriormente descritas. Entre ellas se encuentran, por ejemplo, (i) cuando se presenta un hecho extraordinario, por virtud del cual el actor pierde interés en la pretensión que inicialmente plasmó en la acción de tutela[29]; (ii) cuando el objeto del amparo se torna de imposible realización, por la ocurrencia de un cambio en las situaciones de hecho que motivaron la presentación de la demanda[30]; (iii) cuando el accionante fallece y la vulneración o amenaza de los derechos fundamentales alegados no es la causante de la muerte[31]; o (iv) cuando el propio demandante procede de manera directa con la satisfacción de la pretensión reclamada[32]. Todas estas hipótesis se pueden enmarcar dentro de una causal genérica de carencia de objeto denominada hecho sobreviniente, cuyo común denominador es la ocurrencia de una nueva circunstancia que, con posterioridad a la presentación de la tutela, hace que pierda efecto el posible amparo[33].

N. como, en esta causal y en cualquiera de las situaciones descritas que le sirven de ejemplo, es innegable que, conforme se observa en la jurisprudencia constitucional, una eventual orden de amparo no tendría repercusión alguna, pues la coyuntura que originó la interposición de la acción de tutela desapareció, sin que se haya dado cumplimiento a lo pretendido por parte del demandado o se haya presentado un perjuicio sobre los derechos reclamados, como ocurre con el hecho superado y con la figura del daño consumado.

3.3.5. Visto lo anterior, en el caso sub-judice y ante la participación de distintos medios de comunicación en este proceso[34], cabe reseñar que la jurisprudencia de esta Corporación ha sostenido que el artículo 20 de la Constitución consagra –simultáneamente– varios derechos y libertades fundamentales, dentro de los cuales se encuentran: (i) la libertad de información; (ii) la libertad de prensa o libertad de funcionamiento de los medios masivos de comunicación; y (iii) la prohibición de la censura[35]. De igual manera, se ha pronunciado sobre el derecho de acceso a la información pública y ha definido que una de las formas de censura violatorias de la libertad de prensa, es el control previo del acceso a la información:

“En relación con el acceso a la información, sin el cual es imposible que un medio de comunicación cumpla su función democrática, existen varios tipos de control previo. El primero se refiere al acceso a lugares donde los periodistas obtienen la información que estiman relevante. Este control previo se manifiesta en la prohibición de acceder a determinado lugar, en la necesidad de conseguir un permiso previo o en la exigencia de que el periodista sólo pueda ingresar al sitio acompañado o supervisado por una autoridad. Esta Corte ha sostenido que está prohibido establecer ese tipo de restricciones a la movilización y al acceso, lo cual no impide que voluntariamente un periodista solicite protección para su vida. El segundo tipo de control previo al acceso, tiene que ver con la información denominada reservada”.[36]

La Corte también ha señalado que, en virtud de lo dispuesto en los artículos 93 y 94 superiores, estos derechos y libertades se han de interpretar a la luz de los tratados e instrumentos internacionales de derechos humanos que obligan a Colombia y que contienen disposiciones sobre el particular. Precisamente, de conformidad con los artículos 13 de la Convención Americana de Derechos Humanos y 19 del Pacto de Derechos Civiles y Políticos[37], se entiende que ellos pueden ser limitados, entre otros motivos, para asegurar “la protección de la seguridad nacional, el orden público, la salud o la moral públicas”. Sin embargo, esas limitaciones deben ser respetuosas del principio de legalidad, y de la definición concreta y específica de los fines imperiosos de orden público y seguridad que se buscan alcanzar, pues no resulta válido alegar una restricción genérica, abstracta e indeterminada soportada en la afectación del orden público o la seguridad nacional[38]. Por lo demás, cualquier limitación debe cumplir con la totalidad de los requisitos del test tripartito diseñado por la jurisprudencia interamericana[39]:

“El test tripartido supone entonces que las limitaciones a las libertades de expresión, información y prensa, para ser constitucionales, deben cumplir con los siguientes requisitos: (i) su origen debe provenir de una ley, a partir de su consagración clara y precisa; (ii) las mismas tienen que perseguir el logro de ciertas finalidades imperiosas; y, (iii) en cuanto a su contenido, se exige que sean adecuadas, necesarias y proporcionales frente al objetivo propuesto.”[40]

Finalmente, los estándares interamericanos y la jurisprudencia constitucional reiterada han fijado la regla de que, para negar el acceso a la información pública, las autoridades (sean judiciales o administrativas) están obligadas a señalar por escrito, de forma motivada y con base en una norma –previa y expresa– legal o constitucional, los motivos y las pruebas que evidencien que la información solicitada debe permanecer reservada, tal como lo prevén los artículos 19 y 28 de la Ley Estatutaria 1712 de 2014[41].

3.3.6. En el asunto bajo examen, más allá de la importancia que tiene la libertad de expresión, el acceso a la información y la libertad de prensa, como soportes para realizar el sistema democrático, lo cierto es que, con fundamento en los datos públicamente conocidos sobre la situación del señor S.H.S., alias J.S.[42], se presenta en la actualidad una carencia de objeto, por una hipótesis distinta al hecho superado y al daño consumado, referente a que el amparo se torna de imposible realización, al ocurrir un cambio en las situaciones de hecho que motivaron la presentación de la demanda de tutela, toda vez que, como ya se mencionó, el pasado 30 de mayo de 2019 el citado señor obtuvo su libertad en cumplimiento de una decisión proferida por la Corte Suprema de Justicia, por lo que la aprehensión intramural del exjefe guerrillero, como límite para realizar la entrevista solicitada por la accionante, hoy en día, ya no se presenta. Por lo demás, si bien el pasado 9 de julio de 2019 se profirió una nueva orden de captura en su contra por parte citada Alta Corte, dicha determinación todavía no se ha tornado efectiva, por lo que a través de las distintas herramientas con las que cuentan los periodistas y dada la garantía constitucional de la reserva de la fuente[43], es posible que obtengan el diálogo o la reunión pretendida, desde el sitio o lugar en el que se encuentre, sin que pueda entenderse que se está en presencia de un daño consumado, pues se mantienen incólumes las garantías de acceso a la información y a la libertad de prensa, solo que ahora sujetas, en su ejercicio, a circunstancias sobrevinientes distintas de las que motivaron la interposición de la acción de tutela.

En suma, al cambiar las situaciones de hecho que motivaron el amparo, a juicio de la Corte, se presenta una carencia actual de objeto, por lo que no solo resulta innecesario pronunciarse sobre los derechos invocados por la accionante, sino también proferir órdenes de protección, pues, por lo ocurrido, ya no se trata de un asunto que plantee la necesidad de formular observaciones especiales sobre la materia, más allá de reiterar, como ya se hizo, los soportes y límites posibles frente al ejercicio de las libertades de expresión, información y prensa. En consecuencia, en la parte resolutiva de esta decisión, se revocarán los fallos de instancia y, en su lugar, se declarará la carencia actual de objeto por el acaecimiento de hechos sobrevinientes.

En mérito de lo expuesto, la Sala Tercera de Revisión, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución Política,