Auto nº 247/19 de Corte Constitucional, 15 de Mayo de 2019

Auto 247/19

Referencia: expediente D-13.128

Recurso de súplica contra el Auto proferido el 11 de abril de 2019, que rechazó la demanda de inconstitucionalidad interpuesta contra el artículo 7 (parcial) de la Ley 1383 de 2010, «Por la cual se reforma la Ley 769 de 2002 - Código Nacional de Tránsito, y se dictan otras disposiciones», y el artículo 3 de la Ley 1696 de 2013, «Por medio de la cual se dictan disposiciones penales y administrativas para sancionar la conducción bajo el influjo del alcohol u otras sustancias psicoactivas».

Demandantes: C.A.B. y J.D.M.R.

Magistrada sustanciadora:

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Bogotá, D.C., quince (15) de mayo de dos mil diecinueve (2019).

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y legales, en especial de aquella que le concede el artículo 50 del Acuerdo N.º 02 de 2015, «Por medio del cual se unifica y actualiza el Reglamento de la Corte Constitucional», dicta el presente Auto que resuelve un recurso de súplica, de acuerdo con los siguientes:

1. Los ciudadanos C.A.B. y J.D.M.R. presentaron acción pública de inconstitucionalidad contra el artículo 7 (parcial) de la Ley 1383 de 2010, «Por la cual se reforma la Ley 769 de 2002 - Código Nacional de Tránsito, y se dictan otras disposiciones», y el artículo 3 de la Ley 1696 de 2013, «Por medio de la cual se dictan disposiciones penales y administrativas para sancionar la conducción bajo el influjo del alcohol u otras sustancias psicoactivas».

   Los textos de las normas demandadas, tal como fueron publicados en los diarios oficiales n.º 47.653 del 16 de marzo de 2010 y 49.009 de 19 diciembre de 2013, se transcriben a continuación (se subraya el aparte acusado):

   LEY 1383 DE 2010

   (marzo 16)

   Diario Oficial No. 47.653 de 16 de marzo de 2010

   CONGRESO DE LA REPÚBLICA

   DECRETA:

   Por la cual se reforma la Ley 769 de 2002 - Código Nacional de Tránsito, y se dictan otras disposiciones.

   (…)

   ARTÍCULO 7o. El artículo 26 de la Ley 769 de 2002, quedará así:

   Artículo 26. Causales de suspensión o cancelación. (…)

   (…)

   La licencia de conducción se cancelará:

   (…)

   5. Por reincidencia en la prestación del servicio público de transporte con vehículos particulares sin justa causa

   .

   LEY 1696 DE 2013

   (diciembre 19)

   Diario Oficial No. 49.009 de 19 de diciembre de 2013

   CONGRESO DE LA REPÚBLICA

   Por medio de la cual se dictan disposiciones penales y administrativas para sancionar la conducción bajo el influjo del alcohol u otras sustancias psicoactivas.

   EL CONGRESO DE COLOMBIA

   DECRETA:

   ARTÍCULO 3o. Modifíquese el parágrafo del artículo 26 de la Ley 769 de 2002, artículo modificado por el artículo 7o de la Ley 1383 de 2010, el cual quedará así:

   (…)

   Transcurridos veinticinco (25) años desde la cancelación, el conductor podrá volver a solicitar una nueva licencia de conducción

   .

2. En el escrito de la demanda, los actores afirmaron que las expresiones resaltadas vulneran los artículos 1, 2, 13, 29, 33, 83 y 94 de la Constitución. Lo anterior, en la medida en que prevén sanciones y consecuencias desproporcionadas para las personas que prestan el servicio público de transporte en vehículos particulares mediante aplicaciones tecnológicas.

   En su criterio, la sanción consistente en la cancelación de la licencia de conducción por 25 años por reincidencia en la prestación del servicio público de transporte con vehículos particulares es desproporcionada y excesiva, en relación con la falta cometida, en la medida en que esta no es grave.

   A su juicio, dicha sanción es comparable con aquellas que se imponen en el ámbito penal a las conductas más lesivas, «asociadas a grandes delitos y faltas disciplinarias, como masacres, secuestros, desfalcos por corrupción». En este sentido, estimaron que es «absurdo» que se sancione con más severidad a las personas que prestan el servicio público de transporte en vehículos particulares, «que a personas que han hecho parte de los grandes escándalos de corrupción del país y que tienen alto grado de afectación de los intereses generales, tales como Odebrecht, Reficar, carruseles de contratación, por indicar unos pocos».

   Adicionalmente, los demandantes aseguraron que las normas acusadas no tienen en cuenta la alta tasa de desempleo e informalidad que existe en el país, la ausencia de oportunidades laborales y las barreras de acceso al sistema educativo. Lo anterior, toda vez que dichas normas están dirigidas a personas que, en razón de su «situación de vulnerabilidad, inferioridad y debilidad manifiesta», se ven obligadas a desempeñar esa labor.

   Finalmente, los actores precisaron algunos efectos prácticos de las expresiones impugnadas. Señalaron que en aplicación de las mismas, las autoridades competentes vulneran el derecho fundamental al debido proceso de los conductores, toda vez que (i) los coaccionan para que rindan «una versión sobre los hechos que motivaron el procedimiento policivo de manera separada conductor y usuarios»; (ii) los amenazan con «detenciones preventivas en la UPJ si no acceden a confesar la falta, y en el caso de los usuarios a ser objeto de otras sanciones por obstrucción o interferencia en el procedimiento»; y (iii) la Policía revisa sin orden judicial los teléfonos celulares de los conductores y usuarios «para verificar si alguno cuenta con las aplicaciones UBER, CABIFY, BEAT, entre otras».

3. La demanda fue repartida a la magistrada G.S.O.D., quien mediante Auto del 21 de marzo de 2019 resolvió inadmitirla y concedió a los demandantes el término de tres días para corregir los defectos encontrados.

   En la parte motiva de la providencia, puso de presente que los argumentos expuestos para sustentar la demanda no cumplen los requisitos de certeza, especificidad, pertinencia ni suficiencia.

   En relación con la exigencia de certeza, concluyó que las acusaciones están fundadas en la aplicación de las disposiciones demandadas y no en su contenido normativo. Respecto de la especificidad, adujo que no se explicó por qué las expresiones referidas vulneran los artículos 1, 2, 13, 29, 33, 83 y 94 de la Constitución. En este punto, indicó que la falta de proporcionalidad de la sanción a que se refieren las normas demandadas se sustentó en razonamientos globales e indeterminados. En cuanto a la pertinencia, afirmó que los argumentos desarrollados por los demandantes apuntan a aspectos relativos a la inconveniencia de las normas, sin plantear un debate de naturaleza constitucional. Por último, sobre la falta de suficiencia, la magistrada determinó que «no se presentaron todos los argumentos necesarios para generar una duda mínima y razonable sobre la inconstitucionalidad de las normas que se censuran».

4. El 29 de marzo de 2019, los accionantes radicaron escrito de corrección de la demanda en la Secretaría General de esta Corporación. En este redujeron el número de disposiciones constitucionales infringidas a los artículos 1, 2, 13 y 29 de la Constitución.

   4.1 Para el cumplimiento de los requisitos de certeza y pertinencia, sostuvieron que es inadmisible que el Congreso de la República haya fijado una consecuencia tan intensa para una conducta que no tiene, «desde ningún punto de vista», la capacidad de poner en grave riesgo el bien jurídicamente tutelado que protege la norma, este es, la «prestación eficiente del servicio público de transporte en el territorio nacional».

   Además, expusieron que las normas no prevén «parámetros objetivos y verificables» que permitan graduar esta sanción, como el impacto de la conducta sobre la perturbación del servicio público de transporte y la condición socioeconómica del infractor.

   Así mismo, adujeron que el término de la sanción acusada es «casi perpetua», por cuanto la mayoría de personas adquieren el derecho de conducir a los 18 años y dejan de hacerlo, en promedio, a los 70 años, lo que significa que dicha sanción es, prácticamente, un impedimento para desarrollar esa actividad de por vida.

   Señalaron que todas las sanciones deben tener relación con la falta que se castiga, pues de lo contrario, de acuerdo con la jurisprudencia constitucional[1], se ha de entender que son contrarias al principio de proporcionalidad y deben ser retiradas del ordenamiento jurídico por inconstitucionales.

   4.2 Frente al requisito de especificidad, los actores alegaron que la sanción prevista en las normas acusadas vulnera el artículo 1 de la Constitución porque es desproporcionada y, en consecuencia, incompatible con el Estado Social de Derecho, la justicia social y la dignidad humana. Para el efecto, luego de citar las sentencias SU-747 de 1998 y C-1064 de 2001, reiteraron que el término de dicha sanción es «a todas luces exagerado y descomunal, distante a la gravedad de la falta cometida por el administrado dentro del conglomerado social», pues la conducta no tiene relevancia social, no pone en riesgo real el bien jurídico que dice proteger y las graves violaciones de derechos humanos y los actos que «exhiben una reconocida gravedad social evidente e incontrovertible» son castigados con penas máximas de 20 años.

   Sobre el artículo 2 superior («principio de efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución»), aseguraron que las expresiones acusadas, en tanto contienen una sanción desproporcionada, son contrarias a la noción de orden justo[2], toda vez que limitan considerablemente los derechos fundamentales de sus destinatarios, a pesar de la poca relevancia y gravedad de la conducta.

   En relación con el artículo 13 de la Carta, consideraron que la imposición de una sanción desproporcionada vulnera el derecho a la igualdad porque todos los ciudadanos tienen derecho a que la magnitud de la sanciones corresponda a la gravedad de la falta. Así, nadie tiene por qué «soportar que se [le] imponga una consecuencia más gravosa que la prevista por el legislador para otros comportamientos que revisten mayor importancia y severidad».

   Acerca de la vulneración del artículo 29 de la Constitución, los actores sostuvieron que dentro de los procesos administrativos que den lugar a la imposición de la sanción impugnada, se debe respetar el mencionado derecho fundamental.

   Por último, para demostrar «que estos son los artículos que se soslayan en virtud de la existencia de una disposición que contemple una consecuencia jurídica desproporcionada o alejada de la gravedad de los hechos proscritos por el legislador», los demandantes citaron la sentencia C-108 de 2017.

   4.3 Finalmente, en lo tocante a la suficiencia de la demanda, los accionantes estimaron que los argumentos expuestos en precedencia sí generan duda acerca de la constitucionalidad de las normas demandadas.

5. Mediante Auto del 11 de abril de 2019, la magistrada G.S.O.D. resolvió rechazar la demanda y ordenó informar a los ciudadanos C.A.B. y J.D.M.R. que contra dicha decisión procedía el recurso de súplica.

   5.1 Para el efecto, expuso que en el cargo por violación de los artículos 1 y 2 de la Constitución, «el juicio se plantea en términos de una posible confrontación entre los artículos demandados y la escala axiológica de la sociedad en relación con una diversidad de conductas que pueden ser objeto de sanción por parte del legislador». Así, destacó que este «análisis político», referente a la correspondencia entre las normas demandadas y los intereses de la sociedad, desborda las competencias de esta Corporación. De este modo, consideró que los planteamientos del escrito de corrección no recaen en las normas cuestionadas, sino en los motivos que llevaron al legislador a definir la sanción cuestionada en contravía de la relevancia social de la falta y de la opinión que sobre esta tiene la sociedad. Por esta razón, se lee en el Auto, dichos planteamientos no cumplen los requisitos de especificidad y pertinencia, pues se formulan en términos políticos.

   5.2 Frente a la presunta violación de los derechos fundamentales a la igualdad y al debido proceso, indicó que los demandantes no determinaron cuáles son los extremos de la comparación propuesta y en qué consiste la diferencia de tratamiento que se les da, por lo que es imposible adelantar un juicio de constitucionalidad de las disposiciones impugnadas por violación del derecho a la igualdad. Respecto del derecho al debido proceso, afirmó que «los demandantes vuelven a remitirse al trámite de la imposición de la sanción, que no es regulado por la norma demandada y sobre el que no dan mayores detalles». Por ende, dijo la magistrada, los argumentos son, además, insuficientes para generar una duda sobre la constitucionalidad de las expresiones acusadas en relación con los artículos 13 y 29 superiores.

   5.3 En este orden, concluyó: «la demanda corregida no plantea al menos un problema de relevancia constitucional, pues es evidente para este despacho que el debate propuesto por los ciudadanos se funda en argumentaciones de tipo político y que, si bien presentaron el escrito de corrección, no asumieron la carga de superar la falta de aptitud de la demanda».

6. Inconformes con la decisión, y dentro del término de ejecutoria (días 23, 24 y 25 de abril de 2019), esto es, el 25 de abril de 2019, los demandantes interpusieron recurso de súplica contra el Auto del día 11 del mismo mes, al considerar que la demanda incoada sí cumple con los requisitos previstos en el artículo 2 del Decreto 2067 de 1991 y en la jurisprudencia constitucional.

   En este sentido, sostuvieron que no es cierto que la demanda no haya sido subsanada conforme a las supuestas falencias detectadas en el Auto por el cual se inadmitió la demanda. Advirtieron que, por el contrario, la demanda «fue corregida de manera religiosa», en el orden de los defectos señalados en el auto inadmisorio y conforme a la jurisprudencia que desarrolla el principio de proporcionalidad en materia de sanciones administrativas.

   Los actores manifestaron que la demanda siempre «fue diáfana» en explicar «con alta precisión constitucional» que en virtud de la Constitución es inadmisible que el Congreso de la República haya determinado que la reincidencia en la prestación del servicio público de transporte mediante vehículos particulares será castigada con la cancelación de la licencia de conducción por un término de 25 años. Al respecto, aclararon que si bien dicha conducta no debe ser menospreciada o desvalorada, la misma no tiene la entidad suficiente para poner en riesgo la prestación eficiente del mencionado servicio y, por tanto, no amerita una sanción «tan irracional y desmesurada temporalmente en cuanto a la privación de derechos fundamentales que contempla». Además, reiteraron que las normas demandadas no prevén «parámetros objetivos y verificables», que permitan graduar la sanción.

   En opinión de los demandantes, a diferencia de lo indicado en el Auto del 11 de abril de 2019, en el escrito de corrección de la demanda sí se presentaron argumentos que cumplen los requisitos de certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia, los cuales se orientaron a demostrar que la cancelación de la licencia de conducción por un término de 25 años a quienes reincidan en la prestación del servicio público de transporte a través de vehículos particulares es, «desde el punto de vista constitucional», una sanción «desproporcionada, excesiva y exagerada». Esto, en razón de la falta de correspondencia entre la poca gravedad de la falta y la intensidad de la sanción, lo que supone la vulneración de los artículos 1, 2, 13, y 29 de la Constitución.

7. La Secretaría General de la Corte Constitucional, en comunicación del 26 de abril de 2019, remitió el asunto al despacho de la suscrita magistrada para impartir el trámite correspondiente.

1. De acuerdo con la jurisprudencia constitucional, el recurso de súplica tiene por finalidad controvertir las decisiones proferidas por esta Corporación que rechazan las demandas de inconstitucionalidad, para que la Sala Plena determine si, de manera errada, el magistrado sustanciador se abstuvo de dar trámite a la acción, habiendo el demandante aportado todos los insumos necesarios para la definición y la resolución del litigio.

   En este sentido, el recurso de súplica tiene un carácter excepcional, lo que impide que se convierta en una nueva oportunidad para aportar razones que sustenten los cargos propuestos, corregir los yerros cometidos en la demanda o en el escrito de corrección, adicionar nuevos elementos de juicio que no fueron objeto de consideración y análisis por el magistrado sustanciador, o reformular la demanda[3]. De este modo, la competencia de la Sala Plena se circunscribe al análisis de los motivos de inconformidad del recurrente con el auto de rechazo y, puntualmente, a determinar si la decisión de rechazo fue adoptada de manera equivocada, por no valorar adecuadamente los planteamientos del demandante[4].

   Por lo anterior, ha dicho la Corte, el ejercicio de ese recurso exige que el demandante estructure una argumentación que le permita a la Sala Plena identificar el error que se endilga al auto de rechazo[5], de suerte que «[l]a ausencia de este elemento implicaría una falta de motivación del recurso, que le impediría a esta Corporación pronunciarse de fondo, con respecto al mismo»[6].

2. Con fundamento en lo expuesto, pasa la Sala a verificar si la decisión de rechazar la demanda de inconstitucionalidad fue adoptada indebidamente, por no haber dado trámite al proceso judicial de la referencia, pese a que los actores suministraron los elementos estructurales del escrutinio judicial.

   2.1 Encuentra la Sala que el recurso de súplica se limita a manifestar que tanto en el escrito de la demanda como en el memorial de subsanación sí se presentaron argumentos que cumplen los requisitos de certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia. Esencialmente, se reiteró que la cancelación de la licencia de conducción por un término de 25 años a quienes reincidan en la prestación del servicio público de transporte a través de vehículos particulares resulta «desproporcionada, excesiva y exagerada», dada la falta de correspondencia entre la relevancia de la conducta y la magnitud temporal de la sanción.

   2.2 De acuerdo con lo anterior, la Sala concluye que el recurso de súplica de la referencia no desarrolló la argumentación necesaria para identificar los errores en que habría incurrido el Auto del 11 de abril de 2018 y, en consecuencia, carece motivación. Es evidente que para efectos de sustentar el recurso es insuficiente alegar, como lo hicieron los accionantes, que el libelo sí fue subsanado y que las falencias encontradas no son tales, pues en la demandada y en el escrito de corrección se presentaron y sustentaron los razonamientos que permiten concluir que la norma atacada es inconstitucional.

   En este punto, se debe aclarar que el carácter excepcional del recurso de súplica exige un esfuerzo más significativo por parte de quien promueve la acción pública de inconstitucionalidad, con el fin de que este Tribunal cuente con los elementos de juicio necesarios para determinar que, en efecto, el auto de rechazo incurrió en un error al dar por terminado el proceso.

   2.3 No obstante, la Sala considera necesario poner de presente que comparte la posición adoptada por la magistrada sustanciadora en el citado auto, por las siguientes razones:

   2.3.1 En relación con la presunta violación de los artículos 1 y 2 de la Constitución, la Sala constata que el reproche formulado por los peticionarios no es de naturaleza constitucional, por cuanto no se sustenta en la evaluación de las disposiciones demandadas frente al contenido de las normas superiores, sino en un análisis sobre la conveniencia de aquellas y las motivaciones del legislador para su expedición. Así, aseguraron, sin ningún tipo de prueba que sustente su argumentación, que la falta que castiga la sanción censurada no tiene relevancia social y que su consumación no pone en riesgo el bien jurídico que dice proteger. Estas son elucubraciones personales e indirectas que no logran presentar una confrontación real, objetiva y verificable entre las normas constitucionales invocadas y las disposiciones impugnadas y, por tanto, no satisfacen los requisitos de especificidad, pertinencia y suficiencia.

   Adicionalmente, es preciso tener en cuenta que el planteamiento acerca de que la sanción es contraria a la noción de orden justo no es, por sí solo, apto para erigir un cargo de constitucionalidad por vulneración de los artículos 1 y 2 de la Carta. Con este propósito, tal afirmación debe sustentarse en el contenido y en el alcance puntual de los citados artículos. De acuerdo con lo indicado por esta Corporación en la sentencia C-535 de 2016, «Si bien una aspiración cardinal del orden constitucional es la justicia, siempre que se intente demostrar que una norma legal no se ajusta a esa pretensión, el interesado o la interesada deberá asumir la carga argumentativa de mostrar cómo se concreta en las normas constitucionales y legales en torno a las que gira la censura. Ese es, precisamente, el sentido de la exigencia de la especificidad» (negrilla del texto original).

   De este modo, la consideración de que una norma es incompatible con un orden justo, sin fundamento alguno, tampoco satisface el requisito de pertinencia, pues no trasciende de la valoración individual acerca de lo que tiene o no cabida en un sistema jurídico así denominado.

   2.3.2 Ahora bien, en relación con el artículo 13 de la Carta, la jurisprudencia constitucional ha sido enfática en sostener que las demandas que invoquen su vulneración deben cumplir unos requisitos adicionales, que se enmarcan dentro del concepto de suficiencia del cargo, derivados del carácter relacional del principio de igualdad y de que necesariamente un cargo por esta causa implica realizar una comparación. En la sentencia C-257 de 2015, la Corte explicó:

   [U]na demanda de inconstitucionalidad por violación del derecho a la igualdad debe cumplir con unos presupuestos específicos para activar el control de constitucionalidad, que básicamente tendrá la estructura de un test de comparación. Estos elementos son: i) los términos de comparación –personas, elementos, hechos o situaciones comparables– sobre los que la norma acusada establece una diferencia y las razones de su similitud[7]; ii) la explicación, con argumentos de naturaleza constitucional, de cuál es el presunto trato discriminatorio introducido por las disposiciones acusadas y iii) la exposición de la razón precisa por la que no se justifica constitucionalmente dicho tratamiento distinto, es decir por qué es desproporcionado o irrazonable[8]. Esta argumentación debe orientarse a demostrar que “a la luz de parámetros objetivos de razonabilidad, la Constitución ordena incluir a ese subgrupo dentro del conglomerado de beneficiarios de una medida”

   [9].

   En el presente caso, los demandantes incumplieron estos requisitos, en la medida en que no explicaron en debida forma los términos de la comparación que proponen –en principio, pareciera que se refieren al universo de todas las personas que son sancionadas por la comisión de faltas administrativas o penales–, las razones de su similitud, el supuesto trato discriminatorio que contienen las normas impugnadas y los motivos por los cuales dicho trato no se ajusta a la Constitución. En relación con las razones de similitud, la parte actora se abstuvo de exponer por qué la sanción censurada puede ser válidamente comparada, no solo con otras sanciones similares, sino con sanciones penales. En este último evento, los accionantes omitieron justificar por qué grupos que no están en condiciones de similitud fáctica y jurídica deben ser tratados como iguales.

   Al respecto, resulta pertinente destacar que mediante Auto del 4 de marzo de 2019, la magistrada G.S.O.D. –ponente del auto recurrido en esta oportunidad– admitió la demanda D-13.073, en la que se alegó, entre otros cargos[10], que las normas aquí demandadas vulneran los principios de igualdad y proporcionalidad. Para sustentar esta afirmación, el demandante planteó una comparación entre las personas que reinciden en la prestación del servicio público de transporte con vehículos particulares sin justa causa y las personas que incurren en las demás faltas que dan lugar a la cancelación de la licencia de conducción, para demostrar que no se justifica un tratamiento equivalente entre dichas personas[11].

   2.3.3 Por último, en cuanto a la transgresión del artículo 29 de la Constitución, los demandantes se limitaron a decir que la imposición de la sanción contenida en la norma objeto de reproche debe respetar el derecho fundamental al debido proceso. Este argumento no constituye una acusación contra los preceptos normativos de las disposiciones demandadas y, en esa medida, no cumple los requisitos de especificidad y suficiencia que debe satisfacer el concepto de la violación.

   2.4 De conformidad con las razones expuestas, la Sala Plena de la Corte Constitución concluye que el rechazo de la demanda D-13.128, interpuesta por los ciudadanos C.A.B. y J.D.M.R., se encuentra justificado y que, por tanto, corresponde confirmar en su integridad el Auto proferido el 11 de abril de 2019.

   En mérito de lo expuesto,