Auto nº 360/19 de Corte Constitucional, 10 de Julio de 2019

1. En Sentencia T-025 de 2004, la Corte Constitucional declaró la existencia de un Estado de Cosas Inconstitucional (ECI) en materia de desplazamiento forzado, como consecuencia de la vulneración grave, masiva y sistemática de los derechos fundamentales de la población desplazada. Esto, debido principalmente a la precaria capacidad institucional del Estado para atender a las personas en situación de desplazamiento y a la insuficiente apropiación de recursos para tales efectos.

2. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 27 del Decreto 2591 de 1991[1], esta Corporación resolvió conservar la competencia para verificar el cumplimiento de las órdenes proferidas y asegurar que las autoridades adopten las medidas necesarias para garantizar el goce efectivo de los derechos fundamentales de la población desplazada.

3. Debido a la importancia de asegurar la efectividad de los derechos de las víctimas de desplazamiento y a la complejidad de esta problemática, la Corte Constitucional conformó una S. Especial de Seguimiento, como órgano especializado de la S. Plena encargado de valorar la información aportada por el Gobierno Nacional, los organismos de control del Estado, la población desplazada y los demás intervinientes en el proceso, con el objetivo de evidenciar los avances y resultados en la superación del Estado de Cosas Inconstitucional declarado[2].

4. Para estos propósitos, la Corte definió los parámetros para evaluar el cumplimiento de las órdenes complejas dictadas en el marco de la Sentencia T-025 de 2004[3], así como los criterios para considerar superadas las condiciones que dan lugar a la intervención excepcional del juez constitucional[4]. En concreto, estos parámetros y criterios: (i) delimitan el seguimiento que efectúa la S. Especial; y (ii) establecen que los correctivos que adopten las autoridades nacionales y territoriales para superar las falencias que dieron lugar a la declaratoria del ECI, deben tener un impacto en la garantía del goce efectivo de derechos de la población desplazada, y que las metas fijadas para la superación deben tener como referente esa garantía.

5. Conforme con lo anterior, en el Auto 373 de 2016, la S. Especial estableció los umbrales (metas) que se deben lograr en cada derecho para determinar cuándo se alcanza un estado de cosas acorde al orden constitucional. Estos umbrales se definen en función del tipo de derecho, considerando su título jurídico, alcance y razón de ser[5].

6. De acuerdo con estas pautas y criterios, en los Autos 008 de 2009, 385 de 2010, 219 de 2011 y 373 de 2016, esta Corporación evaluó el estado de las principales problemáticas que afronta la población desplazada, así como los avances, obstáculos y retrocesos que surgieron en la reformulación, ajuste o implementación de cada uno de los componentes de la política pública dispuesta para la atención integral de las víctimas de desplazamiento. En estos pronunciamientos, además, se dictaron nuevas órdenes con el propósito de adoptar medidas correctivas y eficaces para avanzar de manera acelerada y sostenida en el goce efectivo de los derechos de las personas en situación de desplazamiento o en riesgo de estarlo y, en términos más generales, en la superación del ECI.

7. Dentro de este proceso, la Corte Constitucional, en diferentes oportunidades, ha convocado a audiencias públicas, sesiones técnicas y mesas de trabajo a las autoridades de los diferentes niveles de gobierno, los organismos de control del Estado, la Fiscalía General de la Nación, la Comisión de Seguimiento a la Política Pública sobre Desplazamiento Forzado, a las víctimas del desplazamiento, a organizaciones que promueven y defienden los derechos de esta población, los representantes de las Mesas de Participación de Víctimas (en tanto aquellas abarcaron a las mesas de población desplazada), y demás acompañantes de este seguimiento (i.e. Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados y el Consejo Noruego para los Refugiados).

   Estos espacios resultan especialmente relevantes para el proceso de seguimiento a la Sentencia T-025 de 2004, en la medida en que brindan a la S. Especial importantes elementos de juicio que le permiten concluir con mayor certeza si se cumplieron o no las órdenes proferidas en el marco del ECI. De igual forma, estas diligencias permiten que, dentro de un proceso dialógico, se identifiquen los principales obstáculos que inciden en el goce efectivo de los derechos de la población desplazada, así como las eventuales soluciones a los mismos.

8. Tomando en cuenta la importancia de estas diligencias, la S. Plena de la Corte Constitucional, mediante los Autos 634 y 700 de 2018, convocó una audiencia pública el 29 de noviembre de 2018, con el objetivo de identificar el estado actual de:

   i. Los avances, obstáculos y retos en la garantía de los derechos de la población desplazada, en el marco de la superación del ECI declarado y los parámetros definidos para su levantamiento.

   ii. La forma, el ritmo, las metas y los mecanismos a través de los cuales el Gobierno Nacional avanzará en la garantía de los derechos de la población desplazada y, en consecuencia, se alcanzará un estado de cosas acorde al orden constitucional, con particular énfasis en aquellas facetas en las que el nivel de cumplimiento aun es deficiente;

   iii. El escenario y factores de riesgos asociados al desplazamiento y la respuesta estatal en torno a la protección de los derechos a la vida, la seguridad, la libertad y la integridad personal de la población desplazada y en riesgo de desplazamiento.

9. Posterior a la realización de la diligencia citada mediante los Autos 634 y 700 de 2018, la Defensoría del Pueblo solicitó convocar una audiencia pública con el objetivo de presentar a los magistrados que conforman la S. Especial de Seguimiento, así como a las autoridades responsables de la política pública de atención y protección a la población desplazada, los principales hallazgos identificados en relación con[6]:

   i. La situación humanitaria en que se encuentran las comunidades afrodescendientes, campesinas e indígenas del pacífico (Costa nariñense, norte del Cauca, Buenaventura y Chocó) como consecuencia de la persistencia del conflicto, la violencia generalizada, las restricciones a la movilidad y el desplazamiento forzado en estos territorios.

   ii. La respuesta gubernamental a las amenazas y vulneraciones a los derechos fundamentales de la población. Esto, con la finalidad de presentar los principales retos en materia de prevención, protección, atención y restablecimiento de derechos en esta zona.

   Esta solicitud se sustentó, de una parte, en la persistencia del desplazamiento forzado hacia zonas urbanas o entre comunidades y las restricciones a la movilidad de la población al interior de sus territorios y, de otra, en la necesidad de encontrar soluciones en la política pública que permitan responder de forma oportuna a la vulneración de derechos de la población en esta región. En este sentido, la Defensoría del Pueblo señaló que la respuesta gubernamental “no ha garantizado la prevención de los eventos de confinamiento y desplazamiento, ni la atención de la crisis humanitaria, ni el restablecimiento de derecho de las comunidades étnicas y no étnicas del Corredor Pacífico”[7].

   Adicionalmente, esta entidad allegó tres informes elaborados en seguimiento a los Autos 482[8], 504[9] y 620 de 2017[10]. En el primero de ellos se expone un análisis del cumplimiento de las órdenes proferidas por esta Corporación sobre las subregiones del Chocó. En el segundo, se presentan los resultados de las relatorías elaboradas en el marco de la difusión del Auto 620 de 2017 en la costa nariñense. El tercer documento contiene la relatoría de la visita a terreno a Juradó, Nuquí y Bahía Solano (Chocó), la cual contó con la participación de la Defensoría del Pueblo, la Procuraduría General de la Nación y el equipo de la S. Especial de Seguimiento[11].

10. Durante el primer semestre del año en curso, la S. Especial analizó la situación de riesgo que afronta el pueblo J. en los departamentos del Meta y G., asociada a la presencia de actores armados en sus territorios. De acuerdo con la información remitida por parte de la Comisión Intereclesial de Justicia y Paz, este pueblo afronta (i) nuevos desplazamientos al interior de sus territorios; (ii) señalamientos y amenazas en contra de sus líderes y autoridades indígenas; (iii) restricciones a la movilidad de sus comunidades; y (iv) el secuestro de sus integrantes[12].

11. Esta situación fue confirmada por la Unidad para las Víctimas en su informe de respuesta al Auto 457 de 2018[13], en el cual señaló que “la actual situación de orden público se constituye en uno de los principales obstáculos para que se profundicen las acciones [estatales] y se consoliden a nivel territorial”[14]. Al respecto, explicó que en este contexto no es posible asegurar la sostenibilidad de los procesos de restablecimiento de derechos ni el cumplimiento de las órdenes dictadas para la protección del pueblo J. (Auto 173 de 2012)[15], especialmente en materia de retornos, reubicaciones[16] y prevención del reclutamiento de niños, niñas y adolescentes[17], lo cual conduce a una vulneración de las garantías de no repetición.

12. En este escenario, la S. Especial tuvo conocimiento acerca de problemas en materia de sostenibilidad de las medidas dispuestas para la atención de las comunidades J. en situación de desplazamiento.

    12.1. En el caso de las familias desplazadas en Mapiripán (Meta), en el Auto 265 de 2019 se constató que:

    i. La entrega de la atención humanitaria se suspendió durante un lapso aproximado de seis meses entre diciembre de 2017 y junio de 2018, sin que mediara un plan de contingencia ni se haya motivado esta decisión.

    ii. Debido al desplazamiento de nuevas familias J., la Unidad para las Víctimas no tiene certeza acerca de la demanda real de atención.

    iii. Aún no se presenta una solución a las necesidades de vivienda del pueblo, ni se responde a la necesidad de construir albergues temporales.

    iv. Todavía no se garantiza el acceso a servicios básicos ni educativos.

    12.2. En igual sentido, el cuatro (4) de julio del año en curso, las comunidades del pueblo J. de San José del G. (G.) presentaron un escrito en el que advirtieron una serie de obstáculos en su proceso de atención:

    i. La formulación del plan de retorno, liderada por la Unidad para las Víctimas de la regional G., no fue consultado con las comunidades.

    ii. La atención humanitaria (a) no es concertada con las comunidades y, en consecuencia, no toma en cuenta las necesidades particulares del pueblo; (b) es insuficiente, en la medida en que se asigna por familias y no por personas; (c) sus productos son de mala calidad; y (d) se incumplen los tiempos de entrega.

    iii. En materia generación de ingresos[18], educación[19] y salud[20], consideran que se incumplieron las órdenes proferidas en las Sentencias T-025 de 2004 y T-718 de 2016, el Auto 004 de 2009 y los acuerdos asumidos en la Mesa de Trabajo convocada mediante Auto 565 de 2016[21].

    iv. Las medidas para atender a los menores de edad por parte del Instituto Colombiano de Bienestar Familias son generales (sin enfoque diferencial). Además, las medidas institucionales se presentan en función de la oferta y no de la demanda de las comunidades.

    v. Persisten afectaciones al territorio J. debido a la presencia de Minas Antipersonal, procesos de colonización, la construcción de una carretera que atravesaría el resguardo y cultivos para uso ilícito.

    vi. En relación con estas afectaciones, el informe advierte la necesidad de (i) “realinderar” y sanear los territorios; y (ii) avanzar en la implementación de los programas especiales dispuestos en el Programa Nacional Integral de Sustitución de Cultivos de Uso Ilícito (PNIS), así como el Programa de Desarrollo con Enfoque Territorial (PDET).

    vii. No se ha iniciado el proceso de construcción del Plan Integral de Reparación Colectiva.

    12.3. Por otra parte, de acuerdo con la Alerta Temprana No. 065 de 2018 de la Defensoría del Pueblo, la situación humanitaria causada por el desplazamiento forzado sobre el pueblo J. se encuentra agravada como consecuencia del reclutamiento de los niños, niñas y adolescentes, la intimidación de sus líderes, la ocurrencia de nuevos desplazamientos como mecanismo de autoprotección, la imposición de normas de comportamiento y los conflictos interculturales producidos por presencia de colonos en sus territorios.

    Para el Ministerio Público, esta situación contrasta con la respuesta institucional, la cual ha sido “precaria e insuficiente, de acuerdo con los estándares y órdenes de la Corte Constitucional (…)”. Debido a lo anterior, la Defensoría advirtió cómo “esta situación ha favorecido que los NNJA [niños, niñas y adolescentes] de los pueblos J. y S. inicien a temprana edad el consumo de sustancias psicoactivas, sean víctimas de violencia sexual e ingresen a los grupos armados ilegales que hacen presencia en la zona”[22].

1. La S. Especial de Seguimiento cita a una sesión técnica a los operadores de la política pública, los organismos de control del Estado y representantes de la población desplazada con el objetivo de que provean información actual y suficiente acerca de:

   i. La situación humanitaria que enfrenta la población desplazada y en riesgo de desplazamiento en las subregiones del pacífico y el oriente colombiano.

   ii. Los resultados y el impacto de la respuesta institucional en los componentes de prevención, protección, atención humanitaria, retornos y reubicaciones.

   iii. Los principales retos y obstáculos en cada uno de estos componentes, así como las medidas dispuestas para avanzar en su superación.

2. Esta sesión se convoca en consideración a: (i) las principales conclusiones de los informes e intervenciones presentadas en el marco de la audiencia pública convocada mediante los Autos 634 y 700 de 2018; (ii) la solicitud presentada por la Defensoría del Pueblo de convocar una audiencia pública sobre la situación de la región pacífico; y (ii) la información allegada a esta Corporación acerca de la situación de riesgo y victimización que afronta el pueblo J. en diferentes zonas de los departamentos del Meta y el G..

   2.1. A partir de las principales conclusiones de los intervinientes en la audiencia pública celebrada el 29 de noviembre de 2018, esta S. Especial considera relevante hacer referencia a:

   2.1.1. Los escenarios de riesgo asociados al desplazamiento forzado. Al respecto, en el marco de esta diligencia, los diferentes actores coincidieron en los siguientes aspectos:

   i. Los casos de restricciones a la movilidad y los desplazamientos masivos e intraurbanos aumentaron de manera sostenida desde el año 2015. Según los intervinientes, las situaciones humanitarias más críticas se concentran en las regiones: Pacífico (especialmente Nariño y Chocó), Bajo Cauca, Catatumbo, Oriente colombiano (Arauca y Meta) y Urabá.

   ii. Las zonas que en la actualidad son más afectadas por el conflicto armado coinciden con los territorios priorizados en el Acuerdo Final de Paz para implementar los programas de sustitución de cultivos y adelantar los Planes de Desarrollo con Enfoque Territorial.

   iii. Persiste la descoordinación Nación - Territorio en materia de prevención y protección, la cual se debe, en parte, a la pluralidad de espacios de planeación que, en algunos casos, son convocados para propósitos diferentes a su objeto y, pesar de esto, no se logra una respuesta efectiva.

   iv. Si bien existen diferentes instrumentos de la política pública que deben ser implementados por las autoridades locales, los entes territoriales –en su mayoría– no cuentan con las capacidades para concretar dichos instrumentos, especialmente en aquellas zonas donde se presentan emergencias recurrentes (i.e. municipios del Catatumbo) o son receptores de población desplazada (i.e. Medellín, Buenaventura y Tumaco).

   v. Es urgente atender las demandas de prevención y protección en las zonas focalizadas. De lo contrario, puede ocurrir una expansión de estos fenómenos hacia otras regiones como se constató en el caso de grupos post-FARC quienes ingresaron a Buenaventura provenientes del pacífico nariñense.

   2.1.2. Las medidas para el restablecimiento de los derechos de la población desplazada. En relación con este eje, las conclusiones fueron diferentes en cada uno de los componentes. No obstante, en el componente de retornos y reubicaciones, el Procurador General de la Nación, el Vice Contralor General de la República y el V.D. del Pueblo advirtieron problemas en el cumplimiento de las obligaciones legales en la materia, lo cual generó la apertura de investigaciones disciplinarias[23]. Como principales falencias, se mencionaron: (i) la ausencia de información en el Gobierno Nacional acerca del universo de víctimas en proceso de retorno, reubicación o integración local; (ii) la oferta limitada e insuficiente, asociada a la estabilización socioeconómica para los hogares[24]; y (iii) la falta de condiciones para hacer sostenible estos procesos[25].

   Por su parte, el director de la Unidad para las Víctimas centró su intervención en el número de planes de retorno y reubicación elaborados (377), aprobados en los Comités Territoriales de Justicia Transicional (205) y en implementación (132)[26]. Sin embargo, no se refirió a los retos y obstáculos que enfrenta la implementación de esta política ni tampoco informó a la S. cuál es la demanda de población desplazada en relación con este componente.

   2.1.3. La oportunidad y entrega efectiva de la atención humanitaria. La Contraloría General de la República y la Defensoría del Pueblo en sus informes e intervenciones advirtieron un posible retroceso en materia de atención humanitaria. Al respecto explicaron cómo, a pesar del esfuerzo fiscal, “existe una diferencia importante entre las solicitudes elevadas por las víctimas y los giros efectuados”[27], lo cual se encuentra reflejado en situaciones donde la entrega de la atención humanitaria no es inmediata, adecuada ni articulada con la entidad territorial[28].

   2.2. La Defensoría del Pueblo solicitó la realización de una audiencia pública con el propósito de: (i) visibilizar la situación humanitaria en que se encuentra la población en el pacífico, como resultado del impacto del conflicto, la violencia y las situaciones de confinamiento y desplazamiento; y (ii) exponer los resultados de la política pública dispuesta para garantizar los derechos de la población víctima. Producto de este escenario, la Defensoría busca presentar los principales retos en materia de prevención, protección, atención y restablecimiento de derechos en esta región y conocer las medidas que adoptará el ejecutivo para superarlos.

   De acuerdo con el planteamiento de la Defensoría del Pueblo, existen bloqueos institucionales que se manifiestan de forma particular en la zona del pacífico colombiano. Dado que estos bloqueos pueden incidir en la garantía de los derechos de la población en situación de desplazamiento forzado, así como en la vulneración de los derechos de las comunidades en riesgo de desplazamiento, esta S. accederá a la petición del Ministerio Público.

   2.3. La S. Especial fue informada acerca la situación de riesgo que afronta el pueblo J. en los departamentos del Meta y G., la cual, de acuerdo con los informes allegados, derivó en (i) nuevos desplazamientos al interior de sus territorios; (ii) señalamientos y amenazas en contra de líderes y autoridades indígenas; (iii) restricciones a la movilidad de las comunidades; y (iv) el secuestro de sus integrantes. De igual forma, se reportaron problemas en torno a la sostenibilidad y cumplimiento de medidas para el restablecimiento de derechos, especialmente en materia de atención humanitaria, retornos y reubicaciones.

   La situación de riesgo, de acuerdo con la Defensoría del Pueblo, se produce especialmente –pero no exclusivamente– por la presencia de actores armados en la zona, los cuales se conforman por personas que se autodenominan como disidentes de las FARC-EP (autodenominados Frentes primero y séptimo) y presuntos integrantes de las Autodefensas Gaitanistas de Colombia (AGC)[29]. Debido a que la zona de influencia de cada uno de los actores se concentra en áreas rurales y urbanas, respectivamente, se hace necesario conocer qué riesgos se derivan de estas dinámicas.

   Ligado a ello, la Unidad para las Víctimas y la Comisión Intereclesial de Justicia y Paz consideran que esta situación de orden público incide en el cumplimiento de las órdenes de la Corte Constitucional para el restablecimiento de los derechos del pueblo J., especialmente en los procesos de retorno y reubicación de las comunidades, lo cual agudiza el riesgo de exterminio que afronta esta etnia.

   Adicionalmente, preocupa a esta Corporación que, de acuerdo con las Alertas Tempranas de la Defensoría del Pueblo, el contexto de riesgo que existe sobre el pueblo J. afecta de igual forma a otros pueblos indígenas (i.e. etnias N. y S. y comunidades campesinas en los departamentos del Meta y G.. Especialmente, como consecuencia de la presencia y expansión de los grupos armados referidos anteriormente[30].

   Por otra parte, tanto las comunidades, como la Defensoría del Pueblo y la Comisión Intereclesial de Justicia y Paz advirtieron a la Corte Constitucional acerca de eventuales problemas en materia de atención humanitaria y el incumplimiento de medidas dirigidas a la estabilización socioeconómica del pueblo J..

   2.4. De acuerdo con lo anterior, a la S. Especial le asisten algunas inquietudes sobre tres aspectos concretos de la política pública. El primero de ellos se relaciona con la necesidad de racionalizar la respuesta institucional en materia de prevención y protección, tomando en cuenta el diagnóstico del Ministerio del Interior, los cambios normativos, la capacidad de los entes territoriales y las dinámicas del conflicto y la violencia, las cuales, como se informó, ocasionaron nuevas emergencias humanitarias. El segundo aspecto se asocia a los resultados en la implementación de la ruta dispuesta para atender situaciones de restricciones a la movilidad y desplazamientos masivos, debido a la presencia de eventuales retrocesos en la materia. Finalmente, el tercer aspecto se concentra en el componente de retornos y reubicaciones, de un lado, debido a los vacíos señalados sobre el informe gubernamental y, de otro lado, como consecuencia de posibles bloqueos institucionales advertidos por la Defensoría del Pueblo.

3. Para analizar la respuesta institucional a las problemáticas referidas previamente se cita a una sesión técnica, bajo los siguientes parámetros.

4. El proceso de monitoreo que adelanta esta Corporación tiene un carácter particular debido –entre otras razones– a su naturaleza dialógica y a las herramientas empleadas para verificar tanto los avances, estancamientos y eventuales retrocesos en el goce efectivo de los derechos de la población desplazada, como el cumplimiento de la Sentencia T-025 de 2004 y sus autos de seguimiento.

   A través de los escenarios dialógicos, la Corte Constitucional analiza los reportes del Gobierno Nacional, las entidades territoriales, los organismos de control y la sociedad civil, los cuales son allegados a través de informes, expuestos en sesiones técnicas y audiencias públicas o presentados en el marco de visitas a terreno.

   Como resultado de este análisis, la S. Especial identifica si ante vulneraciones masivas y sistemáticas de derechos vinculadas al desplazamiento forzado (antes, durante o con ocasión de este), subyacen bloqueos institucionales o prácticas inconstitucionales que no son atendidos por parte de las entidades estatales a través de sus procedimientos ordinarios.

   Bajo este entendido, es necesario advertir que la labor de la Corte Constitucional –en el marco del seguimiento– no busca generar un escenario adversarial, sino crear un contexto dialógico en medio del cual se alcancen posibles soluciones que conduzcan a la garantía efectiva de los derechos de la población, en este caso, víctima del conflicto, la violencia y el desplazamiento forzado[31].

   En consecuencia, la sesión técnica que acá se convoca tiene como objetivo conocer tanto la situación de riesgo que afronta la población en las zonas priorizadas, como los impactos de la respuesta institucional, con el propósito de identificar si en dichas zonas se presentan bloqueos institucionales o prácticas inconstitucionales.

5. La identificación de estos aspectos, además, requerirá analizar eventuales cambios en el contexto que afrontan las comunidades étnicas y campesinas en las referidas regiones y la evolución del cumplimiento de las órdenes de esta S. Especial en cada uno de los componentes señalados. Esto obedece al mandato de la Sentencia T-025 de 2004 relacionado con la coherencia y eficacia de sus órdenes pues los jueces no pueden desconocer el contexto real en que se enmarcan las vulneraciones de los derechos fundamentales para evitar que las órdenes sean inocuas o inviables[32].

6. En consideración del carácter especial de los instrumentos y herramientas empleadas por esta Corporación para verificar el cumplimiento de sus órdenes, la S. Especial citará a la sesión técnica a los Ministros de Defensa Nacional y del Interior, al Consejero para la Estabilización y Consolidación, al director de la Unidad para las Víctimas, al Defensor del Pueblo, al Procurador General de la Nación, a las autoridades locales y representantes de la población desplazada.

7. En torno a la participación de los representantes de la población desplazada, es necesario hacer algunas precisiones:

   7.1. A la sesión técnica se convocará a siete líderes de la población desplazada, de acuerdo con los siguientes parámetros: (i) tres representantes de la región del pacífico norte, debido al número de subregiones que agrupa y a los desplazamientos masivos y restricciones a la movilidad reportadas en estas comunidades[33]; (ii) dos líderes de la región del pacífico medio, en consideración del aumento en el número de desplazamientos intraurbanos en Buenaventura y el cambio de las dinámicas de riesgo de la región, especialmente en el pacífico caucano[34]; (iii) un represente de la región del pacífico sur, debido al contexto de riesgo y los problemas en la respuesta institucional advertidos por la Defensoría del Pueblo[35]; y (iv) un representante del pueblo J., en virtud de la situación expuesta.

   7.2. A los líderes y lideresas que representen a la población desplazada se les solicitará centrar su intervención en los siguientes aspectos:

   i. Cuál es el diagnóstico de riesgos y afectaciones que vulneran los derechos de sus comunidades.

   ii. Qué resultados e impactos tuvieron las medidas adoptadas por las entidades gubernamentales (nacionales y locales) en torno a los componentes de prevención, protección, atención, retornos y reubicaciones.

   iii. Qué obstáculos consideran que impiden (a) cumplir a cabalidad las órdenes de la Corte Constitucional, en particular, aquellas impartidas en los Autos 173 de 2012, 373 de 2016, 504, 266 y 620 de 2017; (b) garantizar efectivamente los derechos de la población ante el desplazamiento forzado; y (c) evitar la ocurrencia de nuevas afectaciones sobre sus comunidades.

   iv. Qué acciones o medidas consideran que se deberían adoptar para superar dichos obstáculos.

8. Para garantizar la participación de los representantes, se solicitará a la Defensoría del Pueblo que seleccione los líderes y lideresas que participarán en la sesión técnica. Para estos efectos, se empleará una metodología similar a la establecida en los Autos 634 y 700 de 2018.

9. En relación con la intervención del Ministerio Público, la S. Especial le solicitará al Procurador General de la Nación y al Defensor del Pueblo presentar un informe a través del cual se pronuncien sobre los siguientes aspectos:

   Situación humanitaria y ruta de atención

   i. Cuál es el diagnóstico sobre la situación humanitaria y de riesgo en que se encuentra la población en las regiones del pacífico (costa y frontera nariñense, norte del Cauca, Buenaventura y Chocó) y el oriente colombiano (Meta y G..

   Respuesta institucional por parte del Ministerio Público:

   ii. Cuántas y qué tipos de emergencias humanitarias (i.e. desplazamientos masivos, restricciones a la movilidad o confinamiento) se han identificado en estos territorios, entre enero de 2018 y julio de 2019. En el marco de sus competencias, en qué casos se activó la ruta de atención institucional, bajo qué procedimiento y qué obstáculos se presentaron para garantizar los derechos de la población, en particular el registro y la atención humanitaria.

   iii. Qué acciones y medidas, desde el ámbito de sus competencias, adoptaron para proteger los derechos de la población de las regiones priorizadas en esta providencia y avanzar en el cumplimiento de las órdenes proferidas por la S. Especial de Seguimiento en el marco del ECI.

   Valoración de la política pública:

   iv. Qué obstáculos consideran que: (a) inciden en los componentes de prevención, protección, atención humanitaria, registro, retornos y reubicaciones, e impiden cumplir a cabalidad las órdenes dictadas por esta Corporación en el seguimiento a la superación del ECI en materia de desplazamiento forzado, en particular, aquellas impartidas en los Autos 173 de 2012, 373 de 2016, 504, 266 y 620 de 2017; e impiden (b) garantizar efectivamente los derechos de la población desplazada y en riesgo de desplazamiento; y (c) evitar la ocurrencia de nuevas afectaciones sobre las comunidades.

   v. Qué acciones o medidas consideran que se deberían adoptar para superar dichos obstáculos.

10. Al Gobierno Nacional –Ministerios del Interior y de Defensa, Unidad para las Víctimas y la Consejería para para la Estabilización y Consolidación, con la participación de la Vicepresidente de la Republica y el director de la Unidad Nacional de Protección– y las autoridades del orden territorial, la S. Especial les solicitará presentar un documento por medio del cual informen:

    Situación humanitaria

    i. Cuál es el diagnóstico sobre la situación humanitaria y de riesgo en que se encuentra la población en las regiones del pacífico (costa y frontera nariñense, norte del Cauca, Buenaventura y Chocó) y el oriente colombiano (Meta y G..

    Respuesta institucional en materia de prevención y protección

    ii. Tomando en cuenta que el Ministerio del Interior, en respuesta al Auto 634 de 2018 advirtió que existe una duplicidad de esfuerzos; así como una pluralidad de marcos normativos con propósitos y acciones similares que, en algunos casos, no cuentan con mecanismos de seguimiento y evaluación, qué medidas adoptaron para racionalizar la respuesta institucional[36]. Al respecto, qué acciones se han adoptado y qué resultados se han alcanzado para atender y mitigar los riesgos derivados del conflicto armado y la violencia generalizada, para proteger los derechos a la vida, seguridad, integridad y libertad de las comunidades.

    iii. Cómo se articulan las medidas de “estabilización y consolidación” de los municipios con Programas de Desarrollo con Enfoque Territorial con los planes a desarrollar en las Zonas Estratégicas de Intervención Integral cuando una y otra zona hagan parte de una misma subregión.

    Ruta de atención

    iv. Cuántas y qué tipos de emergencias humanitarias (i.e. desplazamientos masivos, restricciones a la movilidad o confinamiento) se han identificado en estos territorios, entre enero de 2018 y julio de 2019. En el marco de sus competencias, en qué casos se activó la ruta de atención institucional, bajo qué procedimiento y qué obstáculos se presentaron para garantizar los derechos de la población, en particular el registro y la atención humanitaria.

    Respuesta institucional en materia de retornos y reubicaciones

    v. Qué acciones y medidas adoptaron para proteger los derechos de la población desplazada a través de los componentes de retornos y reubicaciones.

    vi. Expliquen de manera detallada –por cada componente– cuál fue el impacto de las acciones y medidas descritas en el numeral anterior.

    vii. Informen qué obstáculos identificó cada entidad y que impiden (a) superar los bloqueos instituciones y las prácticas inconstitucionales identificadas por esta S. Especial y cumplir a cabalidad las órdenes proferidas en los Autos 373 de 2016 y 266 de 2017; (b) garantizar efectivamente los derechos de la población desplazada; y (c) evitar la ocurrencia de nuevas afectaciones sobre las comunidades.

    viii. De ser el caso, indiquen qué medidas adoptaron para superar dichos obstáculos o qué estrategias se implementarán para proteger a la población y asegurar el restablecimiento de los derechos de las víctimas.

11. La información remitida por las diferentes entidades deberá ser consolidada por la Unidad para las Víctimas en calidad de coordinadora del Sistema Nacional para la Atención y la Reparación Integral a las Víctimas. Lo anterior implica que, si bien la Unidad debe consolidar la respuesta gubernamental, cada institución será responsable de la información que entregue u omita en sus reportes ante la coordinadora del sistema.

12. Se advierte igualmente que, la obligación de la Unidad para las Víctimas no implica una labor de compilación o resumen de la información reportada, sino un análisis previo en virtud del cual se explique a la Corte Constitucional de qué manera se encuentra articulada la oferta institucional.

13. La sesión técnica se desarrollará de conformidad con la presente agenda:

    Instalación

    8:00 a 8:10

    Intervención del Ministerio Público

    Defensoría del Pueblo

    8:10 a 8:30

    Procuraduría General de la Nación

    8:30 a 8:40

    Intervenciones territoriales

    Representación de la población desplazada del Pacífico Sur (Subregión del pacífico nariñense)

    8:40 a 8:50

    Representación de la población desplazada del Pacífico Medio (Subregión del pacífico caucano)

    8:50 a 9:00

    Representación de la población desplazada del Pacífico Medio (Buenaventura)

    9:00 a 9:10

    Representación de la población desplazada del Pacífico Norte (Subregión del S.J.)

    9:10 a 9:20

    Representación de la población desplazada del Pacífico Norte (Subregión del Atrato)

    9:20 a 9:30

    Representación de la población desplazada del Pacífico Norte (Subregión del pacífico chocoano)

    9:30 a 9:40

    Gobernador del Chocó

    9:40 a 9:50

    Gobernador del Cauca

    9:50 a 10:00

    Representación de la población desplazada del pueblo J.

    10:00 a 10:10

    Alcalde de San José del G.

    10:10 a 10:20

    Intervención del Gobierno Nacional

    Ministra del Interior

    10:20 a 10:30

    Ministro de Defensa Nacional

    10:30 a 10:40

    Consejero para la Estabilización y Consolidación

    10:40 a 10:50

    Director de la Unidad para las Víctimas

    10:50 a 11:05

    Preguntas

    11:05 a 11:20

    Cierre

    11:20 a 11:30

14. Para el desarrollo de la sesión técnica se fijará como fecha, hora y lugar, el treinta (30) de julio del año en curso, a partir de las ocho (8:00 a.m.) hasta las once y treinta de la mañana (11:30 a.m.), en la S. de Audiencias 1 de la Corte Constitucional, ubicada en el primer piso del Palacio de Justicia.

    En mérito de lo expuesto, la S. Especial de Seguimiento,

Primero. CITAR a una sesión técnica para los efectos señalados en la parte motiva de esta providencia.

Segundo. FIJAR como fecha, hora y lugar para el desarrollo de la sesión técnica, el treinta (30) de julio del año en curso, a partir de las ocho (8:00 a.m.) hasta las once y treinta de la mañana (11:30 a.m.), en la S. de Audiencias 1 de la Corte Constitucional, ubicada en el primer piso del Palacio de Justicia.

Tercero. ACCEDER a las peticiones elevadas por la Defensoría del Pueblo, en los términos señalados en el presente auto.

Cuarto. CITAR a la sesión técnica, por intermedio de la Secretaría de la Corte Constitucional, al Defensor del Pueblo, al Procurador General de la Nación, a la Vicepresidente de la República, a los Ministros de Defensa Nacional y del Interior, al Consejero para la Estabilización y Consolidación, a los directores de la Unidad para las Víctimas y la Unidad Nacional de Protección, a los gobernadores del Cauca y Chocó y el alcalde de San José del G. (G.).

Quinto. INFORMAR, a través de la Secretaría General de esta Corporación, a cada una de las autoridades citadas que, antes del veinticinco (25) de julio del año en curso, deberán indicar a esta Corporación su nombre completo, documento de identidad y correo electrónico de contacto, así como el de la persona que lo asistirá en la diligencia. Estos datos deberán ser remitidos al correo electrónico desplazamientoforzado@corteconstitucional.gov.co. Se precisa que no podrán asistir más de un (1) asesor por entidad.

Sexto. SOLICITAR, por intermedio de la Secretaría de la Corte Constitucional, a cada una de las autoridades citadas, presentar un informe en respuesta a los elementos referidos en esta providencia.

Estos documentos deberán ser allegados antes del veinticinco (25) de julio del año en curso. En el caso de la respuesta gubernamental, se deberá remitir una copia a la Procuraduría General de la Nación y la Defensoría del Pueblo mientras que, el Ministerio Público deberá enviar una copia de sus informes a la Unidad para las Víctimas, en tanto coordinadora del Sistema Nacional para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas.

En aras de agilizar la remisión de lo solicitado, adicional al envío por correspondencia física, su informe deberá allegarse al correo electrónico desplazamientoforzado@corteconstitucional.gov.co.

Séptimo. ADVERTIR a las diferentes entidades que (i) si bien la Unidad para las Víctimas debe consolidar la respuesta gubernamental en atención del fundamento jurídico octavo del auto, cada autoridad será responsable de la información que entregue u omita en sus reportes ante la coordinadora del sistema; y que (ii) el informe que se requiere en la presente orden no implica una labor de compilación o resumen de la información reportada, sino un análisis previo en virtud del cual se explique a la Corte Constitucional de qué manera se encuentra articulada la oferta institucional.

Octavo. Por intermedio de la Secretaría General de la Corte Construccional y por el término de tres (3) días hábiles, PONER A DISPOSICIÓN de a la Unidad para las Víctimas, en tanto coordinadora del Sistema Nacional para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas, y la Procuraduría General de la Nación, los informes presentados por la Defensoría del Pueblo.

Noveno. INVITAR, por intermedio de la Secretaría General de la Corte Constitucional, a un representante del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados y la Comisión de Seguimiento a la Política Pública del Desplazamiento Forzado para que asistan a la sesión técnica que se convoca en la presente providencia.

En tal sentido, se les solicita a los acompañantes del proceso, indicar a esta Corporación el nombre completo, documento de identidad y correo electrónico de la persona que asistirá a la sesión, antes del veinticinco (25) de julio del año en curso. Estos datos deberán ser remitidos al correo electrónico desplazamientoforzado@corteconstitucional.gov.co.

Décimo. SOLICITAR, por intermedio de la Secretaría General de esta Corporación, al Defensor del Pueblo que seleccione a los líderes y lideresas de población desplazada de las regiones (i) pacífico norte; (ii) pacífico medio; (iii) pacífico sur; y (iv) del pueblo J..

El nombre de los representantes deberá ser comunicado a la S. Especial de Seguimiento, cuando menos ocho (8) días antes de la realización de la diligencia.

N. y cúmplase.

G.S.O.D.

M.P.

S. Especial de Seguimiento a la Sentencia T-025 de 2004

MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ

Secretaria General

[1] Este artículo dispone que “el juez establecerá los demás efectos del fallo para el caso concreto y mantendrá la competencia hasta que esté completamente restablecido el derecho o eliminadas las causas de la amenaza”.

[2] Corte Constitucional. Acta S. Plena No. 19 del 1 de abril de 2009.

[3] La S. Especial en diversos momentos del seguimiento ha precisado las pautas y parámetros relevantes para evaluar los avances, rezagos o retrocesos en la superación del ECI. Corte Constitucional. Sentencia T-025 de 2004, M.M.J.C.E.; Autos 176, 177 y 178 del 2005, M.M.J.C.E.; Auto 218 del 2006 M.M.J.C.E.; Auto 008 del 2009 M.M.J.C.E.; Auto 385 de 2010 M.L.E.V.S.; Auto 219 del 2011 M.L.E.V.S.; Auto 373 de 2016 M.L.E.V.S..

[4] Al respecto, la Corte Constitucional estableció que el papel del juez constitucional “se fundamenta, en última instancia, en el nivel de cumplimiento dado a las órdenes estructurales proferidas (alto, medio, bajo o incumplimiento)”, en tal sentido, la intervención excepcional del juez constitucional se sustenta en la demostración de cumplimiento de órdenes, en consideración a la superación de los bloqueos institucionales y las prácticas inconstitucionales. En consecuencia, cuando se verifique un nivel de cumplimiento medio o alto en la superación del bloqueo institucional o práctica inconstitucional, la intervención del juez constitucional será leve; por su parte, si el nivel de cumplimiento es bajo o se presenta un incumplimiento, ante la persistencia de dichos bloqueos o prácticas, la intervención del juez constitucional será mayor. Auto 373 de 2016. M.L.E.V.S..

[5] En este sentido, la Corte precisó que los criterios para el levantamiento del ECI no son necesariamente los mismos para determinar cuándo se encuentran superadas las condiciones que dan lugar a la intervención excepcional del juez constitucional.

[6] Defensoría del Pueblo. Comunicaciones radicas en la Secretaria General de la Corte Constitucional el quince (15) de mayo y trece (13) de junio del año en curso.

[7] Solicitud elevada por la Defensora del Pueblo (en encargo), el trece (13) de junio de 2019.

[8] Por medio del cual se autorizó la realización de 7 visitas a terreno y se comisionó a los funcionarios del equipo de seguimiento como responsables de recabar información determinante que permita complementar el ejercicio de diagnóstico que adelantaba esta S. Especial para evaluar los avances o estancamientos en la superación del Estado de Cosas Inconstitucional declarado en la materia.

[9] En esta providencia la S. solicitó información acerca de las medidas adoptadas para la asistencia, atención y protección de la población desplazada o en riesgo de desplazamiento del Chocó, en el marco del seguimiento al cumplimiento de la Sentencia T-025 de 2004 y sus autos complementarios, en especial los Autos 004 y 005 de 2009 y 373 de 2016.

[10] Mediante el cual se adoptaron medidas provisionales urgentes para la protección de la población afrodescendientes e indígena de la Costa Nariñense, en el marco del seguimiento al cumplimiento de la Sentencia T-025 de 2004 y sus Autos complementarios 004 y 005 de 2009, 174 de 2011, 073 de 2014 y 373 de 2016.

[11] La participación de la S. Especial de Seguimiento a esta visita se autorizó en el Auto 482 de 2017.

[12] Comisión Intereclesial de Justicia y Paz. Incidente de desacato. (Documento allegado el 13 de agosto de 2018). P.. 6 y 7. Defensoría del Pueblo, Alerta Temprana 065 de 2018.

[13] Unidad para las Víctimas. Informe presentado en respuesta al Auto 457 de 2018. (1 de agosto de 2018). P.. 25-27. Mediante Auto 457 de 2018, la S. Especial de Seguimiento dio trámite a la solicitud de apertura de un incidente de desacato por el presunto incumplimiento del Auto 173 de 2012. Para ello, la Corte remitió la petición a los directores de la Unidad para las Víctimas, la Unidad de Restitución de Tierras y a la Agencia Nacional de Tierras y solicitó a estas autoridades presentar un informe en el cual: (i) se pronunciaran acerca de las afirmaciones formuladas por el peticionario; (ii) acreditaran las acciones y medidas adoptadas en cumplimiento de los Autos 173 de 2012 y 565 de 2016; y (iii) explicaran los obstáculos que inciden en el incumplimiento de las órdenes.

[14] Unidad para las Víctimas. Informe presentado en respuesta al Auto 457 de 2018. (1 de agosto de 2018). P.. 26.

[15] En este auto, la S. Especial de Seguimiento adoptó medidas cautelares urgentes para la protección de los derechos fundamentales de los pueblos indígenas J. y N. de los departamentos del Meta y G..

[16] Por ejemplo, en el caso de la reubicación de las comunidades desplazada en Mapiripán (Meta), la Unidad para las Víctimas explicó que, si bien existe un concepto de seguridad favorable, el mismo advierte “la presencia de personas extrañas que habrían violentado los derechos de uno de los consejeros mayores de la comunidad en los predios, situación que claramente vulneraría las garantías de no repetición para los J.”. Unidad para las Víctimas. Informe presentado en respuesta al Auto 457 de 2018. (1 de agosto de 2018). P.. 27.

[17] En relación con la orden de implementar un plan piloto de prevención del reclutamiento de menores de edad J., la Unidad para las Víctimas informó que “Por condiciones de seguridad en el territorio no se ha podido avanzar con los Resguardos de Mocuare y Barranco Ceiba”. Unidad para las Víctimas. Informe presentado en respuesta al Auto 457 de 2018. (1 de agosto de 2018). P.. 15.

[18] Se encuentra en riesgo la seguridad alimentaria de las comunidades del S.J.d.G. debido a la ausencia de proyectos productivos u otros proyectos que permitan la estabilización económica de las familias J..

[19] En materia de educación (i) si bien se construyeron dos aulas en dos sectores (Twipono y Arampuca), las mismas fueron financiadas con recursos de cooperación internacional y aún faltan escuelas y docentes en otros dos sectores. Igualmente, (ii) no hay planes para la capacitación y actualización de los docentes; (iii) ni programas etnoeducativos efectivos; (iv) el programa de alimentación escolar no llega a las escuelas de los sectores citados, para acceder al mismo, las personas deben desplazarse hasta otra vereda con recursos propios; (v) y los niños y niñas no se encuentran registrados en Familias en Acción.

[20] Entre las problemáticas señaladas en el informe se encuentra que: (i) no existen fórmulas para que las comunidades se comuniquen con los operadores de salud, lo cual se convierte en un problema mayor en la medida en que las familias J. no cuentan con medios de transporte y el costo de traslado, según el informe, alcanza un costo superior a los 100.000 pesos; (ii) hace más de dos años que no se realiza una brigada de salud al resguardo; (iii) no se creó, como se prometió, el puesto de salud de Barranco Ceiba; (iv) no se llevó a cabo el proceso de capacitación a los integrantes del pueblo J. para formar auxiliares en salud; y (vi) no se cumplieron con los compromisos de habilitar un puesto de salud en Puerto Alvira (Meta), nombrar personal médico-asistencial y dotar una ambulancia para dicha población.

[21] Esta mesa fue convocada con el propósito de evaluar el cumplimiento de las órdenes emitidas a través del Auto 173 de 2012.

[22] Defensoría del Pueblo. Alerta Temprana No. 065 de 2018. P.. 21.

[23] “[H]emos dado seguimiento a todos los procesos de retornos y reubicación en el caso de las comunidades, particularmente en los Montes de M. y el Magdalena Medio y como, insisto, hemos ejercido la función disciplinaria en 167 indagaciones formales en el año 2017. Como hemos sancionado alcaldes, secretarios de despacho, personeros, vinculando a más de 58 alcaldes, 7 concejales, 11 personeros, 2 gobernadores y 92 procesos disciplinarios”. Procurador General de la Nación. Intervención en la audiencia pública del 29 de noviembre de 2018.

[24] Contraloría General de la República. Respuesta al Auto 634 de 2018. (15 de noviembre de 2018). P.. 13.

[25] “Se tiene conocimiento de riesgos en la sostenibilidad de los procesos de retorno y reubicación acompañados y no acompañados en las regiones de Montes de M., la zona del B.M., el Canal del Dique, las zonas costeras de Sucre y Córdoba, el Magdalena Medio, el eje cafetero y el departamento del G., donde persisten situaciones de riesgo para las comunidades y continúan las amenazas e intimidaciones contra líderes sociales, reclamantes de tierras, organizaciones de población desplazada y víctimas del conflicto armado, como también contra líderes y autoridades étnico territoriales, lideresas, autoridades étnicas, jóvenes y personas defensoras de derechos humanos y ambientalistas”. V.D. del Pueblo. Intervención en la audiencia pública del 29 de noviembre de 2018.

[26] Director de la Unidad para las Víctimas. Intervención en la audiencia pública del 29 de noviembre de 2018.

[27] Contraloría General de la República. Respuesta al Auto 634 de 2018. (15 de noviembre de 2018). P.. 13.

[28] V.D. del Pueblo. Intervención en la audiencia pública del 29 de noviembre de 2018.

[29] Defensoría del Pueblo. Alerta Temprana No. 065 de 2018. P.. 5.

[30] Al respecto consultar: Defensoría del Pueblo. Alertas Tempranas No. 007, 022, 026, 042, 047, 049, 057 y 065 de 2018 y 005 de 2019.

[31] Al respecto, esta Corporación, en los Autos 080 de 2012 y 047 de 2013, precisó: “el seguimiento judicial por esta Corte al cumplimiento la sentencia T-025 de 2004 no constituye un proceso adversarial o contencioso, puesto que la etapa procesal correspondiente a la definición de asuntos litigiosos en sede de tutela se surtió durante el trámite judicial que dio lugar a la sentencia T-025/04; el proceso de seguimiento bajo responsabilidad de esta S. Especial de la S. Plena, y los autos jurídicamente obligatorios proferidos en el curso del mismo, obedecen a una lógica distinta, en la que el juez constitucional verifica, constata y exige el cumplimiento de las obligaciones, deberes y funciones que competen a cada una de las entidades que conforman el sistema en pie para la atención a las víctimas del desplazamiento forzado y la prevención de su continuidad, en virtud de una sentencia ya ejecutoriada y en firme que impartió órdenes complejas a múltiples autoridades basada en los mandatos de la Constitución”. Auto 047 de 2013. M.L.E.V.S.. Fundamento jurídico 14.

[32] Sentencia T-025 de 2004. M.M.J.C.E.. Fundamento jurídico 8.3. Este mandato fue reiterado por la S. Especial en el Auto 373 de 2016, providencia en la cual se explicó cómo diferentes variables pueden incidir de manera directa en el Estado de Cosas Inconstitucional y, a pesar de ello, exceder la competencia de la Corte Constitucional o el alcance de sus órdenes.

[33] Para efectos de la presente decisión, la S. Especial empleará la división subregional expuesta por la Defensoría del Pueblo en sus informes: (i) Central; (ii) S.J.; (iii) Pacífico sur; (iv) Pacifico (v) D.; y (vi) Bajo Atrato.

[34] Esta zona incluye las subregiones de Litoral del S.J., costa caucana y Buenaventura. Cfr. Intervenciones del alcalde de Buenaventura (e.) y el V.D. del Pueblo en la audiencia pública del 29 de noviembre de 2018.

[35] Esta región incluirá a las subregiones de la costa, cordillera y frontera de Nariño.

[36] Al respecto, la Ministra del Interior –en el marco de la audiencia pública realizada el 29 de noviembre de 2018– advirtió la presencia de un eventual bloqueo institucional en materia de prevención y protección debido a la pluralidad de marcos normativos y escenarios de planificación donde: (i) se duplican las medidas en virtud de cada escenario o (ii) se implementan medidas de manera desarticulada en los diferentes niveles de gobierno.