Sentencia nº 11001-03-24-000-2010-00121-0O de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN PRIMERA, de 15 de Agosto de 2019 (caso SENTENCIA nº 11001-03-24-000-2010-00121-0O de Consejo de Estado (SECCION PRIMERA) del 15-08-2019)
| Sentido del fallo | ACCEDE PARCIALMENTE |
| Emisor | SECCIÓN PRIMERA |
| Fecha | 15 Agosto 2019 |
| Número de expediente | 11001-03-24-000-2010-00121-0O |
| Normativa aplicada | CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTÍCULO 138 / DECRETO 171 DE 2001 – ARTÍCULO 1 / DECRETO 171 DE 2001 – ARTÍCULO 23 / |
TRANSPORTE / RUTAS Asignación y adjudicación / ACTO DE ADJUDICACIÓN DE RUTA DE TRANSPORTE PÚBLICO TERRESTRE DE PASAJEROS Recursos / PERMISO PARA PRESTAR EL SERVICIO PÚBLICO DE TRANSPORTE Es revocable / PERMISO PARA PRESTAR EL SERVICIO PÚBLICO DE TRANSPORTE Su concesión está sujeta a un interés superior / AUTOTUTELA ADMINISTRATIVA Concepto / AUTOTUTELA ADMINISTRATIVA Límites / PRINCIPIO DE RAZONABILIDAD No vulneración / COMPETENCIA DEL MINISTERIO DE TRANSPORTE Para examinar aspectos que no fueron objeto del recurso de apelación en sede administrativa
[L]a Sala considera que, en principio, el único reproche en contra de la demandante como adjudicataria de la ruta licitada se limitó a la calificación asignada al ítem de capacitación de conductores que planteó la Cooperativa Sur Andina de Taxistas Ltda., sin que se controvirtiera por las demás proponentes, la calificación integral obtenida por la accionante. Sin embargo, de la lectura del acto acusado la Sala encuentra que la Dirección de Transporte en la resolución acusada consideró que: i) el transporte goza de especial protección estatal, ii) es un servicio público de carácter esencial, iii) debe garantizarse el interés general sobre el particular y la protección de los usuarios y iv) son los permisos, actos de habilitación y por lo mismo, no pueden estar restringidos a la intervención de la administración frente al eventual incumplimiento de las condiciones exigidas o frente al surgimiento de unas nuevas que se impongan para la ejecución óptima de las empresa. Bajo estos parámetros el Ministerio de Transporte analizó tanto los argumentos de las apelaciones y las observaciones expuestas por las empresas intervinientes en el traslado que corrió, para concluir que a los argumentos planteados en los recursos de apelación no les asistía razón. De otra parte, y a renglón seguido dijo que analizaría cada factor nuevamente según la propuesta vs términos de referencia, para cada empresa proponente que cumpla con la evaluación jurídica.. El Ministerio de Transporte justificó que era necesario realizar nuevamente una evaluación debido a las condiciones especiales del servicio público de transporte. De acuerdo con lo hasta aquí expuesto, corresponde a la Sala determinar si tales características del servicio de transporte público, habilitan que se altere el propósito de los recursos administrativos y la competencia que se deriva con ocasión de su interposición para las autoridades administrativas, delimitada a aquellos específicos aspectos que son objeto de la controversia y que son los que circunscriben el control judicial sometido al uso de los recursos, pues con base en el artículo 51 del CCA, de no proponerse, por lo menos el obligatorio, la decisión adquiere firmeza. [ ] De manera que la Sala concluye que, frente al examen de los requisitos de las proponentes, la Dirección de Transportes sí tenía la competencia para examinarlos, incluso al decidir los recursos de apelación propuestos, pues en razón al interés superior que gobierna la concesión del permiso es necesario verificar que el servicio público de transporte se habilite a empresas que cumplan con todos los requerimientos previstos por la Ley. De acuerdo con los principios que rigen la prestación de este servicio, el análisis efectuado por el Ministerio se amerita, cuando lo que se analiza son criterios de seguridad y eficiencia que garantizan que la prestación del servicio se haga por los mejores calificados. [ ] [E]l Ministerio de Transporte al abordar el examen de los recursos de apelación frente al cumplimiento de los requisitos para la operación de la ruta Ipiales - Pupiales y viceversa de todas las empresas que participaron en la licitación, no se realizó con falta de competencia por cuanto se desarrolló en ejercicio de la atribución de autotutela y estuvo justificada de manera razonable en los bienes jurídicos de la colectividad a proteger, sin que en este específico caso resulte una arbitrariedad de sus funciones al asumir tal análisis.
TRANSPORTE / RUTAS Asignación y adjudicación / ACTO DE ADJUDICACIÓN DE RUTA DE TRANSPORTE PÚBLICO TERRESTRE DE PASAJEROS Recursos / PRINCIPIO DE LA NON REFORMATIO IN PEJUS No se vulnera en actuación de adjudicación de ruta de transporte
En relación con la alegación de la parte actora sobre el particular, que está sustentada en la imposibilidad de pronunciarse sobre aspectos que no fueron alegados en los recursos ejercitados en sede administrativa, la Sala debe resaltar que, aunque el principio de la non reformatio in pejus también está comprendido como componente del debido proceso administrativo previsto en el artículo 29 Superior, no se transgrede el derecho de la cooperativa demandante, por cuanto como se anticipó en el acápite anterior, este examen se realizó en desarrollo del poder de autotuela de la administración por la actividad a adjudicar y porque el examen del cumplimiento de los requisitos se hizo respecto de todos los participantes, lo que elimina la arbitrariedad que se predica de esta decisión. Además, la sociedad demandante no fue la única apelante en sede argumentativa, sumado a que los controles que deben aplicarse en esta actividad, que situada en el ejercicio de la libre competencia, reclama de la autoridad de transporte que se impongan estándares que eliminen las concesiones únicas y la concentración de la actividad transportadora en una empresa, pues de acuerdo con los términos de referencia, la licitación fortalece y privilegia que el servicio lo presten las empresas que se encuentren dentro de una media aritmética y su participación, está dada de acuerdo con el porcentaje que supera la media obtenida en el proceso licitatorio, y que es la necesaria para adquirir el permiso, previa la verificación de los requisitos exigidos con tal fin.
TRANSPORTE / RUTAS Asignación y adjudicación / ADJUDICACIÓN DE RUTA DE TRANSPORTE PÚBLICO TERRESTRE DE PASAJEROS / PRINCIPIO DE CONFIANZA LEGÍTIMA Concepto / PRINCIPIO DE CONFIANZA LEGÍTIMA Elementos / PRINCIPIO DE CONFIANZA LEGÍTIMA No se vulnera en actuación de adjudicación de ruta de transporte
[E]l principio garantiza que la administración no puede modificar de manera sorpresiva las condiciones en que se encuentra el administrado y que han sido toleradas en el tiempo, pues con su inactividad han creado una situación de convencimiento sobre el actuar ajustado a derecho. En este orden, la confianza legítima tiene por objeto proteger a los administrados de cambios intempestivos efectuados por las autoridades. Aclarado el concepto y su radio de acción, la Sala considera en relación con este reproche, en el caso sub examine que la adjudicación de la ruta Ipiales - Pupiales y viceversa a la demandante en la Resolución 093 de 2008 que expidió la Dirección Territorial de Nariño no le confirió derechos amparados bajo la confianza legítima, por cuanto la decisión adoptada fue objeto de recursos en sede administrativa lo que impidió su ejecutoria y la obligatoriedad de lo allí decidido. En relación con la firmeza de la decisión de adjudicar la mencionada ruta por no haberse ejercitado recurso en su contra como lo invoca la parte actora, basta señalar que el recurso que planteó la Cooperativa Sur Andina de Taxistas Ltda., respecto del ítem 2.1.2., relativo con la capacitación de conductores, y que se promovió contra de todas las empresas participantes, también impidió la concreción de un derecho en cabeza de la Cooperativa, sumado al ejercicio de las atribuciones de autotutela a que esta Sala se refirió atrás. De este modo, no es aceptable la alegación de un derecho en su favor que permita bajo este principio invocar la ocurrencia de una situación jurídica basada en la confianza y que le impidiera a la administración revocar la decisión del inferior. El uso de los recursos en sede administrativa impidió al tenor del artículo 62 del CCA, la firmeza de los actos de adjudicación que invoca como soporte de su reclamo.
TRANSPORTE / RUTAS Asignación y adjudicación / ADJUDICACIÓN DE RUTA DE TRANSPORTE PÚBLICO TERRESTRE DE PASAJEROS Recursos / FIRMEZA DEL ACTO ADMINISTRATIVO De ella se deriva su certeza / PRINCIPIO DE SEGURIDAD JURÍDICA Concepto / PRINCIPIO DE SEGURIDAD JURÍDICA No se vulnera en actuación de adjudicación de ruta de transporte
[L]os administrados no pueden aludir a este principio de certeza en las relaciones con el Estado cuando como se resaltó antes, una decisión administrativa no ha cobrado firmeza, con ocasión de la interposición de los recursos habilitados para su reexamen, en este caso, reposición y apelación. Así las cosas, la explicación en la que se soporta la parte actora está referida al cumplimiento desde su perspectiva de los requisitos para la adjudicación de la ruta Ipiales Pupiales y viceversa. Este planteamiento desconoce el aspecto de certeza que se predica de los actos administrativos, el cual se logra únicamente con su firmeza, que es lo que en definitiva da lugar, al reconocimiento o negación de un derecho o a la definición de una situación jurídica y habilita ante el juez de lo contencioso administrativo su control judicial. De esta manera, la seguridad que la Cooperativa accionante invoca sobre el cumplimiento de los requisitos para la adjudicación de la ruta no es suficiente para desvirtuar la presunción de legalidad del acto que demanda, pues el grado de certeza sobre la adjudicación se logró con el acto que demanda y en esa medida lo procedente era que planteara su oposición ante el juez para que esta examinara su legalidad, como en efecto lo hizo a través de esta demanda.
TRANSPORTE / RUTAS Asignación y adjudicación / LICITACIÓN PARA LA ADJUDICACIÓN DE RUTA DE TRANSPORTE PÚBLICO TERRESTRE DE PASAJEROS Términos de referencia: ítems de seguridad y sanciones impuestas / ADJUDICACIÓN DE RUTA DE TRANSPORTE PÚBLICO TERRESTRE DE PASAJEROS Equivocada valoración de la propuesta / FALSA MOTIVACIÓN DEL ACTO de ADJUDICACIÓN DE RUTA DE...
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