Sentencia nº 25000-23-37-000-2012-00087-01 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN CUARTA, de 1 de Agosto de 2019 (caso SENTENCIA nº 25000-23-37-000-2012-00087-01 de Consejo de Estado (SECCION CUARTA) del 01-08-2019)
| Sentido del fallo | NIEGA |
| Emisor | SECCIÓN CUARTA |
| Fecha | 01 Agosto 2019 |
| Número de expediente | 25000-23-37-000-2012-00087-01 |
| Normativa aplicada | LEY 1564 DE 2012 (CÓDIGO GENERAL DEL PROCESO) – ARTÍCULO 141 NUMERAL 2 / DECRETO 3600 DE 2007 – ARTÍCULO 26 / LEY 388 DE 1997 - ARTÍCULO 8 / LEY 388 DE 1997 - ARTÍCULO 10 / LEY 388 DE 1997 - ARTÍCULO 36 / LEY 388 DE 1997 - ARTÍCULO 74 / LEY 388 DE 1997 - ARTÍCULO 75 / LEY 388 DE 1997 - ARTÍCULO 99 / ACUERDO 011 DE 2005 – ARTÍCULO 52 / ACUERDO 09 DE 2010 – ARTÍCULO 10 / ACUERDO 11 DE 2005 / Ley 1437 de 2011 (CPACA) - Artículo 188 / ley 1564 de 2012 (código general del proceso) – artículo 365 numeral 8 |
IMPEDIMENTO DE CONSEJERA DE ESTADO POR HABER CONOCIDO DEL PROCESO EN INSTANCIA ANTERIOR – Configuración
La Consejera de Estado doctora S.J.C.B. manifestó que se encuentra impedida porque conoció en primera instancia del proceso de la referencia, situación que está prevista en el numeral 2 del artículo 141 del CGP. La Sala, integrada por tres Consejeros de Estado, que conforman el quórum decisorio, encuentra fundado el impedimento. Por esta razón, lo acepta y, en consecuencia, la separa del conocimiento de este proceso.
FUENTE FORMAL: LEY 1564 DE 2012 (CÓDIGO GENERAL DEL PROCESO) – ARTÍCULO 141 NUMERAL 2
RÉGIMEN DE TRANSICIÓN DEL ARTÍCULO 26 DEL DECRETO 3600 DE 2007 – Efectos en materia de plusvalía / RÉGIMEN DE TRANSICIÓN DEL ARTÍCULO 26 DEL DECRETO 3600 DE 2007 EN MATERIA DE PLUSVALÍA – Aplicación / ACCIÓN URBANÍSTICA GENERADORA DE LA PARTICIPACIÓN EN LA PLUSVALÍA – Noción / PARTICIPACIÓN EN PLUSVALÍA – Alcance del artículo 73 de la Ley 388 de 1997 / PARTICIPACIÓN EN PLUSVALÍA EN EL MUNICIPIO DE TOCANCIPÁ – Regulación. Con el Acuerdo 014 de 2001 el Concejo Municipal autorizó la aplicación de la participación en plusvalía en ese territorio / PLAN DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL POT EN EL MUNICIPIO DE TOCANCIPÁ – Alcance / CLASIFICACIÓN DEL SUELO EN EL POT DEL MUNICIPIO DE TOCANCIPÁ – Conformación / EFECTO DE LA PLUSVALÍA POR INCORPORACIÓN DE SUELO RURAL A SUBURBANO – Implicaciones / EFECTO DE LA PLUSVALÍA POR INCORPORACIÓN DE SUELO RURAL A SUBURBANO - Método para determinarlo / AVALÚO DEL MAYOR VALOR GENERADO CON LA ACCIÓN URBANÍSTICA DE INCORPORACIÓN DE SUELO RURAL A SUBURBANO – Determinación / HECHO GENERADOR DE LA PARTICIPACIÓN EN LA PLUSVALÍA - Configuración. Interpretación del artículo 74 de la Ley 388 de 1997. Precisión jurisprudencial. Para que se configure el hecho generador se exige la expedición de decisiones administrativas que configuran acciones urbanísticas y que autorizan específicamente, ya sea a destinar el inmueble a un uso más rentable, o bien a incrementar el aprovechamiento del suelo permitiendo una mayor área edificada / ACCIÓN URBANÍSTICA GENERADORA DE LA PARTICIPACIÓN EN LA PLUSVALÍA - Noción y alcance. Es la decisión o autorización específica previa para destinar el inmueble a un uso más rentable o para incrementar el aprovechamiento del suelo permitiendo una mayor área edificada, la cual puede estar contenida en el POT o en una norma complementaria / ACCIÓN URBANÍSTICA - Efectos jurídicos. Constituye la decisión administrativa que incrementa el aprovechamiento del suelo y su valor / LICENCIA URBANÍSTICA - Objeto y alcance / AVALÚO DEL MAYOR VALOR GENERADO CON LA ACCIÓN URBANÍSTICA DE INCORPORACIÓN DE SUELO RURAL A SUBURBANO – Configuración / DETERMINACIÓN DEL EFECTO DE PLUSVALÍA Y CÁLCULO DE LA PARTICIPACIÓN EN LA PLUSVALÍA GENERADA CON LA ACCIÓN URBANÍSTICA DE INCORPORACIÓN DE SUELO RURAL A SUBURBANO DE LA ZONA EN LA QUE SE UBICA EL PARQUE EMPRESARIAL GRAN SABANA - Precios de referencia del valor de la tierra a tener en cuenta / DETERMINACIÓN DEL EFECTO DE PLUSVALÍA Y CÁLCULO DE LA PARTICIPACIÓN EN LA PLUSVALÍA GENERADA CON LA ACCIÓN URBANÍSTICA DE INCORPORACIÓN DE SUELO RURAL A SUBURBANO DE LA ZONA EN LA QUE SE UBICA EL PARQUE EMPRESARIAL GRAN SABANA – Liquidación / PRESUNCIÓN DE LEGALIDAD DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS DEMANDADOS – No desvirtuada
El Tribunal aplicó el régimen de transición previsto en el artículo 26 del Decreto 3600 de 20 de septiembre de 2007, porque la solicitud de licencia de urbanismo del Parque Industrial Gran Sabana del Municipio de Tocancipá se radicó el 30 de julio de 2007. (…) Es decir, a partir de la entrada en vigor de este decreto quedó prohibido otorgar licencias de parcelación o construcción para el desarrollo del uso industrial en la zona rural no suburbana, entre otros, en los municipios de la Sabana de Bogotá, salvo para las actividades relacionadas y compatibles con la vocación agrícola, pecuaria y forestal del suelo rural. En vista de la anterior prohibición, en el artículo 26 del Decreto 3600 de 2007 se previó un régimen de transición para la expedición de licencias, conforme con el cual, mientras los municipios y distritos revisan y/o modifican sus planes de ordenamiento territorial, en el trámite de estudio y expedición de licencias debía verificarse que los proyectos de parcelación y edificación en suelo rural y rural suburbano se ajustaran a una serie de requisitos. Pero, en consideración a que para la fecha de expedición del Decreto 3600 de 2007 se podían estar tramitando solicitudes de licencia de parcelación y/o construcción en suelo rural y rural suburbano, el Gobierno Nacional previó que aquellas radicadas en legal y debida forma antes de su promulgación (20 de septiembre de 2007) se resolverían con base en las normas vigentes al momento de la radicación de la solicitud, es decir, no se les podía exigir el cumplimiento de requisitos adicionales, como tampoco imponer restricciones que para el momento de la presentación de la solicitud de licencia no estaban previstas en el ordenamiento legal (parágrafo 1 del artículo 26). Lo anterior encuentra fundamento en que la razón de un régimen de transición es, precisamente, respetar los derechos o expectativas legítimas de aquellos que, en este caso, presentaron la solicitud de licencia de parcelación o de construcción en vigencia de una norma anterior al Decreto 3600 de 2007. Es necesario resaltar que este régimen de transición reitera lo previsto en el artículo 15 del Decreto 564 de 2006, vigente para la época, conforme con el cual, “[s]i durante el término que transcurre entre la solicitud de una licencia y la expedición de la misma, se produce un cambio en las normas urbanísticas que afecten el proyecto sometido a consideración del curador o de la entidad encargada de estudiar, tramitar y expedir licencias, el titular tendrá derecho a que la licencia se le conceda con base en la norma urbanística vigente al momento de la radicación de la solicitud de la licencia, siempre que la misma haya sido presentada en legal y debida forma”. (…) Por eso el régimen de transición enunciado en el Decreto 3600 de 2007 solo aplicaba para aquellas situaciones particulares y concretas relacionadas con la expedición de licencias de urbanismo, parcelación o construcción otorgadas en suelos rurales, esto es, para actuaciones urbanísticas propiamente dichas y no para acciones de la misma naturaleza, como serian aquellas que se derivaran de la adopción de nuevas normas en la materia que afectaran cargas generales como la participación en la plusvalía. (…) La acción urbanística es la que genera mayor valor para el inmueble, por lo tanto, constituye el hecho generador de la plusvalía. Así lo prevé el inciso tercero del artículo 36 de la Ley 388 de 1997, conforme con el cual, “[c]uando por efectos de la regulación de las diferentes actuaciones urbanísticas los municipios, distritos y las áreas metropolitanas deban realizar acciones urbanísticas que generen mayor valor para los inmuebles, quedan autorizados a establecer la participación en plusvalía” [Énfasis propio]. En concordancia con el artículo 74 del mismo ordenamiento, que dispone que “[c]onstituyen hechos generadores de la participación en la plusvalía (…), las decisiones administrativas que configuran acciones urbanísticas según lo establecido en el artículo 8 de esta ley” [Énfasis propio]. Es decir, para que se configure el hecho generador de la plusvalía no es necesario que concurra la acción y la actuación urbanística (en alguna de sus modalidades -urbanización, parcelación y construcción-). Esto se desprende de la Ley 388 de 1997, en la que el legislador se encargó de diferenciar la acción urbanística como creadora del hecho generador de la plusvalía (arts. 36 y 74), de la actuación urbanística, a la que identificó como uno de los momentos de exigibilidad del tributo (arts. 36 y 83 num. 1). En el caso concreto es preciso tener en cuenta que con la expedición del Acuerdo 09 de 2010, por el que se resolvió y ajustó el POT en el municipio de Tocancipá, se adoptó en el nivel local el Decreto 3600 de 2007, lo que condujo a que en ese ente territorial se incorporara el suelo suburbano y se previera que hacían parte de este las áreas de actividad industrial. Este cambio del suelo rural a suburbano generó una acción urbanística que, a su vez, implicó el aumento del índice de construcción, razón por la cual, se concluye que el efecto plusvalía se derivó de un solo hecho generador que no se puede desligar, como lo hizo el Tribunal, porque en criterio de la Sala, cuando se presenta esta mutación, en el suelo suburbano incorporado con la acción urbanística no recaen las mismas limitaciones de desarrollo del suelo rural, que en este caso, como se explica a continuación, se evidencian en la posibilidad de mayor edificación. (…) Respecto de la clasificación del suelo en el municipio de Tocancipá se advierte que el artículo 52 del Acuerdo 011 de 2005, por el que se adoptó el POT, disponía que el suelo en ese territorio se clasificaba en urbano y rural, en tanto que, en el artículo 10 del Acuerdo 09 de 2010, por el que se revisó y ajustó el POT, se clasificó en suelo en urbano, rural, de expansión urbana, rural, suburbano y de protección. En vigencia del Acuerdo 11 de 2005, el suelo rural estaba “[c]onformado por los terrenos no aptos para el uso urbano, por razones de oportunidad o por su destinación a usos agrícolas, ganaderos, forestales de explotación de recursos...
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