Sentencia nº 25000-23-27-000-2012-00272-02 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN PRIMERA, de 29 de Agosto de 2019 (caso SENTENCIA nº 25000-23-27-000-2012-00272-02 de Consejo de Estado (SECCION PRIMERA) del 29-08-2019) - Jurisprudencia - VLEX 816686269

Sentencia nº 25000-23-27-000-2012-00272-02 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN PRIMERA, de 29 de Agosto de 2019 (caso SENTENCIA nº 25000-23-27-000-2012-00272-02 de Consejo de Estado (SECCION PRIMERA) del 29-08-2019)

Sentido del falloACCEDE
EmisorSECCIÓN PRIMERA
Fecha29 Agosto 2019
Número de expediente25000-23-27-000-2012-00272-02
Normativa aplicadaCONSTITUCION POLITICA – ARTICULO 113 / CONSTITUCION POLITICA – ARTICULO 117 / CONSTITUCION POLITICA – ARTICULO 119 / CONSTITUCION POLITICA - ARTICULO 267 / CONSTITUCION POLITICA – ARTICULO 360 / CONSTITUCION POLITICA – ARTICULO 361 / LEY 42 DE 1993 – ARTÍCULO 2 / LEY 106 DE 1993 - ARTICULO 4 / LEY 141 DE 1994 – ARTÍCULO 15 / DECRETO 714 DE 2012 – ARTÍCULO 3 / CIRCULAR 006 DE 2010 CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA

CONTROL FISCAL - Cuota de vigilancia fiscal o auditaje / TARIFA DE CONTROL FISCAL – Naturaleza / TARIFA DE CONTROL FISCAL – Objeto / REGALÍAS – Concepto / REGALÍAS – Naturaleza / SUJETO DE CONTROL FISCAL – Lo es la Agencia Nacional de Hidrocarburos / PRESUPUESTO DE LAS ENTIDADES VIGILADAS PARA FIJAR LA TARIFA DE CONTROL FISCAL - Recursos por concepto de regalías no lo integran / CUOTA DE CONTROL FISCAL – Para su liquidación no deben tenerse en cuenta los recursos que se recaudan y distribuyen por concepto de regalías / REITERACIÓN DE JURISPRUDENCIA

Para la Sala esta norma [Artículo 14 de la Ley 756 de 2002] determina que los recursos provenientes de las regalías son objeto de control fiscal de la CGR; sin embargo, no responde a la conclusión a la que arribó la entidad apelante respecto de que la Agencia Nacional de Hidrocarburos es responsable del pago de la cuota de control fiscal por el recaudo y la transferencia de los recursos de regalías a los municipios beneficiarios. Esta conclusión guarda coherencia con la redacción del artículo 4° de la Ley 106 y el parágrafo del artículo 361 Superior, en tanto si las regalías no hacen parte del presupuesto, no se incorporan al presupuesto de gastos ejecutado por la ANH para la vigencia fiscal de 2009, pese a su recaudo, manejo y distribución. Además, según lo considerado por la Circular 006 de 2010, expedida por la CGR, el diligenciamiento de los formatos requeridos se delimitó a la “programación y ejecución presupuestal de gastos de la vigencia 2009”. De esta manera, no es procedente, como lo consideró la entidad apelante, otorgarle a las regalías la condición de ser o constituir un valor que se integra al presupuesto de gastos de la entidad vigilada, en razón a que los recursos que se recaudan y distribuyen por la ANH bajo este título, no se suman de ninguna manera al presupuesto de gastos de la entidad vigilada, criterio determinante para la liquidación de la cuota de control fiscal en los términos del artículo 4 de la Ley 106. […] De este modo, las regalías no se equiparán y tampoco tienen la condición de recursos pertenecientes a la ANH, en razón a que, si bien esta entidad distribuye entre los entes territoriales destinatarios de tales recursos, no por ello, integran sus propios recursos y menos, se consideran como egresos en el presupuesto aprobado para cubrir sus gastos. En efecto, uno es el presupuesto de gastos de la entidad vigilada y otro es el recaudo y distribución de las regalías en cumplimiento de la función administrativa que se le confió a la ANH, en los términos del Decreto 714 de 2012. De este modo, cuando la CGR sumó estas cantidades y liquidó la tarifa de control fiscal en la Resolución núm. 0191 de 2010, considerándolo como un único valor a título de “presupuesto de gastos ejecutados por la entidad u organismo AGENCIA NACIONAL DE HIDROCARBUROS en la vigencia 2009 la suma de $3.937.238.065.440.00”, incurrió en violación de la norma en que debía fundarse y también en falsa motivación, en razón a que le dio una naturaleza diferente a las regalías y alteró el monto que fue aprobado por la Ley 1260 y certificado como ejecutado en la vigencia 2009, para dicha entidad sujeto de control fiscal.

PRESUPUESTO DE LA AGENCIA NACIONAL DE HIDROCARBUROS – Las regalías que distribuye a los entes territoriales no hacen parte de su presupuesto de gastos / REITERACIÓN DE JURISPRUDENCIA

[L]a Sala destaca que el presupuesto de gastos además de estar definido por la ley, ordena que su valor y aprobación queden delimitados para ser erogados durante el período fiscal correspondiente. Esto significa que las partidas están previamente definidas y es en relación con ellas que los gastos a ejecutarse por la entidad puedan apropiarse por esa autorización anticipada. El sistema presupuestal excluye de este tratamiento a los recursos de destinación especial, como los son las regalías, que además no se consideraron ni tienen la condición de gastos de la entidad, pues su función respecto de tales recursos es recaudar, distribuir y transferir. Bajo este principio de legalidad que rige la elaboración y aprobación del presupuesto, la Sala concluye que está prohibido integrar otra clase de recursos no presupuestados o pertenecientes a otro sistema, como el de regalías. Esta conclusión se desprende no solo del principio de legalidad referido, sino por expresa disposición del artículo 361 Constitucional, que excluye estos recursos del Presupuesto General de la Nación. Lo anterior, responde a la imposibilidad de considerar los recursos de las regalías como integrados al presupuesto de gastos de la ANH. Entonces, solo los recursos aprobados en el presupuesto de gastos pueden considerarse como pertenecientes al instrumento presupuestal de gastos, de lo que resulta improcedente sumar los dineros pertenecientes al Sistema de Regalías.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCION POLITICA – ARTICULO 113 / CONSTITUCION POLITICA – ARTICULO 117 / CONSTITUCION POLITICA – ARTICULO 119 / CONSTITUCION POLITICA - ARTICULO 267 / CONSTITUCION POLITICA – ARTICULO 360 / CONSTITUCION POLITICA – ARTICULO 361 / LEY 42 DE 1993 – ARTÍCULO 2 / LEY 106 DE 1993 - ARTICULO 4 / LEY 141 DE 1994 – ARTÍCULO 15 / DECRETO 714 DE 2012 – ARTÍCULO 3 / CIRCULAR 006 DE 2010 CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Consejera ponente: NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN

Bogotá, D.C., veintinueve (29) de agosto de dos mil diecinueve (2019)

Radicación número: 25000-23-27-000-2012-00272-02

Actor: AGENCIA NACIONAL DE HIDROCARBUROS

Demandado: CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPUBLICA

Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho

TESIS: TARIFA DE CONTROL FISCAL. SUJETOS RESPONSABLES DE SU PAGO. EL PARAMETRO PARA SU LIQUIDACIÓN SE DETERMINA DE ACUERDO CON EL ARTÍCULO 4 DE LA LEY 106. NO PROCEDE INCLUIR EN SU LIQUIDACION EL RECAUDO QUE HACE LA AGENCIA NACIONAL DE HIDROCARBUROS DE LOS RECURSOS PERTENCIENTES AL SISTEMA GENERAL DE REGALIAS EN RAZÓN A QUE NO HACEN PARTE DEL PRESUPUESTO DE LA ENTIDAD VIGILADA. REITERACIÓN DE TESIS.

Referencia: SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA

La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la Contraloría General de la República contra el fallo de 3 de abril de 2014, proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección “B”, por medio del cual se accedió a las pretensiones de la demanda de acción de nulidad y restablecimiento del derecho[1] promovida por la Agencia Nacional de Hidrocarburos contra el citado ente de control.

I.- ANTECEDENTES

I.1. La actora presentó ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca demanda en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho contra las resoluciones núms. 0191 de 22 de noviembre de 2010, expedida por el Director de la Oficina de Planeación de la Contraloría General de la República, que fijó el valor del tributo especial de tarifa de control fiscal para la vigencia 2010 a cargo de la demandante; 0017 de 7 de marzo de 2011 y la 0454 de 28 de septiembre de 2011, que resolvieron los recursos de reposición y apelación, respectivamente.

I.2. La entidad accionante fundó la demanda en los siguientes hechos relevantes:

Destacó que la Agencia Nacional de Hidrocarburos, en adelante ANH, fue creada por medio del Decreto 1760[2] de 2003, modificado por el Decreto 4137 de 2011[3] y entre las funciones asignadas está la de administrar integralmente las reservas y los recursos hidrocarburiferos de propiedad de la Nación, promover el aprovechamiento óptimo y sostenible de tales recursos y contribuir a la seguridad energética nacional.

Indicó que para el cumplimiento de sus objetivos, el régimen que la regula no estableció que las regalías acrecientan su patrimonio o que forman parte de este.

Afirmó que maneja los recursos de propiedad de los entes territoriales de manera independiente, para lo cual lleva una contabilidad separada que le permite establecer el estado en que se encuentran y sus movimientos.

Agregó que la ANH ha venido cumpliendo a cabalidad con el pago de la tarifa de control fiscal, reglamentada en el artículo 4° de la Ley 106 de 1993.

Señaló que de acuerdo con el Acto Legislativo 05[4] de 2011, en armonía con lo previsto por el artículo 18[5] del Decreto 4923[6] de 2011 y el artículo 27[7] de la Ley 756[8], el Sistema General de Regalías (en adelante SGR) tendrá la siguiente distribución:

  1. Fondo de Ciencia, Tecnología e Innovación

10%

  1. Ahorro Pensional Territorial

10%

  1. Fondo de Ahorro y Estabilización

30%

  1. Asignaciones Directas

10%

  1. Fondos de Compensación Regional y de Desarrollo Regional

40%

100%

A partir de esta distribución señaló que como entidad administradora no es beneficiaria de los recursos que provienen del Sistema General de Regalías -SGR-, razón por la cual no se pueden incorporar tales recursos a su patrimonio.

Alegó que la Contraloría General de la República, en adelante CGR, mediante Resolución núm. 0191 de 22 de noviembre de 2010, fijó como valor tributario especial la tarifa de control fiscal para la vigencia fiscal 2010, en cuantía de $7.603.400.556.00.

Que contra esta decisión interpuso los recursos de reposición y, en subsidio, de apelación, en los que se pidió reliquidar la tarifa de control fiscal teniendo en cuenta el presupuesto aprobado para la entidad en la Ley 1260 de 2008 “Por la cual se decreta el Presupuesto de Rentas y Recursos de Capital y Ley de Apropiaciones para la vigencia fiscal del 1o de enero al 31 de diciembre de 2009”, los que fueron resueltos negativamente.

Aclaró que en concepto de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado (radicado núm. 1656 de 21 de julio de 2005), se señaló que las regalías directas, provenientes de la explotación de hidrocarburos, no se incorporan en el presupuesto de la ANH.

I.3. En apoyo de sus pretensiones la actora...

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