Auto nº 516/19 de Corte Constitucional, 11 de Septiembre de 2019

Auto 516/19

Referencia: expediente D-13380

Recurso de súplica contra el Auto proferido el 20 de agosto de 2019, que rechazó la demanda de inconstitucionalidad interpuesta contra el artículo 61 (parcial) de la Ley 1480 de 2011 “Por medio de la cual se expide el Estatuto del Consumidor y se dictan otras disposiciones”

Demandantes: M.J.P.B. y L.Á.T.P.

Magistrada Sustanciadora:

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Bogotá, D.C., once (11) de septiembre de dos mil diecinueve (2019).

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y legales, en especial de aquella que le concede el artículo 50 del Acuerdo N.º 02 de 2015[1], dicta el presente auto que resuelve un recurso de súplica, de acuerdo con los siguientes:

1. Contenido de la demanda

   1.1. El 5 de julio de 2019, los ciudadanos M.J.P.B. y L.Á.T.P. presentaron demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 61 (parcial) de la Ley 1480 de 2011 “Por medio de la cual se expide el Estatuto del Consumidor y se dictan otras disposiciones”. El fragmento cuestionado en la norma acusada es el que se resalta a continuación:

   “LEY 1480 DE 2011

   (octubre 12)

   Diario Oficial No. 48.220 de 12 de octubre de 2011

   Por medio de la cual se expide el Estatuto del Consumidor y se dictan otras disposiciones.

   EL CONGRESO DE LA REPÚBLICA

   DECRETA:

   (…)

   ARTÍCULO 61. SANCIONES. La Superintendencia de Industria y Comercio podrá imponer, previa investigación administrativa, las sanciones previstas en este artículo por inobservancia de las normas contenidas en esta ley, de reglamentos técnicos, de normas de metrología legal, de instrucciones y órdenes que imparta en ejercicio de las facultades que le son atribuidas por esta ley, o por no atender la obligación de remitir información con ocasión de alguno de los regímenes de control de precios: (…)”. (Resaltado no original)

   1.2. Como concepto de violación, los demandantes sostuvieron que el apartado subrayado del artículo transcrito desconoce el artículo 29 de la Constitución Política, porque “quebranta el principio de legalidad y tipicidad por cuanto el legislador está obligado a describir la conducta o comportamiento que se considera ilegal o ilícito, en la forma más clara y precisa posible, de modo que no quede duda alguna sobre el acto, el hecho, la omisión o la prohibición que da lugar a sanción de carácter penal o disciplinario”[2].

   1.3. Asimismo, plantearon el siguiente cargo único: “vulneración del debido proceso administrativo por desconocimiento del principio de legalidad por excesiva indeterminación de las conductas sancionables (…)”[3] en cabeza de la Superintendencia de Industria y Comercio, “ya que faculta a los reglamentos técnicos y otras normas a establecer las infracciones, lo cual es contrario al principio de tipicidad y reserva de ley de qué (sic) trata el debido proceso”[4].

   1.4. Con fundamento en el principio de legalidad (inciso 2º del artículo 29 superior), consideraron que las conductas sancionables “no sólo deben estar descritas en la norma previa sino que, además, deben tener un fundamento legal”[5] y no pueden ser delegadas a las autoridades administrativas. Para sustentar esta afirmación, citaron extractos de las sentencias de la Corte Constitucional C-710 de 2001, C-699 de 2015 y C-219 de 2017, entre otras.

   De igual modo, se apoyaron en el doctrinante “RAMÍREZ TORRADOS (2009, Pág. 145)” para quien el principio de reserva de ley “en el ámbito sancionador exige claramente y sin lugar a ambigüedades que la conjunción de la actividad sancionadora y de la potestad reglamentaria tenga como imperativo una predeterminación sancionadora en la ley ordinaria, so pena de quebrar el principio en cuestión”[6].

   1.5. Por último, adujeron que la norma demandada “no describe de manera específica, precisa, ni determina en el mismo cuerpo normativo o sea determinable (sic) a partir del mismo la conducta, sino que lo deja a disposición de la autoridad administrativa, a través de la expedición de reglamentos técnicos”[7].

   1.1. Inadmisión de la demanda

   La demanda fue repartida a la magistrada G.S.O.D., quien mediante Auto del dos (2) de agosto de dos mil diecinueve (2019) resolvió inadmitirla y concedió a los demandantes el término de tres días para corregir los defectos encontrados.

   1.1.1. Las razones de inadmisión expuestas en el mencionado auto fueron las siguientes:

   Encontró que el cargo formulado en la demanda no era claro porque los argumentos presentados por los ciudadanos no permitían advertir el contenido de la acusación. Para el efecto, resaltó que los demandantes desarrollaron el cargo en torno al desconocimiento del artículo 29 de la Constitución Política, pero el sustento usado no sigue un hilo lógico, al abordar sin distinción alguna tanto la indeterminación de conductas sancionables como la reserva de ley que prohíbe su delegación en el ejecutivo.

   Señaló que el cargo tampoco era cierto. En este sentido aclaró que si bien recae sobre una disposición jurídica existente, de su texto no se desprende la proposición jurídica que los accionantes plantean, esto es, que el Ejecutivo quede investido para establecer infracciones administrativas. Consideró que así la norma se trate de una especie de tipo administrativo en blanco, la remisión que hace a otros cuerpos jurídicos de contenido técnico y especializado, no quiere decir, prima facie, que el Gobierno Nacional pueda fijar de manera permanente y directa las infracciones administrativas.

   También halló que los demandantes no lograron configurar un cargo pertinente por acudir a argumentos doctrinarios, los cuales no tienen naturaleza constitucional. En igual sentido se refirió a la falta de especificidad porque están enfocados en la interpretación sobre el alcance de la norma y su ejercicio por parte del ejecutivo, y no en la manera en que el legislativo, de acuerdo con su amplio margen de configuración, desconoció el debido proceso.

   Finalmente, consideró que el cargo no era suficiente porque las razones de inconstitucionalidad presentadas no generaron una duda mínima sobre la constitucionalidad del artículo 61 (parcial) de la Ley 1480 de 2011.

   1.2. Corrección de la demanda

   1.2.1. En informe secretarial del trece (13) de agosto de 2019, la Secretaría General de esta Corporación informó al despacho de la magistrada G.O. que el auto inadmisorio fue notificado por medio del estado número 130 del 6 de agosto de 2019, y que durante el término de ejecutoria (días 8, 9 y 12 del mismo mes) recibió escrito de corrección por parte de los demandantes, cuyo contenido es el siguiente:

   1.2.2. Sobre el requisito de claridad, señalaron que la demanda se sustenta en dos argumentos centrales. Primero, el desconocimiento del artículo 29 de la Constitución Política por “(e)stablecer un marco de referencia de las conductas y de sus sanciones, que son definidas a través de reglamentos técnicos, ordenes (sic), instrucciones y normas de metrología legal (actos administrativos) quienes en definitiva son los que definen compartimientos en autoridades distintas al legislador”[8]. Segundo, “el problema de la norma demandada es que alude a las normas de metrología legal, reglamentos técnicos, instrucciones como ‘actos administrativos’, lo cual conduce a que (sic) considerar que las autoridades administrativas tienen, en efecto, la competencia para establecer infracciones”[9].

   1.2.3. De la certeza, afirmaron que la acusación recae sobre una disposición existente, esto es, el artículo 61 de la Ley 1480 de 2011.

   1.2.4. En cuanto a la pertinencia, reiteraron que el principio de legalidad se encuentra integrado por los principios de tipicidad y reserva de ley, los cuales constituyen principios rectores del debido proceso. Igualmente, que la conducta sancionable debe ser predeterminada, “ya que debe haber certidumbre normativa previa sobre la sanción a ser impuesta”, pues, a su modo de ver “la disposición demandada permite que los reglamentos técnicos fijen infracciones sancionables en la ley 1480 de 2011”[10].

   1.2.5. Así también, insistieron que la especificidad de la demanda está basada en que la norma acusada remite a los reglamentos técnicos de manera indeterminada, “lo que comporta un reenvío impreciso que impide determinar en qué consiste la conducta prohibida, quedando a la discrecionalidad de la autoridad administrativa su configuración y, con ello, se quebranta la exigencia constitucional de reserva legal”[11].

   1.2.6. Respecto de la suficiencia, manifestaron que “existe duda sobre la constitucionalidad de la norma, pues de los argumentos expuestos se observa una vulneración al principio del debido proceso”[12].

   1.2.7. En párrafos posteriores, los accionantes centraron su escrito en definir qué es un reglamento técnico, cuál es su contenido y alcance, y qué procedimientos incluye. Luego de ello, concluyeron que “la norma acusada trasgrede el principio de legalidad pues NO hace reenvío normativo, sino a la creación de infracciones (sic) a través de normas de calidad de otra naturaleza distinta a la Ley”[13].

   1.2.8. Con la intención de ilustrar su postura, enlistaron los actos administrativos a través de los cuales la Superintendencia de Industria y Comercio ha expedido reglamentos técnicos en materias que son de su competencia.

   1.2.9. Por último, destacaron, una vez más, en términos similares a los contenidos en escrito de demanda, que la norma acusada “remite a los reglamentos técnicos de manera indeterminada lo que comporta un reenvío impreciso que impide determinar en qué consiste la conducta prohibida, quedando a la discrecionalidad de la autoridad administrativa su configuración y, con ello, se quebranta la exigencia constitucional de reserva legal”[14].

   1.3. Rechazo de la demanda

   En Auto del 20 de agosto de 2019, la magistrada G.S.O.D. rechazó la demanda de la referencia tras advertir que los demandantes no corrigieron los yerros relacionados con el concepto de violación, fundamento de los cargos presentados.

   1.3.1. Consideró que el cargo aún adolecía de falta de claridad porque impedía identificar el contenido de la acusación, toda vez que los argumentos se refieren indistintamente a la indeterminación de las conductas sancionables y a la reserva de ley que prohíbe su delegación en el ejecutivo.

   1.3.2. Igual análisis efectuó respecto de la falta de certeza, al considerar que la proposición jurídica identificada por los demandantes no se desprende de la disposición acusada, sobre todo aquella que predica que el ejecutivo está facultado para establecer sanciones administrativas.

   1.3.3. Tampoco encontró corregida la ausencia de pertinencia porque los argumentos presentados se fundan en leyes y reglamentos para sustentar la censura, los cuales no tienen naturaleza constitucional.

   1.3.4. En cuanto a la especificidad de la acusación, advirtió que los accionantes no precisaron las razones por las que el aparte reprochado vulnera la Constitución Política. Específicamente, porque sus apreciaciones “se enfocan en la interpretación sobre su alcance y su ejercicio por parte del Ejecutivo y no en la manera en que el Legislador, de acuerdo con su amplio margen de configuración para establecer códigos y normas procesales, desconoció el debido proceso”[15].

   Así también, encontró reiterada la falta de suficiencia del cargo porque los demandantes no lograron generar una duda mínima sobre la constitucionalidad del artículo 61 (parcial) de la Ley 1480 de 2011, toda vez que no presentaron todo los elementos de juicio argumentativos al respecto.

   Finalmente, la magistrada O.D. recordó que el principio pro actione no tiene el alcance de suplantar a los demandantes y subsanar la deficiencia de sus escritos, o reinterpretar lo que allí se consigna.

   1.4. Recurso de súplica

   En informe secretarial del 28 de agosto de 2019, la Secretaría General de la Corte Constitucional informó que el auto del 20 de agosto de 2019, por el cual fue rechazada la demanda, había sido notificado por medio del estado número 140 del día 22 del mismo mes y año, correspondiéndole como término de ejecutoria los días 23, 26 y 27 de agosto de 2019.

   En dicho término, mediante correo electrónico del 26 de agosto de 2019, los demandantes presentaron recurso de súplica, el cual contiene los siguientes argumentos:

   1.4.1. Bajo un acápite titulado “Naturaleza pública de la acción de inconstitucionalidad y Principio pro actione”[16], recordaron que esta acción es una mecanismo de participación ciudadana, razón por la cual la Corte Constitucional ha dicho que las exigencias para su ejercicio no pueden ser excesivamente rigurosas. En cuanto al caso concreto, consideraron que el examen realizado por la magistrada que inadmitió y rechazó la demanda fue “demasiado exigente frente a la naturaleza pública de la acción de inconstitucionalidad”[17]; además, le reprocharon no haber hecho alusión al escrito de subsanación, pues “solo (sic) se limita a señalar que se mantienen los defectos expuestos en el auto de admisión, lo cual no es cierto”[18].

   Por esta razón, solicitaron que la Sala Plena de esta Corporación revoque el auto del 20 de agosto de 2019, pues a su juicio, “el magistrado ponente no alcanzo (sic) a comprender el cargo planteado y le da un sentido equivocado y esto hace que a su criterio considere que existe inepta demanda por falta de claridad, pertinencia, certeza, especificada (sic) y suficiencia del cargo, lo cual no es cierto, ya que con precisión se indica que la norma demandada (…) contraria (sic) el artículo 29 de la C.N por cuanto el legislador es quien debe crear las faltas y no el reglamento”[19].

   1.4.2. En cuanto a la falta de claridad del cargo, señalaron que “el Magistrado (sic) comprende que lo que se le plantea es la violación al debido proceso administrativo. Pero desconoce que la tipicidad y la reserva de ley son sub principios del debido proceso”[20]. Por tanto, “no existe contradicción al afirmar que se desconoce el artículo 29 CN (sic) por violación a la reserva de ley y a la tipicidad como parte integral del debido proceso administrativo”[21].

   1.4.3. Igualmente, precisaron que el cargo sí es cierto, ya que “al dejar ampliamente como infracción la violación al reglamento técnico a manera general se estaría habilitando intrínsecamente al ejecutivo (pues son normas administrativas) para crear la infracción”.

   1.4.4. Insistieron en que el requisito de pertinencia también está cumplido debido a que plantean el desconocimiento del artículo 29 superior, del cual se desprenden los principios de legalidad, tipicidad y reserva de ley, que “exigen que la sanción se encuentre predeterminada, ya que debe haber certidumbre normativa previa sobre la sanción al ser impuesta”.

   1.4.5. Frente a la especificidad, consideraron que también lo cumplen pues la norma demandada desconoce el artículo 29 de la Constitución Política “por violación al principio de reserva de ley, ya que se limita a establecer un marco de referencia de las conductas y de sus sanciones, que son definidas a través de reglamentos técnicos, ordenes, (sic) instrucciones y normas de metrología legal (actos administrativos) quienes en definitiva son los que definen comportamientos en autoridades distintas al legislador”[22]. Sobre este punto, aseveraron que no están inventando el contenido de la disposición acusada porque citaron casos particulares en los que se hace un cuestionamiento similar a la norma demandada. Por ejemplo, cuando se estudió la constitucionalidad del artículo 53 de la Ley 13 de 1990, o el artículo 5º de la Ley 1333 de 2009.

   1.4.6. Asimismo, manifestaron que el cargo es suficiente, pues “de lo expuesto se genera una duda sobre la constitucionalidad de la norma, ya que quebrantaría el artículo 29 de la C.N (sic) por desconocimiento al derecho fundamental alñ (sic) debido proceso, así como antecedentes jurisprudenciales de la Corte Constitucional en el que se evidencia la tesis sostenida en la demanda”[23].

   1.4.7. En un acápite titulado “El magistrado no tuvo en cuenta el escrito de subsanación”[24], los demandantes resaltaron que no se apreciaron las diferencias entre la demanda y su escrito de corrección, por lo que reiteraron la totalidad de los argumentos contenidos en este último, esto es, los relativos a qué es un reglamento técnico y demás aspectos relevantes, y el listado de actos administrativos expedidos por la Superintendencia de Industrias y Comercio.

   Finalmente, como pretensión del recurso de súplica, solicitaron revocar el auto del 20 de agosto de 2019, que rechazó la demanda y, en su lugar, ordenar la admisión de la misma.

   2.1. Competencia

   La Corte Constitucional es competente para conocer del presente recurso de súplica, de conformidad con lo establecido en el artículo 6º del Decreto 2067 de 1991 y el artículo 50 del reglamento interno de la Corte Constitucional (Acuerdo 02 de 2015).

   2.2. Cuestión previa. Presentación oportuna del recurso de súplica

   2.2.1. El artículo 6º del Decreto 2067 de 1991 contempla que, contra el auto de rechazo de una demanda de inconstitucionalidad, procede el recurso de súplica ante la Sala Plena de la Corte Constitucional.

   A su vez, el numeral 1 del artículo 50 del Acuerdo 02 del 22 de julio de 2015, “Por medio de cual se unifica y actualiza el Reglamento de la Corte Constitucional”, sostiene que:

   “Artículo 50. Trámite de los recursos de súplica. Los recursos de súplica que instauren los ciudadanos contra autos proferidos por los Magistrados se someterán al siguiente trámite:

1. El recurso de súplica deberá interponerse dentro de los tres (3) días siguientes a la notificación de la providencia objeto de él.

   (…)”.

   2.2.2. En el caso bajo análisis, la Sala Plena de la Corte Constitucional advierte que, según informe secretarial del 28 de agosto de 2019, el auto de rechazo fue notificado el 22 del mismo mes y año, y el respectivo término de ejecutoria transcurrió los días 23, 26 y 27 de agosto de los corrientes. En este lapso, el día 26, vía correo electrónico, los demandantes remitieron a esta Corporación el escrito contentivo del recurso de súplica.

   Conforme tal información, es evidente que la presentación del mismo fue oportuna, dado que lo allegaron dentro del término de ejecutoria del auto de rechazo.

   2.3. Análisis de los argumentos contenidos en el recurso de súplica

   2.3.1. Conforme la jurisprudencia constitucional, el recurso de súplica fue previsto con la finalidad de controvertir las decisiones de la Corte Constitucional que rechazan las demandas de inconstitucionalidad, para que la Sala Plena analice los motivos de inconformidad del recurrente[25].

   En este sentido, el recurso de súplica tiene un carácter excepcional, lo que impide que se convierta en una nueva oportunidad para aportar razones que sustenten los cargos propuestos, corregir los yerros cometidos en la demanda o en el escrito de corrección, adicionar nuevos elementos de juicio que no fueron objeto de consideración y análisis por el magistrado sustanciador, o reformular la demanda[26]. De este modo, la competencia de la Sala Plena se circunscribe al análisis de los motivos de inconformidad del recurrente con el auto de rechazo y, puntualmente, a determinar si la decisión de rechazo fue adoptada de manera equivocada, por no valorar adecuadamente los planteamientos del demandante[27].

   2.3.2. En relación con el escrito de súplica allegado por los accionantes, la Sala encuentra que este no logró demostrar que el auto de rechazo omitió analizar argumentos que permitieran admitir los cargos presentados.

   El auto de rechazo del 20 de agosto de 2019 señaló individualmente cuáles son los requisitos incumplidos por los demandantes, que impidieron admitir la demanda. Por tanto, señalar que esta providencia no tuvo en cuenta el escrito de corrección no tiene fundamento. Si bien existe una clara diferencia cuantitativa entre los memoriales presentados por ellos, en el fondo las falencias siguen vigentes.

   En un ejercicio de comparación entre el escrito de demanda y el de subsanación, puede advertirse sin mayor esfuerzo que los cambios introducidos en este último están dirigidos a reforzar los argumentos inicialmente planteados, pero no a corregirlos. Por ejemplo, la ampliación en la que incluyen una exposición detallada sobre lo que es un reglamento técnico y el listado de los diferentes instrumentos de esta naturaleza emitidos por la Superintendencia de Industria y Comercio, no logran el objetivo pretendido por los accionantes, pues como lo señaló el auto de rechazo, se trata de razones legales y reglamentarias que no contribuyen a la formulación de un juicio de naturaleza constitucional, razón por la cual fueron consideradas impertinentes.

   En cuanto a los requisitos de claridad, certeza, especificidad y suficiencia, la Sala no considera que el auto de rechazo omitiera verificar su cumplimiento. En realidad, el escrito de corrección es una reiteración obstinada y vehemente de las ideas y argumentos planteados en la demanda, sin acatamiento de las observaciones señaladas en el auto inadmisorio. A esto debe señalarse que insistir con empeño en un argumento que no tiene la fuerza necesaria para generar un juicio de constitucionalidad, no lo hace más claro, preciso o cierto. Tampoco lo es descalificar al juez constitucional acusándolo de no comprender la demanda, como en algún punto del escrito de súplica lo sugieren los demandantes. En consecuencia, no había razón para adoptar una decisión diferente a la de rechazo.

   2.3.3. Ahora bien, los demandantes mencionan en el recurso de súplica el principio pro actione porque consideran que, en esta oportunidad, el examen de admisión realizado sobre la demanda propuesta ha sido demasiado estricto.

   Sobre dicho principio, la Corte Constitucional ha sostenido lo siguiente:

   “No obstante, también ha resaltado, con base en el principio de pro actione que el examen de los requisitos adjetivos de la demanda de constitucionalidad no debe ser sometido a un escrutinio excesivamente riguroso y que debe preferirse una decisión de fondo antes que una inhibitoria, de manera que se privilegie la efectividad de los derechos de participación ciudadana y de acceso al recurso judicial efectivo ante la Corte. Este principio tiene en cuenta que la acción de inconstitucionalidad es de carácter público, es decir abierta a todos los ciudadanos, por lo que no exige acreditar la condición de abogado; en tal medida, ‘el rigor en el juicio que aplica la Corte al examinar la demanda no puede convertirse en un método de apreciación tan estricto que haga nugatorio el derecho reconocido al actor y que la duda habrá de interpretarse a favor del demandante, es decir, admitiendo la demanda y fallando de fondo”[28].

   En este caso, el principio pro actione no ha sido desconocido. Como se deriva de la citada jurisprudencia, debe existir por lo menos un cargo de constitucionalidad que cumpla los requisitos sustanciales y que permita confrontar la norma acusada con la Constitución Política. Según se desprende de los antecedentes descritos, en este caso no sucede tal cosa, pues desde el inicio el cargo ha estado estructurado en torno a las mismas premisas que dieron lugar a su inadmisión, situación que no varió tras el rechazo.

   En tal sentido, la inadmisión y rechazo de una demanda por carecer de argumentos, no implica per se la restricción del derecho a la participación ciudadana, manifestado en el uso de la acción pública de inconstitucionalidad. Esto porque el rechazo no impide que más adelante pueda volverse a presentar un reproche sobre la constitucionalidad de la norma aquí acusada, siempre y cuando reúna los ya mencionados requisitos. Ejercicio ciudadano que pueden intentar nuevamente los ahora demandantes u otros en su lugar. Además, por cuanto las exigencias de admisibilidad buscan que la Corte Constitucional adelante un juicio sobre la exequibilidad del precepto acusado, de tal forma que no concluya en un fallo inhibitorio.

   2.3.4. De conformidad con las razones expuestas, la Sala Plena constata que el rechazo de la demanda D-13380, interpuesta por M.J.P.B. y L.Á.T.P., se encuentra justificado y que, por tanto, corresponde confirmar en su integridad el Auto del 20 de agosto de 2019.