Sentencia nº 05001-23-31-000-2008-01225-01 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN PRIMERA, de 26 de Septiembre de 2019 (caso SENTENCIA nº 05001-23-31-000-2008-01225-01 de Consejo de Estado (SECCION PRIMERA) del 26-09-2019)
| Sentido del fallo | NIEGA |
| Emisor | SECCIÓN PRIMERA |
| Fecha | 26 Septiembre 2019 |
| Número de expediente | 05001-23-31-000-2008-01225-01 |
| Normativa aplicada | CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTÍCULO 30 |
TRANSPORTE Licencias y permisos de funcionamiento / IMPEDIMENTOS EN LA ACTUACIÓN ADMINISTRATIVA / GARANTÍA DE IMPARCIALIDAD Alcance / IMPEDIMENTOS Y RECUSACIONES Se predican del funcionario competente / INCOMPETENCIA DEL FUNCIONARIO No puede fundamentarse en un impedimento / INCOMPETENCIA E IMPEDIMENTOS Y RECUSACIONES - Diferencias
[N]o puede invocarse la falta de competencia de un funcionario que en ejercicio de sus atribuciones desarrolla con capacidad la actividad que le ha sido asignada por la Ley. La eventualidad sobre un impedimento o una recusación no supone que la actuación del funcionario esté desprovista de competencia, pues es precisamente en ejercicio de ésta que se cuestiona que un funcionario se encuentra incurso en un evento o causal que le impide a partir de tal manifestación o del reproche de su actuación, continuar con el adelantamiento del trámite administrativo a su cargo, que es lo que podría, como se vio, afectar de falta de competencia la actividad que se adelante a pesar de manifestar su impedimento o de haber sido recusado. Esta conclusión tiene lógica pues no hay lugar a asimilarse la competencia con los impedimentos y las recusaciones, toda vez que estas últimas se predican necesariamente de un funcionario, en este caso, administrativo, que adelanta su actuación investido de competencia. Es decir, que para que se configure un impedimento o una recusación debe el funcionario estar en ejercicio de su actividad con competencia.
TRANSPORTE Licencias y permisos de funcionamiento / IMPEDIMENTOS EN LA ACTUACIÓN ADMINISTRATIVA / IMPEDIMENTO Y RECUSACIÓN -Aplicación restrictiva de las normas / IMPEDIMENTO Y RECUSACIÓN No procede su aplicación por analogía / IMPEDIMENTOS Y RECUSACIONES Se predican del funcionario competente / VICIO DE INCOMPETENCIA No se configura al no demostrarse que el funcionario hubiere actuado luego de manifestar su impedimento, ser recusado o haber sido separado del conocimiento de la actuación por su superior
En este asunto, como quedó visto, no ocurrió que la Directora Territorial de Antioquia del Ministerio de Transporte hubiese adelantado la actuación que se cuestiona, luego de haber manifestado su impedimento o ser objeto de recusación. De hecho, esto último no ocurrió. El reproche se soporta en la aceptación de un impedimento específico y que la parte demandante considera le resultaba aplicable o extensible por el hecho de que en el trámite iniciado por la empresa TRASURAN S.A., intervino en calidad de opositor. Pues bien, los actos administrativos que expidió y que son cuestionados dan claridad acerca de que fueron dictados en desarrollo de las funciones legales atribuidas al Ministerio de Transporte y, en específico a esa Dirección, hecho que además no se controvirtió por la cooperativa demandante. En cuanto a la preexistencia de la Resolución 000602 de 2004 la Sala no puede conferirle el alcance que le atribuyó el fallador de primera instancia, porque si bien allí se le aceptó el impedimento a dicha funcionaria, solo cobijó los trámites que adelantara como solicitante COONORTE LTDA, de ninguna manera, correspondía que en aquellos iniciados por una empresa diferente para la obtención de licencias y habilitaciones, implicara ipso facto la separación de la funcionaria en dicho trámite, pues a tal condicionamiento se restringió tal aceptación. Lo anterior representaba que en los trámites donde dicha Cooperativa participara como interviniente, debía la Directora Territorial de Antioquia invocarlo de manera particular o en su defecto, recusársele por COONORTE LTDA por este motivo, en caso de considerar afectada la imparcialidad de la funcionaria. Darle otro entendido, además de constituir un desconocimiento de la ley sobre la condición restrictiva de los impedimentos conllevaría pretermitir que el funcionario o superior dispuesto para el efecto, quedará relevado de las atribuciones que legalmente le están conferidas y dejar a la deriva las actuaciones de la administración, por aplicaciones analógicas que no consultan el desarrollo de un trámite en el que se ha privilegiado la intervención de los interesados, como en este caso, de las empresas transportadoras que se oponen a la autorización para la prestación del servicio público de transporte y a la habilitación y concesión de rutas.
ATRIBUTOS DEL ACTO ADMINISTRATIVO / EXISTENCIA DEL ACTO ADMINISTRATIVO Concepto / VALIDEZ DEL ACTO ADMINISTRATIVO Concepto / EFICACIA DEL ACTO ADMINISTRATIVO Concepto
[E]s necesario recurrir a tres conceptos y elementos esenciales que se predican del acto administrativo, en cuanto constituyen piezas articuladoras, tendientes a la obtención de decisiones acordes con el ordenamiento jurídico relativos a: i) su existencia, ii) su validez y iii) su eficacia. La existencia del acto administrativo coincide con su nacimiento a la vida jurídica, en otro entendido, se presenta cuando la voluntad de la administración está integrada de los elementos necesarios que permiten considerar que ha proferido una decisión con efectos jurídicos. En lo que respecta a los presupuestos de validez del acto administrativo, debe entenderse que la decisión de la administración nació a la vida jurídica, en razón a que por la presunción de legalidad se considera expedido en cumplimiento de las condiciones o elementos esenciales que lo identifican y que se refieren a: i) órgano competente, ii) objeto, causa, motivo y finalidad, y iii) procedimiento de expedición. Son estos elementos de formación los que están sometidos a control judicial. [ ] Y finalmente, en relación con los elementos de eficacia del acto administrativo, éstos constituyen esas actuaciones indispensables que la administración debe adelantar para que el acto existente y válido provoque frente a los destinatarios, los efectos jurídicos que tiene dispuestos.
CAUSAL DE NULIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO Expedición por funcionario u organismo incompetente / VICIO DE INCOMPETENCIA Concepto
En lo que corresponde al vicio de incompetencia, que es en el que descansó la decisión apelada, debe señalarse que se califica como un vicio externo del acto pues el reproche surge respecto de la persona que expidió la decisión, lo que constituye para el fallador, examinar si el ordenamiento jurídico ha investido a un funcionario de la atribución en la cual se habilita para actuar en representación de la voluntad estatal y dictar actos de naturaleza administrativa creadores de situaciones jurídicas particulares y concretas, como la que se predica en este asunto. [ ] De esta manera, la Sala destaca que la competencia es ese atributo con el que actúa un órgano (funcionario o particular en ejercicio de funciones públicas) para dictar un acto productor de efectos reconocidos en el ordenamiento jurídico y con incidencia en la colectividad o en un particular, es decir, que ese actuar se verifica como la capacidad para producir un determinado resultado normativo. Lo opuesto significa que existe una actuación adelantada con incompetencia.
RECURSOS EN SEDE ADMINISTRATIVA Finalidad / AUTOTUTELA Concepto
[E]l trámite de los recursos en sede administrativa posibilitan a la administración para modificar su decisión en desarrollo de las atribuciones que le otorga la ley, siendo este el objetivo de los recursos, que en aplicación del principio de autotutela o autocontrol en el examen de sus decisiones, le permiten confirmar, modificar o revocar su decisión, cuando han sido objeto de reproche y no aún alcanzan el grado de eficacia que se predica de una decisión ejecutoriada. Al respecto es del caso traer a colación aquello que precisamente desarrolla la doctrina como concepto de autotutela, bajo el entendido que es un [ ] instrumento de configuración y aplicación previa a la instancia judicial, admitida precisamente sin el propósito de romper cualquier posibilidad de exigencia del asociado de ser tratado en un plano de exclusiva igualdad con la administración frente a las decisiones unilaterales en detrimento del interés general. Esta posición privilegiada de la administración en el marco de las relaciones con los particulares no puede dirigirse u orientarse a una actuación arbitraria, habida cuenta que su decisión puede ser sometida a enjuiciamiento judicial a efectos de controlar y examinar la presunción de legalidad que reviste su actuación.
FUENTE FORMAL: CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO ARTÍCULO 30
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN PRIMERA
Consejera ponente: NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN
Bogotá, D.C., veintiséis (26) de septiembre de dos mil diecinueve (2019)
Radicación número: 05001-23-31-000-2008-01225-01
Actor: COOPERATIVA NORTEÑA DE TRANSPORTADORES LTDA. -COONORTE LTDA
Demandado: MINISTERIO DE TRANSPORTE
Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho
Tesis: LA INCOMPETENCIA DE LA ADMINISTRACIÓN NO SE CONFIGURA POR EL HECHO DE QUE LA FUNCIONARIA COMPETENTE QUE EXPIDIÓ LOS ACTOS ACUSADOS NO HUBIERA MANIFESTADO UN PRESUNTO IMPEDIMENTO. LOS IMPEDIMENTOS SON RESTRICTIVOS Y EL ACEPTADO A LA DIRECTORA TERRITORIAL DE ANTIOQUIA MEDIANTE RES. 000602 de 2004 ESTABA SOMETIDO A UNA CONDICIÓN. DIFERENCIAS ENTRE INCOMPETENCIA Y SITUACIÓN DE IMPEDIMENTOS O RECUSACIONES. NO SE VULNERÓ EL DERECHO AL DEBIDO PROCESO AL NEGAR EL RECURSO DE APELACIÓN POR CUANTO EN EJERCICIO DEL RECURSO DE QUEJA SE REVOCÓ TAL DECISIÓN. CONCEPTO DE AUTOTUTELA DE LA ADMINISTRACIÓN. SE REVOCA LA SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA Y, EN SU LUGAR, SE DENIEGAN LAS PRETENSIONES DE LA DEMANDA
SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA
La Sala procede a decidir los recursos de apelación interpuestos por la parte demandada y el tercero interesado contra la sentencia de 4 de diciembre de 2013, proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Cuarta de Decisión, por medio de la cual se accedió parcialmente[1] a las pretensiones de la demanda.
I. ANTECEDENTES
I.1- La COOPERATIVA NORTEÑA DE TRANSPORTADORES LTDA.,...
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