Sentencia nº 25000-23-26-000-2000-00481-02 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN TERCERA, de 7 de Octubre de 2019
| Fecha | 07 Octubre 2019 |
| Emisor | SECCIÓN TERCERA |
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN TERCERA
SUBSECCIÓN B
Consejero ponente: ALBERTO MONTAÑA PLATA
Bogotá, D.C., siete (7) de octubre de dos mil diecinueve (2019)
R.icación número : 25000 - 23 - 26 - 000 - 2000-00481-02 (46075)
Actor: COSA N Y CIA LTDA Y OTROS
Demandado: AERONÁUTICA CIVIL
Referencia: A cción contractual (Decreto 1 de 1984)
Acumulado con el expediente 25000-23-26-000-2000-00480-01 (35556)
Temas: CONTROVERSIAS CONTRACTUALES - Caducidad de la acción respecto del acto administrativo de adjudicación del contrato estatal - Naturaleza jurídica de la facultad de la Administración para verificar la veracidad y consistencia de la información financiera presentada por los proponentes.
Síntesis del caso: La Aeronáutica Civil convocó 4 licitaciones en 1999 para la construcción de obras de mitigación del ruido en sectores aledaños al Aeropuerto El Dorado de Bogotá. Las propuestas de los demandantes fueron eliminadas por deficiencias en la información de los balances y falsedad de sus firmas.
Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte actora contra la Sentencia proferida el 2 de abril de 2008 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección B, y la Sentencia proferida el 25 de febrero de 2010 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección A, en las cuales se negaron las pretensiones de las demandas.
Contenido: 1. Antecedentes; 2. Consideraciones; 3. Decisión
ANTECEDENTES
Contenido: 1.1. Las demandas y su trámite de primera instancia; 1.2. Recursos de apelación y trámite en segunda instancia.
1.1. Las demandas acumuladas y su trámite de primera instancia
El 24 de febrero de 2000, a través de apoderado y en procesos separados, las sociedades COSAN Y CIA. LTDA. (COSAN) y Oficina de Diseño, Cálculos y Construcciones ODICCO LTDA. (ODICCO), como integrantes del Consorcio “ACÚSTICOS OC” (ACUSTICOS), por una parte, y las sociedades URIBE Y ABREO CIA LTDA (Uribe - Abreo) y ODICCO, como integrantes de la unión temporal “MITIGACIÓN”, por otra parte, presentaron demanda en contra de la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil (AEROCIVIL), en ejercicio de la acción de controversias contractuales.
Las demandas buscan que se reconozcan las siguientes pretensiones:
(1) Expediente 35556-480: [Se trascribe]
lº. Que se declare la nulidad de la Resolución No. 04803 del 16 de Diciembre de 1999, expedida por Director General de la Entidad demandada, mediante la cual adjudicó la Licitación Pública No. 025 de 1999.
2º. Que se declare la nulidad de la Resolución No. 04805 del 16 de Diciembre de 1999, expedida por Director General de la Entidad demandada, mediante la cual adjudicó la Licitación Pública No. 027 de 1999.
3º. Que, una vez declarada la nulidad de la Resolución No. 04803 del 16 de Diciembre de 1999, se declare la nulidad absoluta del contrato No. 0340-OP-99 suscrito el día 24 de Diciembre de 1999 entre la Entidad demandada y el "CONSORCIO ISAAC AKERMAN Y ASOCIADOS L TDA.-EDGAR HELI PATIÑO AVILA" en virtud de la adjudicación ilegal de la Licitación Pública No. 025 de 1999.
4º. Que, una vez declarada la nulidad de la Resolución No . 04805 del 16 de Diciembre de 1999, se declare la nulidad absoluta del contrato 0333-OP-99, suscrito el día 23 de Diciembre de 1999 entre la Entidad demandada y la "UNION TEMPORAL UNIVERSIDAD JAVERIANA-MUNDIVEN S.A." en virtud de la adjudicación ilegal de la Licitación Pública No. 027 de 1999.
5º. Que, como consecuencia de la declaratoria de las nulidades solicitadas, se restablezca el derecho de las Sociedades demandantes, condenándose a la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE AERONAUTICA CIVIL a pagar la indemnización de los perjuicios que les fueron causados por las ilegales adjudicaciones de las referidas Licitaciones Públicas, en proporción a la participación de cada una de ellas dentro del Consorcio respectivo. Perjuicios éstos que están representados por el valor real neto de las utilidades que habrían percibido legítimamente si los contratos licitados les hubiesen sido adjudicados, como correspondía conforme a la ley y a los pliegos de condiciones.
60. Que se realicen los ajustes de valor pertinentes hasta la fecha de ejecutoria del fallo que decida el proceso y se apliquen los intereses de rigor.
(2) Expediente 46075-481: [Se trascribe]
lº. Que se declare la nulidad de la Resolución No. 04804 del 16 de Diciembre de 1999, expedida por Director General de la Entidad demandada, mediante la cual adjudicó la Licitación Pública No. 026 de 1999.
2º . Que se declare la nulidad de la Resolución No. 04806 del 16 de Diciembre de1999, expedida por Director General de la Entidad demandada. mediante la cual adjudicó la Licitación Pública No. 028 de 1999.
3º. Que, una vez declarada la nulidad de la Resolución No. 04804 del 16 de Diciembre de 1999, se declare la nulidad absoluta del contrato No. 0334-0P-99, suscrito el día 27 de Diciembre de 1999 entre la Entidad demandado y el "CONSORCIO ZZ" en virtud de la adjudicación ilegal de la Licitación Pública No. 026 de 1999.
4º. Que, una vez declarada la nulidad de la Resolución No. 04806 del 16 de Diciembre de 1999, se declare la nulidad absoluta del contrato 0335-OP-99, suscrito el dia 27 de Diciembre de 1999 entre la Entidad demandada y el “CONSORCIO ZZ" en virtud de la adjudicación ilegal de la Licitación Pública No. 028 de 1999.
5º. Que, como consecuencia de la declaratoria de las nulidades solicitadas, se restablezca el derecho de las Sociedades demandantes, condenándose a la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE AERONAUTICA CIVIL a pagar la indemnización de los perjuicios que les fueron causados por las ilegales adjudicaciones de las referidas Licitaciones Públicas, en proporción a la participación de cada una de ellas dentro del Consorcio respectivo. Perjuicios éstos que están representados por el valor real neto de las utilidades que habrían percibido legítimamente si los contratos licitados les hubiesen sido adjudicados. Como corresponda conforme a la ley y a los pliegos de condiciones.
6o. Que se realicen los ajustes de valor pertinentes hasta la fecha de ejecutoria del fallo que decida el proceso y se apliquen los intereses de rigor.
Por existir identidad en los hechos que fundamentan las pretensiones, se resumirán como sigue:
1) AEROCIVIL adelantó las licitaciones públicas (L.P) 25, 26, 27 y 28 de 1999, que tenían por objeto adjudicar contratos de obra pública para la ejecución de trabajos de mitigación de ruido en barrios aledaños al aeropuerto El Dorado de Bogotá.
2) Los Pliegos de las 4 licitaciones eran idénticos, especialmente en relación con las condiciones y requisitos de participación, criterios y factores de evaluación, reglas de adjudicación, fechas de apertura y de cierre, etapas de evaluación de propuestas, de formulación de observaciones a los estudios evaluativos y adjudicación. AEROCIVIL impulsó y manejó las 4 licitaciones bajo términos similares y al mismo tiempo.
3) Para participar en las L.P. 25 y 27, COSAN y ODICCO celebraron acuerdos consorciales que dieron lugar al consorcio ACÚSTICOS, mientras que para participar en las L.P. 26 y 28, Uribe-Abreo y ODICCO constituyeron la unión temporal MITIGACIÓN.
4) Tanto ACÚSTICOS como MITIGACIÓN presentaron oferta en las 4 licitaciones, obteniendo las mejores calificaciones, el mayor puntaje y concepto favorable sobre las condiciones establecidas en los pliegos.
5) En relación con la L.P. 25 y 27, sostuvo el actor que “ninguno de los demás proponentes, como tampoco la entidad licitante, formuló dentro de esta oportunidad observación alguna en torno a la autenticidad de los documentos allegados con las propuestas de los demandantes”.
6) Se afirmó en las demandas que, “conocidos los resultados de las evaluaciones” y “buscando a toda costa la descalificación de las propuestas de los demandantes”, el jefe de control interno, “en franca extralimitación de sus funciones”, inició una investigación sobre la autenticidad de los documentos presentados por ODICCO, con ocasión de la cual ordenó la práctica de un examen grafológico a las firmas del balance general allegado por esta última en las propuestas de ACÚSTICOS y MITIGACIÓN.
7) AEROCIVIL no comunicó a ACÚSTICOS ni a MITIGACIÓN la iniciación y trámite de la referida “investigación”. El decreto y práctica del examen grafológico “se hizo en forma secreta, clandestina, sin comunicarlo o informarlo a los demandantes, y sin permitirle participar en la práctica de las mismas, ni, menos aún conocer el dictamen correspondiente o ejercer los derechos de defensa y contradicción”.
8) Por solicitud de un funcionario de control interno de AEROCIVIL, la Superintendencia de Sociedades (SS) practicó una visita a las oficinas de ODICCO el 26 de octubre de 1999, con ocasión de la cual revisó los libros de contabilidad, la información financiera y los documentos que sirvieron de soporte para la preparación y elaboración del balance general a 31 de diciembre de 1998, “sin que se encontrara irregularidad sustancial alguna en la forma como era llevada la contabilidad de la Compañía”.
9) Narró el actor que, teniendo en cuenta que estas actuaciones “vulneraban en forma grave y flagrante el derecho fundamental al debido proceso”, instauró una acción de tutela, en busca de la protección de sus derechos.
10) El 26 de noviembre de 1999, con el ánimo de superar cualquier asomo de duda sobre la información relativa a la capacidad financiera de ODICCO, el representante de ACUSTICOS presentó ante la Dirección Legal de la Aeronáutica una copia de la escritura de protocolización del balance general de ODICCO que fue entregado junto con las propuestas y copia de los folios respectivos del libro mayor y de balances de la compañía.
11) En reunión de 16 de diciembre de 1999, la junta de licitaciones de AEROCIVIL recomendó: (1) eliminar...
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