Sentencia nº 05001-33-31-000-1997-02386-01 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN TERCERA, de 7 de Octubre de 2019
| Fecha | 07 Octubre 2019 |
| Emisor | SECCIÓN TERCERA |
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN TERCERA
SUBSECCIÓN B
Consejero ponente: ALBERTO MONTAÑA PLATA
Bogotá D.C., siete (7) de octubre de dos mil novecientos diecinueve (2019)
Radicación número: 05001-33-31-000-1997-02386-01(45020)
Actor: G.J.M.S.
Demandado: DEPARTAMENTO DE ANTIOQUIA
Referencia: CONTROVERSIAS CONTRACTUALES
Temas: controversias contractuales - declaratoria de incumplimiento - declaratoria del siniestro -
Síntesis:El demandante suscribió con el Departamento de Antioquia un contrato que tenía como objeto la estabilización y recuperación ambiental de la vía San José del Nus - Caracolí. La entidad, mediante acto administrativo, declaró el incumplimiento del contrato y la ocurrencia de los siniestros de anticipo y cumplimiento. El contratista interpuso recurso de reposición frente a la anterior decisión. La decisión fue confirmada posteriormente. En la demanda, el contratista solicitó que se declarara la nulidad de las referidas resoluciones por incompetencia y falsa motivación y que, a título de restablecimiento del derecho, se condenara a la entidad al pago de los perjuicios materiales ocasionados por la expedición de esos actos administrativos.
Decide la Sala los recursos de apelación interpuestos por las partes demandante y demandada contra la Sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia el 28 de marzo de 2012, mediante la cual se decidió (se trascribe):
“PRIMERO: DECLÁRASE la nulidad de las resoluciones No 965-2 del 8 de mayo de 1997 `Por medio de la cual se declara el incumplimiento de un contrato' y No 965-3 del 24 de julio de 1997 `Por medio de la cual se resuelve un recurso'.
SEGUNDO: NIÉGANSE las demás súplicas de la demanda.
TERCERO: No hay lugar a condena en costas”.
Contenido: 1. Antecedentes - 2. Consideraciones - 3. Decisión
1 .- ANTECEDENTES
Contenido: 1.1. La demanda y su trámite en primera instancia - 1.2. Los recursos de apelación y su trámite en segunda instancia
1.1. La demanda y su trámite en primera instancia
1. El 22 de septiembre de 1997 G.J.M.S. presentó demanda en ejercicio de la acción contractual en contra del Departamento de Antioquia, en cuyas pretensiones solicitó que se hicieran las siguientes declaraciones y condenas (se trascribe):
“PRIMERA: Que se declare la nulidad de las Resoluciones Nro. 965-2 de Mayo Ocho (8) de 1.997 y 965-3 de Julio 24 de 1.997 expedidas por la Secretaría de Obras Públicas del Departamento de Antioquia, mediante las cuales, respectivamente, se declaró el incumplimiento del contrato Nro. 96-CO-20-0965 de fecha Octubre Quince (15) de 1.996, celebrado entre la Entidad demandada y mi Representado, y se resuelve el recurso de reposición confirmándose la anterior.
SEGUNDA: Que se indique que el incumplimiento del contrato relacionado en esta demanda es atribuible al Departamento de Antioquia, a través de la Interventoría de la Secretaría de Obras Públicas, y a la fuerza mayor y caso fortuito que se presentó en la Ejecución del Contrato.
TERCERA: Que se declare que mi M. se allanó a cumplir el contrato hasta donde le fue posible y se le exonere del incumplimiento del mismo.
CUARTA: Que se declare que la vía gubernativa se encontraba agotada desde Abril 29 de este año y no era legal por parte de la Secretaría de Obras Públicas revivir dicho agotamiento.
QUINTA: C. al Departamento de Antioquia, a pagar al S.G.J.M.S., el valor de los perjuicios de orden material (o a la reparación del daño causado) daño emergente y lucro cesante que le fueron ocasionados, los cuales ascienden, aproximadamente a la suma de Cien Millones de Peso Moneda Legal (o de conformidad con lo que resulte probado en el proceso); monto que ha de ser actualizado en su valor al momento del pago.
SEXTA: A la Sentencia que le ponga fin al proceso se le dará cumplimiento en los términos de los artículos 176 y 177 del C.C.A.”.
2. En el escrito de demanda, la parte actora narró, en síntesis, los siguientes hechos:
3. 1) La Secretaría de Obras Públicas del Departamento de Antioquia y G.J.M.S. suscribieron el contrato No. 96-CO-20-0965 de 15 de octubre de 1996, cuyo objeto fue la estabilización y recuperación ambiental de la vía San José del Nus - Caracolí. En la cláusula 11 del contrato se estableció que su plazo sería de 3 meses, contados a partir del momento en que estuviera a disposición del contratista el anticipo, lo que ocurrió el 1 de noviembre de 1996.
4. 2) El 1 de noviembre de 1996 se suscribió el acta de inicio de la obra. A partir de ese momento, a G.J.M.S. se le presentaron graves inconvenientes que retrasaron la iniciación de la obra y que, durante el desarrollo de la misma, “no le permitieron en el tiempo señalado cumplir con el objeto del contrato”.
5. 3) Entre las dificultades que “alteraron el cumplimiento del contrato”, se presentaron hechos constitutivos de caso fortuito o de fuerza mayor, como lo fueron “el mal estado de la vía de acceso” y “el intenso invierno en la región”.
6. 4) G.J.M.S. había realizado gestiones con la firma Aceitil para el suministro, riego, mezcla y compactación del material de afirmado. Sin embargo, “por influencias de la interventoría”, esta empresa no le suministró a tiempo el material.
7. 5) Igualmente, la interventoría y el Departamento de Antioquia lograron que la firma Tecnopav no suministrara crudo de castilla y equipos esenciales para la obra, los cuales habían sido requeridos por G.J.M.S..
8. 6) Mediante Resolución No. 965 de 30 de enero de 1997, el Departamento de Antioquia declaró la caducidad del contrato No. 96-CO-20-0965 de 15 de octubre de 1996. El contratista y la compañía de seguros Latinoamericana de Seguros S.A. presentaron recurso de reposición frente a la declaratoria de caducidad.
9. 7) Por medio de la Resolución No. 965-1 de 29 de abril de 1997, el Departamento de Antioquia resolvió los recursos de reposición interpuestos contra la declaratoria de caducidad: “aclarando que no se debió haber decretado la caducidad del contrato porque realmente el acto administrativo no se ejecutorió dentro del plazo del contrato”. Adicionalmente: “declaró agotada la vía gubernativa según art. tercero de la resolución en comento”.
10. 8) Mediante Resolución No. 965-2 de 8 de mayo de 1997 (se trascribe):
“la Secretaría de Obras Públicas declaró el Incumplimiento del Contrato tantas veces mencionado y ordena hacer efectiva la Póliza única que avalaba el cumplimiento de las obligaciones de mi Representado, repitiendo la misma motivación que tuvo para haber declarado la caducidad que erróneamente estableció y fundando la supuesta transgresión por el Contratista de manera acomodaticiamente esgrimida y violando la situación de que la misma administración ya había dado por agotada la vía gubernativa de conformidad con la Resolución Nro. 965-1 de Abril 29 de 1.997, reviviendo una etapa ya precluída”.
11. 9) G.J.M.S. impugnó la Resolución No. 965-2 de 8 de mayo de 1997. En el recurso de reposición, solicitó unas pruebas: “las cuales no se practicaron en su totalidad vulnerándose el principio de contradicción de prueba”.
12. 10) Mediante Resolución No. 965-3 de 24 de julio de 1997, el Departamento de Antioquia confirmó la Resolución No. 965-2 de 8 de mayo de 1997.
13. Según el demandante, las Resoluciones No. 965-2 y 965-3 de 1997 son nulas, por violar los artículos 2, 6, 25, 83 y 124 de la Constitución Política, 17, 18, 23, 26 numerales primero, segundo y cuarto, 28, 50 y 51 de la Ley 80 de 1993 y los artículos 1602, 1603 y 1623 del Código Civil.
14. En primer lugar, manifestó que según varias normas de la Constitución Política, al Departamento de Antioquia “le estaba vedado volver a la vía gubernativa que ella había clausurado”. Igualmente, señaló que la entidad, al declarar el incumplimiento del contrato con fundamento en una “causal” no estipulada en el mismo o en la Ley 80 de 1993: “violentó el postulado de la buena fe, desconoció los fines esenciales del Estado, extralimitándose en el ejercicio de sus atribuciones e infringiendo el derecho al trabajo de que gozaba” G.J.M.S..
15. En desarrollo del anterior argumento, indicó (se trascribe):
“La causal esgrimida por la entidad contratante en el número 4º de los considerados de la resolución Nro. 965-2 de Mayo Ocho (8) de 1997, y que hace consistir en `que el C.G.J.M.S. solo ejecutó la suma de $19.688.011,80 del anticipo dispuesto para la realización de la Obra', no es causal de incumplimiento estipulada en el contrato, no taxativamente dispuesta en la Ley 80 de 1.993”.
16. En el mismo sentido, sostuvo que, al declarar el incumplimiento del contrato, el Departamento de Antioquia incurrió en un “laberinto jurídico”, en la medida en que (se trascribe):
“(…) lo hace sin considerar si funda el acto o actos acusados en la causal de terminación del Contrato estipulada en la cláusula Vigésima Octava del Contrato, o del número 1º del artículo 17 de la Ley 80 de 1.993, y sin establecer si la sustenta en la cláusula Vigésima Octava o del vínculo contractual, o del artículo 18, inciso 1º de la Ley General de Contratación. Concluyéndose que el ente administrativo le dio interpretaciones personales y propias al Contrato y al Estatuto de Contratación, que pese a su poder exorbitante, riñen contra la legalidad, porque de los `motivos' aducidos lo que se observa son razones de conveniencia administrativa ajenas al interés general y al orden público y no compatibles con las causales prestablecidas de terminación unilateral o de la de caducidad y su consiguiente terminación anticipada del contrato”.
17. Agregó (se trascribe):
“La declaratoria de incumplimiento de un contrato estatal, por corresponder al poder exorbitante que la ley y el contrato le otorgan a la entidad estatal debe producirse ineludiblemente por alguna de las causales establecidas de terminación unilateral o bajo las normadas de...
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