Sentencia nº 11001-03-27-000-2014-00149-00 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN CUARTA, de 19 de Septiembre de 2019 (caso SENTENCIA nº 11001-03-27-000-2014-00149-00 de Consejo de Estado (SECCION CUARTA) del 19-09-2019)
| Sentido del fallo | NO APLICA |
| Emisor | SECCIÓN CUARTA |
| Fecha | 19 Septiembre 2019 |
| Número de expediente | 11001-03-27-000-2014-00149-00 |
NULIDAD ARTÍCULO 9 DEL DECRETO 4910 DE 2011 Y ARTÍCULO 11 DEL DECRETO 0489 DE 2013 / FACULTAD REGLAMENTARIA EN LA REGULACIÓN DEL BENEFICIO DE PROGRESIVIDAD DE LA LEY 1429 DE 2010
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN CUARTA
Consejera ponente: STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO
Bogotá D.C., diecinueve (19) de septiembre de dos mil diecinueve (2019)
Radicación número: 11001-03-27-000-2014-00149-00(21464)
Actor: MATÍAS CORAL ZULUAGA
Demandado: MINISTERIO DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO Y OTROS
FALLO
ACUMULADO 11001-03-24-000-2014-00333-00
En ejercicio de la competencia atribuida por el numeral 1º del artículo 149 del CPACA, corresponde a la Sala decidir sobre las demandas de nulidad interpuestas contra el artículo 9 [inc. 2] del Decreto Reglamentario 4910 del 26 de diciembre de 2011 y el artículo 11 del Decreto Reglamentario 0489 del 14 de marzo de 2013, expedidos por los Ministros de Hacienda y Crédito Público, de Trabajo y Seguridad Social, de Comercio, Industria y Turismo y, de Salud y Protección Social.
DEMANDA
M.C.Z. y Francisco Javier Afanador Quiñonez[1], a través de demandas tramitadas en distintos procesos[2], acumulados por Auto del 31 de marzo de 2017[3], solicitaron la nulidad de los artículos 9 [inc. 2] del Decreto 4910 del 26 de diciembre de 2011 y 11 del Decreto 0489 del 14 de marzo de 2013.
Dichas demandas invocaron como normas violadas los artículos 6, 29, 150 [1], 113, 189 [11] y 338 de la Constitución Política; 8 y 48 de la Ley 1429 de 2010. Los conceptos de violación, se integran y sintetizan como sigue:
Manifestaron que la Ley 1429 de 2010 no estableció ninguna causal de pérdida del beneficio de progresividad y que de su texto tampoco puede inferirse que la inobservancia de obligaciones tributarias, laborales y comerciales acarree automáticamente esa pérdida, pues el beneficio se previó sin perjuicio de las referidas obligaciones, es decir, dejando a salvo el cumplimiento de las mismas.
Señalaron que las normas acusadas disponen sanciones caprichosas, arbitrarias, desconocedoras de la voluntad legislativa de incentivar la pequeña industria; que para acceder y conservar el beneficio de progresividad, el artículo 48 de la referida Ley 1429 se limitó a enunciar los requisitos que preceden al nacimiento de aquel y que el artículo 8 ejusdem, invocado por el artículo 11 del Decreto 0489 de 2013, no estableció la pérdida del beneficio y/o privación del derecho a conservarlo.
Cuestionaron la pérdida del beneficio por cuenta de la no presentación de declaraciones tributarias, dado que el Estatuto Tributario prevé sanciones específicas para esa omisión, con efectos menos gravosos como la extemporaneidad.
Anotaron que los decretos reglamentarios demandados suplantaron la competencia legislativa, porque establecieron causales de pérdida del beneficio de progresividad de manera directa y sin sustento legal; en esa medida, dichos decretos excedieron la potestad reglamentaria y transgredieron el principio de legalidad, pues al congreso le corresponde regular los beneficios tributarios y, consiguientemente, definir los casos en que aquellos se pierden. Asimismo, incurrieron en una extralimitación de funciones ajena al principio de colaboración armónica y control mutuo entre los distintos órganos del Estado, además de opuesta a la división tripartita del poder público y a la separación de sus ramas.
SOLICITUDES DE SUSPENSIÓN PROVISIONAL
Los demandantes solicitaron la suspensión provisional de las normas acusadas[4]. Por Auto del 13 de febrero de 2018[5] se desestimó tal medida cautelar, descartando la violación alegada por los demandantes, máxime cuando los precedentes en la materia[6] puntualizan que los deberes tributarios, laborales y comerciales impuestos por las disposiciones enjuiciadas correspondían con lo establecido en los artículos 2, 4 y 8 de la Ley 1429 de 2010 y con el objetivo de promover la generación de empleo formal.
CONTESTACIONES DE LOS DEMANDADOS
El MINISTERIO DE SALUD Y DE LA PROTECCIÓN SOCIAL[7] se opuso a las pretensiones de las demandas, porque las normas demandadas se expidieron en ejercicio de la facultad reglamentaria y buscaron evitar excesos en la aplicación de la Ley 1429 de 2010, desarrollar el espíritu de la misma, proporcionar a las empresas informales las herramientas necesarias para cumplir sus obligaciones como persona jurídica, y controlar la generación de empleo en las pequeñas empresas formalizadas.
Anotó que la excepcionalidad de los beneficios tributarios obliga a la administración a garantizar su debida aplicación, de modo que las prohibiciones legales puedan efectivizarse mediante la constatación de una serie de documentos dirigidos a verificar el lleno de las condiciones establecidas en la ley para acceder o permanecer en el régimen excepcional.
Señaló que las normas demandadas no violaron ninguna disposición legal y se limitaron a adoptar medidas congruentes frente al incumplimiento del pago de las obligaciones de la seguridad social integral y de los aportes parafiscales a cargo de los empleados de las empresas beneficiadas por la progresividad, sin las cuales sería inócuo el impacto de los incentivos otorgados a la formalización de empleo.
El DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO NACIONAL DE ESTADÍSTICA DANE[8] destacó que la Ley 1429 de 2010 buscó acabar con el empleo precario e informal y generar incentivos de formalización en las etapas de creación de empresas para ampliar los beneficios y disminuir los costos de la formalización.
Señaló que las normas demandadas recogen el espíritu de dicha ley; disponen lo necesario para conservar los beneficios establecidos en la misma, de acuerdo con el artículo 8 ib., y para establecer la procedencia de aquellos a la luz del artículo 4 ejusdem; no transgreden el ideal filosófico de la Constitución y tampoco exceden las facultades reglamentarias otorgadas al ejecutivo.
Afirmó que los decretos acusados buscaron hacer más expedita la ley y premiar a las empresas que pagan el impuesto de renta, los parafiscales y otras contribuciones de nómina, y cumplen con la matrícula mercantil y su renovación.
El MINISTERIO DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO[9] señaló que la facultad reglamentaria no se reduce a la reproducción de la norma objeto de reglamentación, sino a la efectividad del cumplimiento de la misma, a través de actos administrativos llamados a materializar el enunciado abstracto de la ley, según lo ha precisado la jurisprudencia constitucional.
Precisó que el desarrollo legislativo de cada materia no debe ser necesariamente integral, de modo que la ley sólo delimita el tema regulado y deja la concreción del mismo a los reglamentos administrativos. Por tanto, como la Ley 1429 de 2010 no especificó las obligaciones de los beneficiarios de la progresividad, los decretos demandados podían hacerlo en ejercicio de la facultad reglamentaria.
Anotó que, legalmente, el beneficio de progresividad se encuentra supeditado a exigencias mínimas para la formalización de las empresas en sus etapas iniciales y que el Decreto 0489 de 2013 simplemente las desarrolló de acuerdo con los lineamientos trazados por la misma ley. Reconocer el beneficio a quienes incumplen tales obligaciones contrariaría el objetivo de la Ley 1429 de 2010.
Precisó que la expresión sin perjuicio significa que los beneficios de los artículos 4, 5 y 7 de dicha ley no afectan las obligaciones laborales, tributarias y de registro mercantil pues, además de que la misma ley supeditó la conservación de aquellos al cumplimiento de las mismas, existen razones de orden público y constitucional para mantener la reglamentación de tal condición.
El MINISTERIO DE TRABAJO[10] indicó que la Ley 1429 de 2010 buscó conjurar la informalidad empresarial y laboral en Colombia y, luego de referirse a las consecuencias negativas de la misma, destacó que dicha ley sujetó la concesión del beneficio de progresividad en el impuesto sobre la renta, contribuciones parafiscales y otras contribuciones de nómina y registro mercantil, al cumplimiento de las obligaciones tributarias, laborales y comerciales a cargo de sus beneficiarios.
Anotó que las normas demandadas no establecen sanciones sino condiciones que permiten acceder al beneficio a quienes lo cumplen y que implican no poder ejercerlo o dejarlo de tener para quienes incumplen. En ese sentido, precisó que la prohibición de acceso al beneficio establecida en el artículo 48 ib. es el efecto de dejar de cumplir las condiciones para mantener el beneficio de progresividad, y no una sanción, de modo que al no existir esta desaperece el eje central de las demandas y se hace improcedente la anulación de las normas demandadas.
Resaltó que para focalizar el incentivo hacia la generación de empleo formal para jóvenes, los antecedentes de la Ley 1429 de 2010 advirtieron sobre la propuesta de introducir una discriminación positiva que filtrara a los beneficiarios del descuento por fecha de nacimiento en el momento de acceder al beneficio, so pena de permitir injustamente que quienes no cumplieran los requisitos para mantener el beneficio accedieran al mismo.
Esgrimió que, acorde con la reserva legal y la cláusula de competencia legislativa, el artículo 49 de dicha ley estableció directamente las sanciones aplicables por suministro de información falsa para obtener el beneficio de progresividad y que los reglamentos de dicha ley simplemente reiteraron la improcedencia de mantener los beneficios tributarios en caso de incumplir las condiciones previstas para el mismo, haciendo expreso lo que debe acontecer cuando el empresario no cumple las condiciones para mantenerlos.
Concluyó que las condiciones establecidas en el reglamento garantizan la eficiencia de los incentivos otorgados por la Ley 1429 de 2010; que por formalización del empleo debe entenderse el cumplimiento de las obligaciones laborales cuya exigencia conlleva el pago de...
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