Sentencia nº 11001-03-25-000-2016-00722-00 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN SEGUNDA, de 10 de Octubre de 2019 (caso SENTENCIA nº 11001-03-25-000-2016-00722-00 de Consejo de Estado (SECCION SEGUNDA) del 10-10-2019)
| Sentido del fallo | ACCEDE PARCIALMENTE |
| Emisor | SECCIÓN SEGUNDA |
| Fecha | 10 Octubre 2019 |
| Número de expediente | 11001-03-25-000-2016-00722-00 |
| Materia | Derecho Laboral y Seguridad Social |
VALIDEZ DEL ACTO ADMINISTRATIVO / COMPETENCIA PARA LA EXPEDICIÓN DEL ACTO ADMINISTRATIVO / MANUAL DE FUNCIONES Y COMPETENCIAS LABORALES
[…] el Ministerio de Educación Nacional gozaba de facultad para expedir el acto administrativo demandado toda vez que los artículos 2.2.2.6.1. del Decreto 1083 de 2015 y 2.4.6.3.8. del Decreto 1075 de 2015 le atribuyen expresamente la responsabilidad de adoptar el manual de funciones y competencias del sistema especial de la carrera docente. En tales condiciones es plausible sostener que la agencia ministerial actuó dentro del campo de acción en el que le corresponde desenvolverse como autoridad administrativa. Además, el contenido del artículo 2.4.6.3.8. del Decreto 1075 de 2015 permite establecer que el desarrollo de tal labor no comporta el vaciamiento de la competencia que por disposición del artículo 10 del Decreto Ley 1278 de 2002 radica en el Gobierno Nacional para definir los perfiles y experiencia exigidos a cada uno de los cargos de directivo docente. Por el contrario, cuando aquel precepto indica que el Ministerio debe expedir el referido manual atendiendo los parámetros fijados por el Gobierno Nacional en los artículos 2.4.6.3.6 y 2.4.6.3.7., deja claro que se trata de atribuciones perfectamente distinguibles, cuya titularidad radica en autoridades administrativas igualmente distinguibles […]
EJERCICIO DE LA POTESTAD REGLAMENTARIA / REQUISITOS DE FORMACION ACADEMICA PARA PROFESIONALES NO LICENCIADOS ASPIRANTES A CARGOS DIRECTIVOS DOCENTES / JUICIO INTEGRADO DE IGUALDAD / AFECTACION INJUSTIFICADA DEL DERECHO DE ACCESO A CARGOS PÚBLICOS
[…] al estudiar el contenido de los artículos 116 de la Ley 115 de 1994 y 10 del Decreto Ley 1278 de 2002, se observa que ni el legislador ordinario ni el extraordinario previeron como requisito para que los profesionales no licenciados ejercieran la docencia en los cargos directivos que acreditaran un título profesional en un área determinada de conocimiento […] la entidad no exhibió ninguna carga argumentativa que cumpliera con criterios de razonabilidad y proporcionalidad entre el perfil exigido y su pertinencia, necesidad y adecuación al cargo de directivo docente. Nótese que las áreas de conocimiento que admite dicho anexo para poder ejercer cargos directivos docentes no necesariamente tienen una relación inmediata entre sí […] Por lo que no se evidencia cómo las áreas de conocimiento exigidas en el acto demandado satisfacen la necesaria garantía de idoneidad, calidad y competencia que el desempeño del cargo directivo docente conlleva, lo que sin duda, comporta una restricción injustificada en la base de profesionales que puedan ocupar dichos cargos […] la Corte Constitucional ha sido enfática al destacar el carácter pluralista de la educación en la Constitución y, con base en ello, la importancia de que profesionales de diferentes disciplinas ejerzan el servicio educativo. Por ello, este tipo de restricciones deben ser objeto de un control riguroso, en la medida en que están de por medio valores fundantes del Estado Social de Derecho como la democracia y el pluralismo, al igual que los derechos fundamentales a la igualdad (artículo 13 superior) y al acceso a cargos públicos (artículo 40-7 superior) […] en el presente caso hay lugar a un test de proporcionalidad en todas sus etapas, de manera que debe estudiarse la satisfacción de los mandatos de (i) adecuación, idoneidad o congruencia; (ii) necesidad, intervención mínima o menor lesividad y; (iii) proporcionalidad en sentido estricto […] la Sala advierte que el requisito de acreditar un título profesional en un área de conocimiento particular para poder aspirar a un cargo directivo docente no cumple con el test de necesidad. Esto porque el ordenamiento jurídico consagra otros mecanismos que, sin afectar el pluralismo ni el derecho de acceso a cargos públicos, permiten asegurar la calidad en la prestación del servicio educativo y dignificar la profesión docente. Así pues, aunque es cierto que no cualquier docente tiene la vocación de ejercer un cargo de naturaleza directiva y que ello justifica la consagración de un perfil distintivo entre uno y otro tipo de empleo, no es menos cierto que el cumplimiento de los requisitos para ejercer como directivo no solo se garantiza con la acreditación de un título profesional en un determinado campo de conocimiento sino a través del sistema de concurso público de méritos que contempla el artículo 105 de la Ley 115 de 1994, el cual asegura el mérito como fin esencial de la carrera docente […]
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN SEGUNDA
SUBSECCIÓN “A”
Consejero ponente: WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ
Bogotá, D.C., diez (10) de octubre de dos mil diecinueve (2019)
Radicación número: 11001-03-25-000-2016-00722-00(3233-16)
Actor: CARLOS FERNANDO MUÑOZ CASTRILLÓN
Demandado: MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL
Referencia: SISTEMA ESPECIAL DE CARRERA DOCENTE. MANUAL DE FUNCIONES, REQUISITOS Y COMPETENCIAS PARA CARGOS DE DIRECTIVOS DOCENTES Y DOCENTES
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ASUNTO
La Sala dicta la sentencia que en derecho corresponda en el proceso judicial tramitado en virtud del medio de control de nulidad de que trata el artículo 137 de la Ley 1437 de 2011, ejercido por el señor Carlos Fernando Muñoz Castrillón en contra de la Nación, Ministerio de Educación Nacional.
Pretensión principal: Que se declare la nulidad de la Resolución 9317 del 6 de mayo de 2016, «Por la cual se adopta e incorpora el Manual de Funciones, Requisitos y Competencias para los cargos de directivos y docentes del sistema especial de carrera docente y se dictan otras disposiciones», expedida por el Ministerio de Educación Nacional.
Pretensión subsidiaria: Que se declare la nulidad parcial de la mencionada Resolución 9317 del 6 de mayo de 2016, Anexo I, en relación con los apartes referidos a los requisitos de formación académica exigidos a los profesionales no licenciados para los cargos de (i) rector, (ii) director rural y, (iii) coordinador.
Normas violadas y concepto de violación
En la demanda se invocaron como normas vulneradas los artículos 115 y 189-11 de la Constitución Política; así como los artículos 6, 7, 10 y 22 del Decreto Ley 1278 de 2002 y el 5 del Decreto reglamentario 490 de 2016.
La explicación del concepto de violación la dividió en dos acápites. El primero de ellos referido a sustentar la nulidad de toda la Resolución 9317 del 6 de mayo de 2016 por incurrir en la causal de falta de competencia. Sobre el particular, sostuvo que el acto demandado se expidió en ejercicio de las facultades de que goza el Ministerio de Educación Nacional para adoptar el manual de funciones, requisitos y competencias respecto de cada uno de los cargos del sistema especial de carrera docente, según lo prevé el artículo 8 del Decreto 490 de 2016, compilado en el artículo 2.4.6.3.8 del Decreto 1075 de 2015.
No obstante, el artículo 10 del Decreto Ley 1278 de 2002, al contemplar los requisitos especiales que debían cumplir los concursantes que aspiraran a un cargo directivo docente en establecimiento educativo, señaló que correspondía al Gobierno Nacional determinar los perfiles para cada uno de dichos cargos, así como el tipo de experiencia profesional que sería tenida en cuenta en estos concursos.
Lo anterior significa que la facultad para reglamentar las condiciones para el ejercicio docente fue asignada por una norma de rango legal al Gobierno Nacional, motivo por el cual el Ministerio de Educación Nacional no podía atribuirse autónomamente la competencia para expedir el acto administrativo demandado sin la participación del presidente de la República, en asocio con el cual conformaría el Gobierno Nacional según lo prevé el artículo 115 superior.
De otro lado, en relación con la pretensión subsidiaria precisó que el acto parcialmente acusado está viciado de nulidad por exceso en el ejercicio de la potestad reglamentaria. Al respecto, indicó que según los artículos 7 y 10 del Decreto Ley 1278 de 2002 los requisitos de formación académica para acceder al cargo de docente y a los cargos de directivo docente son los mismos, pues lo que cambia es la experiencia profesional exigida frente a los últimos.
En tales condiciones, el hecho de que los requisitos de formación académica sean idénticos en los empleos señalados significa que todo docente, sin excepción, puede aspirar a ser promovido a director docente siempre que se acredite la experiencia exigida. En otras palabras, si el título profesional habilita para ser docente, ese mismo título debe habilitar para aspirar a la promoción en el escalafón docente.
Sin embargo, al revisar los requisitos que contempla el Anexo I del acto demandado se observa que los títulos profesionales admitidos para aspirar a los cargos de directivo docente son muy limitados, lo que significa que la Resolución 9317 del 6 de mayo de 2016 impuso una serie de restricciones que afectan el ingreso y la promoción en la carrera docente, cuando la ley no las había contemplado.
La Nación, Ministerio de Educación Nacional se opuso a la prosperidad de las pretensiones de la demanda con apoyo en los siguientes argumentos.
En relación con la alegada falta de competencia, negó que se configurara, en primer lugar, porque los ministerios tienen la facultad de ejercer la potestad reglamentaria, esto es, expedir actos de contenido general en los que desarrollen una disposición de rango superior en los asuntos que legalmente les corresponden, actividad administrativa que ejercen en desarrollo del principio de desconcentración de funciones.
No obstante, explicó que, en todo caso, la atribución para adoptar el manual de funciones, requisitos y competencias que le asiste al jefe de la respectiva entidad no responde al ejercicio de la facultad de reglamentación sino a una función...
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