Sentencia nº 11001-03-25-000-2012-00473-00 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN SEGUNDA, de 14 de Noviembre de 2019 (caso SENTENCIA nº 11001-03-25-000-2012-00473-00 de Consejo de Estado (SECCION SEGUNDA) del 14-11-2019)
| Sentido del fallo | NIEGA |
| Emisor | SECCIÓN SEGUNDA |
| Fecha | 14 Noviembre 2019 |
| Número de expediente | 11001-03-25-000-2012-00473-00 |
| Materia | Derecho Laboral y Seguridad Social |
PROCESO DISCIPLINARIO / VIOLACIÓN DEL DEBIDO PROCESO / PRUEBAS / PRINCIPIO DE TRANSPARENCIA EN MATERIA DISCIPLINARIA / TIPICIDAD DISCIPLINARIA / CONCURSO MATERIAL O REAL DE FALTAS DISCIPLINARIAS / PRINCIPIO NON BIS IN IDEM
Los artículos 29 de la Constitución Política y 6 de la Ley 734 de 2002 establecen la garantía del debido proceso, que comprende un conjunto de principios materiales y formales de obligatorio acatamiento por parte de las autoridades disciplinarias, en cuanto constituyen derechos de los sujetos disciplinables que se traducen, entre otras cosas, en la posibilidad de defenderse, presentar y controvertir pruebas e impugnar las decisiones que los afecten; cuando ello no ocurre el sancionado puede acudir ante el juez de lo contencioso-administrativo en demanda de nulidad de las decisiones adoptadas por los funcionarios administrativos, si se evidencia una violación del debido proceso. […] [E]l actor no precisó en la demanda los supuestos de hecho ni de derecho en los que fundamenta el cargo de expedición irregular de los actos acusados. Se limitó a sostener, de manera general y abstracta, que el procurador general de la Nación no podía extender la investigación al tema de los diseños de las obras del tramo 4 de la fase III de construcción del sistema Trasmilenio, por cuanto había emitido concepto previo de legalidad sobre él, que incluía licencias ambientales, presupuesto y que, además, la procuraduría segunda distrital de Bogotá ya había ordenado el archivo definitivo de la investigación disciplinaria al respecto; no obstante, el actor no especificó, ni mucho menos aportó con la demanda prueba de tales afirmaciones, para poder confrontarlas con la realidad y con la cuestión debatida. Se trata de acusaciones abstractas y difusas. No individualizó en el libelo introductorio a qué concepto del procurador general se refiere, la fecha, el asunto, ni los destinatarios del mismo. Tampoco precisó la decisión disciplinaria de la procuraduría segunda distrital de Bogotá que invoca, como la fecha, el objeto investigado, los involucrados, ni su resultado. Una cosa es el deber que tiene el juez de interpretar la demanda y otra completarla, para lo cual no está habilitado, si el demandante, como en este caso, ni siquiera relacionó y adosó prueba de las afirmaciones que pretendía hacer valer. Para acreditar la seriedad del derecho sustancial que estima vulnerado, debe aportar al menos un principio de prueba, que la Sala extraña en el asunto sub examine. El artículo 167 del Código General del Proceso preceptúa que «Incumbe a las partes probar el supuesto de hecho de las normas que consagran el efecto jurídico que ellas persiguen». […] [D]estaca la Sala que la eventual existencia de un concepto del procurador general de la Nación no exime de responsabilidad disciplinaria al demandante por incumplimiento de los deberes funcionales que la autoridad disciplinaria le atribuyó. […] [E]l demandante circunscribe el cargo de expedición irregular de los actos acusados al tema específico de los diseños de las obras del tramo 4 de la fase III de construcción del sistema Trasmilenio, respecto del cual, como ya se anotó, el procurador general de la Nación sí tenía potestad para investigarlo sin limitaciones, sin embargo, el actor pretende generalizar el supuesto vicio a todo el contenido de dichos actos, lo que resulta inaceptable, en atención a que la actuación disciplinaria aquí cuestionada no solo recayó sobre esa materia, sino que también versó sobre otras faltas, esto es, las originadas en los retrasos e incumplimientos en la ejecución de las obras, irregularidades en la entrega del anticipo, adición indebida de los contratos para evadir la licitación y negligencia en la aplicación de multas al contratista incumplido. […] [p]ara la Sala la aludida expedición irregular de los actos demandados no existe en lo sustancial o material, ni en lo formal, en virtud de que se sujetaron al ordenamiento jurídico en cuanto a los motivos, los fundamentos, el procedimiento de expedición y la competencia de la autoridad disciplinaria que los emitió. Bajo el principio de trascendencia, ínsito en el artículo 310 (numeral 1) del Código de Procedimiento Penal (Ley 600 de 2000), aplicable al procedimiento disciplinario por remisión del artículo 143 (parágrafo) de la Ley 734 de 2002, la existencia de irregularidades sustanciales (no formales) que afecten el debido proceso, tienen la potencialidad de anular la respectiva decisión, pero bajo la condición de que «Quien alegue la nulidad debe demostrar que la irregularidad sustancial afecta garantías de los sujetos procesales, o desconoce las bases fundamentales de la instrucción y el juzgamiento», lo que precisamente el actor no satisfizo en la demanda. Sin embargo, la Sala hará referencia a los cuestionamientos planteados. […] Se puede observar que se trató de faltas disciplinarias distintas pero conexas, que podían ser investigadas dentro del mismo procedimiento administrativo sancionatorio, como lo hizo la autoridad disciplinaria, sin que haya significado doble juzgamiento y sanción por la misma conducta, como lo sugiere en forma errada el accionante. Otra cosa es que frente al concurso material o real de faltas disciplinarias (cuando con una o varias acciones se infringen varias disposiciones disciplinarias) y para efectos de graduar la sanción (no para investigar), deba la autoridad administrativa acudir a los criterios consagrados en el artículo 47 de la Ley 734 de 2002, tal como lo realizó en legal forma el procurador general de la Nación en el acto demandado de 22 de junio de 2011, que en el momento de determinar la medida correctiva aplicable. […] [N]o existió doble sanción, sino que, por el contrario, a partir de la aplicación de los criterios de graduación de la punibilidad autorizados por la ley, se aplicó solo una medida correctiva al actor por todas las infracciones a la ley disciplinaria que cometió. No se desconoció, pues, el principio de non bis in idem.
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN SEGUNDA
SUBSECCIÓN “B”
Consejero ponente: CARMELO PERDOMO CUÉTER
Bogotá, D.C., catorce (14) de noviembre de dos mil diecinueve (2019)
Radicación número: 11001-03-25-000-2012-00473-00(1955-12)
Actor: INOCENCIO MELÉNDEZ JULIO
Demandado: PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN
Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO. SANCIÓN DISCIPLINARIA DE DESTITUCIÓN E INHABILIDAD DE 17 AÑOS. SENTENCIA ÚNICA INSTANCIA - LEY 1437 DE 2011
Agotado el trámite procesal de instancia y como no se observa causal de nulidad que invalide lo actuado, la Sala se ocupa de dictar sentencia de mérito dentro del proceso del epígrafe.
1.1 Medio de control (ff. 510 a 533). El señor Inocencio Meléndez Julio, mediante apoderada, ocurre ante la jurisdicción de lo contencioso-administrativo a incoar medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho conforme al artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), contra la Nación, Procuraduría General de la Nación, para que se acojan las pretensiones que en el apartado siguiente se precisan.
1.2 Pretensiones. Se declaren nulos, en lo pertinente al actor: i) la decisión de única instancia de 22 de junio de 20111, expedida por el procurador general de la Nación, a través de la cual lo sancionó disciplinariamente con destitución e inhabilidad general por 17 años; y ii) el acto administrativo de 6 de diciembre del mismo año2, con el que el citado funcionario, al resolver el recurso de reposición, confirmó la sanción.
A título de restablecimiento del derecho, solicita se condene a la entidad al reconocimiento y pago indexado de los perjuicios materiales y morales: los primeros por valor equivalente a 150 salarios mínimos legales mensuales vigentes y los segundos a 300; que se declare que no exisitió solución de continuidad durante la inhabilidad; se ordene a la demandada cancelar de sus registros la anotación de las sanciones impuestas; se le condene al pago de las costas y agencias en derecho y que cumpla la sentencia dentro del término establecido en los artículos 176 y 177 del Código Contencioso Administrativo (sic).
1.3 Hechos (ff. 513 a 518). Relata la apoderada del demandante que, dentro de la investigación disciplinaria cuestionada, el procurador general de la Nación formuló al actor cuatro cargos mediante acto de 11 de octubre de 2019 (los trascribe); hace un relato del trámite del procedimiento disciplinario desarrollado hasta la expedición de los actos acusados.
1.3.1 Síntesis de las circunstancias que generaron la investigación disciplinaria y la sanción. El procurador general de la Nación, en 2011, investigó y sancionó en única instancia con destitución e inhabilidad general por 17 años al demandante, como director técnico legal y subdirector general jurídico del Instituto de Desarrollo Urbano (IDU) de Bogotá.
Lo anterior, por cuatro faltas disciplinarias derivadas del procedimiento administrativo de contratación de las obras de construcción 2007 de la calle 26 y la carrera 10ª de la fase III del sistema Trasmilenio de Bogotá por parte del IDU, así: i) por su participación en la eliminación irregular de algunos requisitos pactados en el contrato principal de obra 137 de 2007 que el contratista debía presentar, para facilitar ilegalmente el desembolso del anticipo, lo que, de contera, dejó sin herramientas al interventor del contrato para que ejerciera control y seguimiento a la ejecución de las obras, atribuciones que dependían de los requisitos eliminados; la falta fue calificada como gravísima, a título de dolo; ii) por su intervención en una aparente e indebida «actualización» de los estudios y diseños de las mencionadas obras «para diseñar los posibles faltantes o el rediseño de los mismos» y haber aprobado otrosí a los contratos 134, 135, 136, 137 y...
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