Sentencia nº 25000-23-26-000-2011-01002-01 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN TERCERA, de 25 de Octubre de 2019 (caso SENTENCIA nº 25000-23-26-000-2011-01002-01 de Consejo de Estado (SECCION TERCERA) del 25-10-2019)
| Sentido del fallo | NIEGA |
| Emisor | SECCIÓN TERCERA |
| Fecha | 25 Octubre 2019 |
| Número de expediente | 25000-23-26-000-2011-01002-01 |
| Normativa aplicada | LEY 80 DE 1993 – ARTÍCULO 60 / LEY 1150 DE 2007 – ARTÍCULO 11 |
ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES / LIQUIDACIÓN DEL CONTRATO / LIQUIDACIÓN UNILATERAL DEL CONTRATO / INEXISTENCIA DE LA FALSA MOTIVACIÓN DEL ACTO ADMINISTRATIVO
[L]a Sala encuentra infundado el cargo del recurso de apelación en el que se fundamentó el vicio de falsa motivación del acto de liquidación unilateral. Lo que se demostró en el plenario dio cuenta de que con el fin de determinar el valor efectivamente ejecutado al vencimiento del término estipulado, la interventoría rindió varios informes con apoyo en el resultado de la revisión de los soportes presentados por el Instituto como prueba de su cumplimiento, al cabo de lo cual, tras constatar los términos en que quedaron concebidas las obligaciones contraídas con los documentos que sustentaban su realización, consideró que no existía mérito para ordenar el último desembolso, todo lo cual fue recogido en el acto que se acusa, sin que se hubiera desvirtuado su motivación.
CONCEPTO DE LIQUIDACIÓN UNILATERAL DEL CONTRATO ESTATAL / POTESTAD DEL ESTADO / CLÁUSULA EXCEPCIONAL
La naturaleza de la liquidación unilateral del contrato no ha sido un tópico pacífico para la jurisprudencia. Aunque no existe discusión en cuanto a que se trata de un balance o corte final de cuentas, de cuyo contenido es posible determinar si alguno de los extremos de un contrato le debe algo al otro y, de ser así, en qué cuantía, en algunos pronunciamientos se ha convenido acerca de su equiparación a una verdadera potestad excepcional en tanto constituye una expresión unilateral de la administración con efectos vinculantes y obligatorios para el contratista, mientras que en otros se ha aceptado como una prerrogativa pública que no alcanza a ostentar aquella connotación, dado que la finalidad de las potestades excepcionales radica en asegurar que el servicio público objeto del contrato se cumpla de manera continua e ininterrumpida o en evitar su paralización o su grave afectación y no en definir las cuentas del contrato y en cobrar sumas de dinero al co-contratante. Como punto de referencia en relación con este tema y con el propósito de identificar cuáles decisiones se hallan inmersas dentro de la noción proferidas en ejercicio de potestades excepcionales, conviene advertir que, a su turno, la Corte Constitucional, al analizar la exequibilidad de los artículos 70 y 71 de la Ley 80 de 1993, delimitó la categoría de potestades excepcionales exclusivamente a las previstas en el artículo 14 de la Ley 80, lo que de suyo excluyó de ese listado la liquidación unilateral del negocio jurídico. [ ] En esta ocasión, siguiendo el derrotero trazado en ocasiones precedentes, la Sala considera que la taxatividad de las cláusulas excepcionales agrupadas en el artículo 14 de la Ley 80 de 1999 conduce a que su aplicación sea restrictiva y que, en esa virtud, solo se conciban como tales las que allí se enuncian, sin que con ello se pretenda desconocer el carácter de prerrogativas especiales de las demás facultades unilaterales de las que se encuentra investida la Administración por ministerio de la Ley.
NOTA DE RELATORÍA: Sobre la imposibilidad de considerar la liquidación unilateral del contrato como una cláusula excepcional, cita: Corte Constitucional, C-1436 del 25 de octubre de 2000, M. P. Alfredo Beltrán Sierra, y Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 8 de marzo de 2017, rad. 50890, C.P.M.N.V.R..
LIQUIDACIÓN UNILATERAL DEL CONVENIO INTERADMINISTRATIVO / COMPETENCIA
[L]a entidad estatal que fungió como contratante [ ] se encontraba facultada para liquidar unilateralmente el convenio interadministrativo [ ], no solo por las razones advertidas relativas a la falta de correspondencia de esa decisión con una potestad excepcional, como también por tratarse de una regla general que rige los contratos estatales de tracto sucesivo, frente a la cual, valga anotar, no opera una excepción legal que en este evento la restrinja. [ ] Ello es así por cuanto dicha facultad se halla reservada a la entidad estatal que hubiera desempeñado el rol de contratante en el vínculo negocial, esto es, a aquella que hubiera demandado de otro la prestación de un servicio para el cumplimiento de su cometido misional [ ].
CONTRATO ESTATAL DE TRACTO SUCESIVO / LIQUIDACIÓN DEL CONTRATO ESTATAL
[A] la luz de lo dispuesto en el artículo 60 de la Ley 80 de 1993, en consonancia con lo consagrado en el artículo 11 de la Ley 1150 de 2007, se tiene que los contratos de tracto sucesivo, como el sometido a examen, serán objeto de liquidación de mutuo acuerdo o de forma unilateral [ ].
FUENTE FORMAL: LEY 80 DE 1993 ARTÍCULO 60 / LEY 1150 DE 2007 ARTÍCULO 11
CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES / LIQUIDACIÓN BILATERAL DEL CONTRATO ESTATAL / CÓMPUTO DEL TÉRMINO DE CADUCIDAD DE LA ACCIÓN CONTRACTUAL
[E]n relación con el ejercicio de esta atribución [liquidación del contrato], no sobra mencionar que, si bien esta se ejerció después de vencido el término legal dispuesto para liquidarlo unilateralmente, lo cierto es que en todo caso se llevó a cabo dentro de los dos años siguientes al vencimiento del plazo contractual, término dentro del cual, según lo ha sostenido la jurisprudencia de esta Corporación, tanto las partes para hacerla de forma bilateral como la Administración para obrar unilateralmente conservan la facultad de realizarla.
NOTA DE RELATORÍA: Sobre la forma de computar la caducidad de la acción contractual cuando el acta de liquidación bilateral es suscrita fuera de término, pero dentro de los dos años siguientes al vencimiento del plazo contractual, cita: Consejo de Estado, Sección Tercera, auto de unificación del 1 de agosto de 2019, rad. 62009, C. P. Jaime Enrique Rodríguez Navas.
COMPETENCIA DEL ÁRBITRO / LÍMITES A LAS FACULTADES DEL ÁRBITRO / CLÁUSULA EXCEPCIONAL
[L]os particulares investidos de funciones jurisdiccionales transitorias no podían conocer sobre la legalidad de los actos administrativos contractuales que comportaran el ejercicio de cláusulas exorbitantes o excepcionales al derecho común, con categórica referencia a aquellos que consagró expresamente el artículo 14 de la Ley 80 de 1993, esto es, los de: a) interpretación unilateral del contrato, b) modificación unilateral del contrato, c) terminación unilateral del contrato, d) sometimiento a las leyes nacionales, e) caducidad y f) reversión, y al tiempo consideró que los demás actos administrativos contractuales, es decir, aquellos proferidos en desarrollo de facultades distintas a las condensadas por el artículo 14, sí podían ser sometidos al conocimiento y a la decisión de árbitros.
NOTA DE RELATORÍA: Sobre la falta de competencia de los árbitros para conocer de la legalidad de los actos administrativos contractuales expedidos en desarrollo de las cláusulas excepcionales o exorbitantes, cita: Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 10 de junio de 2009, rad. 36252, C.P.M.F.G..
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN TERCERA
SUBSECCIÓN A
Consejera ponente: M.N.V. RICO
Bogotá, D.C., veinticinco (25) de octubre de dos mil diecinueve (2019)
Radicación número: 25000-23-26-000-2011-01002-01(60304)
Actor: INSTITUTO NACIONAL DE SALUD
Demandado: MINISTERIO DE LA PROTECCIÓN SOCIAL
Referencia: ACCIÓN CONTRACTUAL
Temas: CADUCIDAD DE LA ACCIÓN CONTRACTUAL / ejecutoria del acto que liquidó unilateralmente el contrato - FACULTAD DE LIQUIDACIÓN UNILATERAL DEL CONTRATO INTERADMINISTRATIVO / se asigna por la ley a la entidad contratante FALSA MOTIVACIÓN / no se desvirtuó el cruce final de cuentas dispuesto en el acto de liquidación unilateral
Conoce la Sala del recurso de apelación interpuesto por la parte actora contra la sentencia del 2 de agosto de 2017, dictada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sección Tercera Subsección C , mediante la cual declaró de oficio la caducidad de la acción y negó las pretensiones de la demanda
1. Síntesis de la controversia
La presente controversia gira en torno a la declaratoria de nulidad del acto -y del que lo confirmó-, por el cual el Ministerio de la Protección Social liquidó unilateralmente del convenio interadministrativo No. 205 de 2006, celebrado entre aquel y el Instituto Nacional de Salud, con el objeto de que este realizara los desarrollos técnicos y operativos de vigilancia y laboratorio requeridos para el fortalecimiento de medidas sanitarias y fitosanitarias en el marco del documento CONPES 3375 de 2005, declaratoria de nulidad que soportó en que: i) el acto fue expedido con falsa motivación, por no reflejar la realidad de la ejecución del convenio y por desconocer los propios actos del ministerio en los que había aprobado el desembolso del último pago y aceptado el cumplimiento de las obligaciones del contratista y ii) fue dictado con violación al debido proceso, por cuanto el ministerio se arrogó la facultad de establecer el incumplimiento del instituto y ordenar la devolución de una suma ejecutada sin contar con competencia para ello.
1. La demanda
La demanda con la que se inició este litigio fue presentada por el Instituto Nacional de Salud el 20 de septiembre de 2011, en ejercicio de la acción contractual contra el Ministerio de la Protección Social, a través de la cual solicitó:
- Que se declarara la nulidad de la Resolución No. 693 del 11 de marzo de 2009, por la cual el Ministerio de la Protección Social liquidó unilateralmente el convenio Interadministrativo No. 205 de 2006 y de la Resolución No. 2237 del 28 de junio de 2009, en la que se confirmó la anterior decisión.
- Que se declarara que el Instituto Nacional de Salud cumplió sus obligaciones negociales derivadas del Contrato Interadministrativo No. 205 de 2006 cuya ejecución ascendió a $7.411900.508, suma respecto de la cual el Instituto solo reconoció $6.640000.000.
- Que se declarara que el Ministerio de la Protección Social adeuda la suma de $556976.206, en favor...
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