Sentencia de Constitucionalidad nº 482/19 de Corte Constitucional, 16 de Octubre de 2019

En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad que contemplan los artículos 40.6, 241.4 y 242.1 de la Constitución, los ciudadanos G.V.L. (expediente D-13171), J.E.R.C., A.L., W.A.C., C.G.N.T. y J.A.G.G. (expediente D-13179) presentaron demanda de inconstitucionalidad en contra de la Ley 1943 de 2018 (“Por la cual se expiden normas de financiamiento para el restablecimiento del equilibrio del presupuesto general y se dictan otras disposiciones”), por vicios de procedimiento en su formación.

Debido a que la demanda se dirige en contra de la totalidad de la Ley 1943 de 2018 (“Por la cual se expiden normas de financiamiento para el restablecimiento del equilibrio del presupuesto general y se dictan otras disposiciones”), publicada en el Diario Oficial 50.820 de diciembre 28 de 2018, por vicios de procedimiento en su formación, no es necesaria su trascripción.

El accionante de la demanda D-13171[3] solicitó la inexequibilidad -con efectos retroactivos[4]- de toda la Ley, por configurarse tres vicios de procedimiento insubsanables: (i) vulneración de los principios constitucionales de publicidad y participación democrática, debido a la falta de publicación o lectura de la proposición para aprobar los 123 artículos del proyecto de ley en discusión[5]; (ii) anulación de los efectos de la primera votación realizada sobre 88 artículos del texto articulado incluido en el informe de ponencia aprobado[6]; y (iii) ausencia de votación del título de la Ley 1943 de 2018 por parte de la plenaria de la Cámara de Representantes.[7]

Por su parte, en la demanda D-13179[8] los accionantes solicitaron la inexequibilidad de la Ley 1943 de 2018, toda vez que -a su juicio- en el trámite legislativo surtido en la Plenaria de la Cámara de Representantes se presentaron tres vicios de procedimiento, por la vulneración de los principios constitucionales de: (i) consecutividad[9], (ii) publicidad en el trámite legislativo[10], y (iii) legalidad en materia tributaria (“no puede haber tributación sin representación”)[11]. Adicionalmente, presentaron una consideración final referida a que (iv) la “ley de financiamiento incrementa el hueco fiscal y hace de difícil cumplimiento la regla fiscal”[12], lo cual también fue asumido como un cargo.

A través de Auto de 26 de abril de 2019[13], se inadmitieron unos cargos (por no cumplir con los requisitos de certeza, especificidad y suficiencia). Luego de que los accionantes presentaron la corrección de sus demandas, mediante Auto de 16 mayo de 2019[14] se resolvió sobre la admisión definitiva de cuatro cargos y el rechazo de los demás. En el siguiente cuadro se sintetiza el trámite surtido:

Cargo

Auto admisorio

Auto de rechazo

D-13171

Vulneración principios de publicidad y participación democrática

Admitido

Admitido

Anulación de los efectos de la primera votación realizada por la plenaria de la Cámara sobre 88 artículos del proyecto de ley

Rechazado

Rechazado

Rechazado por no cumplir el requisito de especificidad

Falta de votación del título de la ley

Admitido

Admitido

D-13179

Vulneración del principio de consecutividad

Rechazado

Subsanado

Admitido

Vulneración del principio de publicidad

Admitido

Admitido

Violación del principio de legalidad tributaria

Rechazado

Rechazado

Rechazado por no cumplir los requisitos de certeza y suficiencia

Incremento del desequilibrio y difícil cumplimiento de la regla fiscal

Rechazado

Rechazado

Rechazado por no cumplir los requisitos de certeza y pertinencia

Mediante Auto del 23 de julio de 2019[15], el magistrado sustanciador ordenó comunicar el inicio del proceso a los presidentes del Senado de la República y la Cámara de Representantes, al presidente de la República y a los Ministros de Hacienda y Crédito Público y del Interior. Igualmente, solicitó concepto al presidente de la Cámara de Representantes, a la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN), a la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República, al Centro de Estudios Derecho Justo, al Centro de Investigación y Altos Estudios Legislativos y a los decanos de las facultades de derecho de las universidades Nacional de Colombia, D.F.J. de Caldas, Militar Nueva Granada, Pedagógica y Tecnológica de Colombia (UPTC), Corporación Universitaria Republicana, Colegio Mayor de Antioquia, del Atlántico, de Antioquia, de Cartagena, Tecnológica del Chocó (UTCH), Industrial de Santander (UIS), Surcolombiana (USCO), del Cauca, del Pacífico y del Valle. Por último, dio traslado al Procurador General de la Nación y ordenó fijar en lista el proceso, para que los ciudadanos intervinieran.

Adicionalmente, a través de Auto de 11 de septiembre de 2019[16], el magistrado ofició (i) al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, a FEDESARROLLO y al Departamento Nacional de Planeación para que conceptuaran acerca de “cuál sería el impacto fiscal, para el Estado colombiano, en caso de que se declarara la inexequibilidad total de la Ley 1943 de 2018”; y (ii) al S. General del Senado de la República para que certificara, “a partir de la constancia o concepto del responsable de la oficina de sistemas o comunicaciones de la entidad, o de quien corresponda, si para los días 18 y 19 diciembre de 2018 la página Web del Senado de la República estuvo disponible para su acceso público, o en que tramo horario no estuvo disponible durante estos días”.

Como se señaló, fueron admitidos cuatro cargos. Sin embargo, es posible reconducirlos a dos, en la medida en que tres de ellos guardan relación de identidad al fundamentarse en un mismo supuesto fáctico (la irregular aprobación de una proposición en la plenaria de la Cámara de Representantes) y en un mismo parámetro de control (el desconocimiento de los artículos 157 de la Constitución y 168 y 170 de la Ley 5 de 1992), y solo uno es independiente, relativo a la omisión de votar el título de la ley (violación de los artículos 169 de la Constitución y 115 -numeral 4- y 193 de la Ley 5 de 1992). En relación con lo primero, se trata de los cargos primero de la demanda del expediente D-13171 y primero y segundo del expediente D-13179. En relación con lo segundo, se trata del cargo tercero del expediente D-13171. A continuación se explicarán los cargos admitidos.

Los demandantes consideran que la Ley 1943 de 2018 debe declararse inexequible al haberse desconocido en su trámite lo dispuesto por los artículos 157 de la Constitución y 168 y 170 de la Ley 5 de 1992, que garantizan la publicidad, consecutividad y participación democrática en el procedimiento legislativo, dado que el texto acogido por la plenaria de la Cámara de Representantes en segundo debate (i.e. el adoptado por la plenaria del Senado de la República) no habría sido previamente publicado en medio alguno y, por tanto, no se habría deliberado acerca de su contenido.

Agregaron que en la plenaria de la Cámara de Representantes, en segundo debate, se presentó una proposición consistente en acoger el texto aprobado el día anterior por la plenaria del Senado de la República, sin que dicho texto hubiese sido publicado con anterioridad, incluido en informe de ponencia alguno, o repartido por otro medio a los integrantes de la Cámara de Representantes. Por tanto, la falta de publicación previa del texto aprobado por la plenaria del Senado de la República no permitió a los representantes deliberar sobre el contenido de las disposiciones de la ley acusada. Además, indicaron que a pesar de que el senador D.B.A. hizo una exposición sobre el trámite y los cambios introducidos el día anterior ante la plenaria del Senado, su explicación resultaba insuficiente para garantizar la publicidad constitucionalmente exigida porque no se permitió conocer a los representantes el contenido de los 122 artículos sometidos a aprobación de la Cámara. Por tanto, para los accionantes, se habría vulnerado la regla de los cuatro debates debido a que se impidió el debate en la Cámara sobre la totalidad del articulado del proyecto de ley y se delegó en el Senado la función deliberativa de la Cámara de Representantes.

Para el demandante del expediente D-13171, la Ley 1943 de 2018 debe declararse inexequible por desconocer en su trámite lo dispuesto por los artículos 169 de la Constitución y 115.4 y 193 de la Ley 5 de 1992, que imponen al Congreso el deber de votar el título de la ley. Esto, porque el Congreso habría omitido este deber, puesto que la Cámara de Representantes, en segundo debate, se habría limitado a acoger el texto aprobado el día anterior por la plenaria del Senado de la República. Al respecto explica: “No debe pasar desapercibido que este vicio procedimental es otra de las consecuencias de la total ausencia de respeto por los mínimos de publicidad y participación que busca garantizar el principio democrático. No de otra forma se explica la aprobación inconsulta, sorpresiva y sin oportunidad para el debate de 123 artículos, en una sesión donde el respeto por el debate plural y las garantías a las minorías fueron olvidadas por completo, Premura que ni si quiera dio oportunidad para que se sometiera a debate, ni a votación el título del proyecto que se acaba de aprobar”.[17]

Durante el término de fijación en lista[18] se presentaron algunas intervenciones. Ninguna hizo referencia a la aptitud de los cargos.

Por un lado, el Instituto Colombiano de Derecho Tributario informó que no emitiría concepto jurídico, debido a que los cargos de la demanda eran procesales y no sustantivos.[19]

Por otra parte, la Presidencia de la República y el Ministerio de Hacienda y Crédito Público solicitaron que se declarara la exequibilidad de la Ley 1943 de 2018.[20] Esencialmente, porque (i) el contenido del articulado acogido el 19 de diciembre de 2018 por la plenaria de la Cámara de Representantes, aprobado el día anterior por la plenaria del Senado de la República, había sido conocido oportunamente por los representantes a la Cámara[21]; y (ii) el título de la ley sí había sido debatido y sometido a votación en la plenaria de la Cámara, en tanto la votación de la proposición de acoger el texto del Senado incluía la del título de la ley. Adicionalmente, resaltaron la importancia de la Ley como un “elemento clave” para balancear el presupuesto general de la Nación, aumentar la tasa de crecimiento potencial de economía, asegurar la sostenibilidad de las finanzas públicas, financiar la inversión pública y el gasto social, formalizar la economía nacional, y aumentar el recaudo tributario.

Sobre los efectos de la norma y las implicaciones de su inconstitucionalidad se manifestaron la Cámara de Comercio Colombo Americana,[22] el Consejo Gremial Nacional[23] y el ciudadano E.J..[24]

Solicitó a la Corte que declarara la exequibilidad de la Ley 1943 de 2018. Consideró que, aunque era cierto que el texto aprobado por el Senado no había sido publicado en la Gaceta del Congreso antes de ser acogido por la Cámara de Representantes, también lo era que dicha omisión “se subsanó con la exposición del senador B., pues [esta] se constituyó como una explicación informativa sobre cuestiones que ya se habían debatido y votado en el marco de las sesiones de los días 18 y 19 de diciembre de 2018 en la Plenaria de la Cámara de Representantes”.[25] Agregó que no hubo vulneración del principio democrático, pues, de acuerdo con los antecedentes del proyecto de ley, durante todas las etapas del procedimiento legislativo hubo deliberación.

Además, sostuvo que, si bien no existía prueba que acreditara que en la plenaria de la Cámara de Representantes se había votado el título del proyecto de ley, también lo era que “en ningún momento se afectó sustancialmente un valor constitucional por cuenta de esta omisión, pues es evidente que el título estaba contenido en el texto aprobado por el Senado y sobre el que la plenaria de la Cámara discutió”.[26] Además, resaltó que existía una vinculación temática entre el contenido y el título de la ley objeto de estudio.

Mediante Auto del 26 de abril de 2019 se ordenó la práctica de las siguientes pruebas: (i) solicitud de los antecedentes legislativos de la Ley 1943 de 2018, (ii) certificación acerca de la fecha y hora de aprobación por la plenaria del Senado de la República del proyecto de ley 197 de 2018 Senado, 240 de 2018 Cámara y certificación de la fecha y hora de publicación física y digital del citado texto. Adicionalmente, a través del Auto de 11 de septiembre de 2019 se ordenó (iii) oficiar a ciertas entidades para que conceptuaran acerca del impacto fiscal de una posible declaratoria de inexequibilidad de la Ley 1943 de 2018, y (iv) al S. General del Senado de la República para que, a partir “de la constancia o concepto del responsable de la oficina de sistemas o comunicaciones de la entidad, o de quien corresponda”, certificara acerca de la disponibilidad de la página web del Senado durante los días 18 y 19 de diciembre de 2018.

En cumplimiento de lo anterior, se allegó (i) copia de los antecedentes del trámite legislativo de la Ley 1943 de 2018;[27] (ii) información acerca de la publicación de la Gaceta del Congreso 1152 de 2018;[28] (iii) certificación del S. General del Senado de la República acerca de la publicación en la página web del Senado del texto aprobado por la plenaria de esta corporación legislativa del proyecto de ley 197 de 2018 Senado, 240 de 2018 Cámara;[29] (iv) certificación del S. General del Senado de la República acerca de la disponibilidad de la página web del Senado durante los días 18 y 19 de diciembre de 2018;[30] (v) concepto técnico conjunto del Ministerio de Hacienda y Crédito Público y del Departamento Nacional de Planeación acerca del impacto fiscal de una posible declaratoria de inexequibilidad de la Ley 1943 de 2018; [31] y (vi) concepto técnico de FEDESARROLLO acerca del impacto fiscal de una posible declaratoria de inexequibilidad de la Ley 1943 de 2018.[32]

La Corte Constitucional es competente para conocer y decidir definitivamente sobre las demandas de inconstitucionalidad contra la Ley 1943 de 2018, de conformidad con lo establecido en los artículos 241 -numeral 4- y 242 -numeral 3- de la Constitución Política. Lo anterior, porque las razones que las sustentan son relativas a “vicios de forma” en la formación de la norma, caso en el que la acción pública de inconstitucionalidad caduca en el término de un año, contado desde la publicación del respectivo acto. Así, se tiene que la Ley 1943 de 2018 fue publicada en el Diario Oficial 50.820 de diciembre 28 de 2018, y las demandas D-13171 y D-13179 fueron presentadas -respectivamente- el 26 de marzo de 2019[33] y el 2 de abril de 2019.[34]

2. Cuestión previa. Existencia de cosa juzgada constitucional

   2.1. Dado que mediante Sentencia C-481 de 2019[35] esta Corte resolvió declarar la inexequibilidad de la Ley 1943 de 2018 con efectos diferidos, por vicios de procedimiento en su formación, es necesario determinar si en esta oportunidad se configura el fenómeno jurídico de la cosa juzgada constitucional.

   2.2. Como lo ha reiterado en múltiples oportunidades esta Corporación, en virtud del artículo 243 de la Constitución Política, las sentencias proferidas por la Corte Constitucional en ejercicio del control jurisdiccional hacen tránsito a cosa juzgada constitucional. Esto implica no sólo el carácter definitivo e incontrovertible de dichas providencias, sino también la prohibición a todas las autoridades de reproducir las normas que la Corte haya declarado inexequibles por razones de fondo mientras permanezcan vigentes los mandatos constitucionales con los cuales se hizo el cotejo. La cosa juzgada constitucional garantiza la supremacía de la Constitución y asegura la observancia de los principios de igualdad, seguridad jurídica y confianza legítima de los administrados.

   2.3. En materia de control de constitucionalidad, esta Corte ha fijado los siguientes elementos para predicar la configuración de la cosa juzgada constitucional, a saber: (i) identidad de objeto, (ii) identidad de causa y (iii) subsistencia del parámetro de control de constitucionalidad. Al respecto, en la Sentencia C-008 de 2017 se indicó:

   “En la sentencia C-744 de 2015 se reiteraron las reglas jurisprudenciales de verificación de la existencia de cosa juzgada que establecen que ésta se configura cuando: “(…) (i) se proponga estudiar el mismo contenido normativo de una proposición jurídica ya estudiada en una sentencia anterior; (ii) se presenten las mismas razones o cuestionamientos (esto incluye el referente constitucional o norma presuntamente vulnerada), analizados en ese fallo antecedente; y (iii) no haya variado el patrón normativo de control”. Es decir, para que se constante el fenómeno se requieren tres elementos: (i) identidad de objeto; (ii) identidad de causa petendi; y (iii) subsistencia del parámetro de constitucionalidad, esto es, que no exista un cambio de contexto o nuevas razones significativas que de manera excepcional hagan procedente la revisión, lo que la jurisprudencia ha referido como un nuevo contexto de valoración”.[36]

   2.4. Ahora bien, por vía jurisprudencial se han establecido distintas tipologías de la cosa juzgada constitucional.[37] En la sentencia C-064 de 2018 se sintetizaron cada uno de los tipos de cosa juzgada constitucional que se han desarrollado a lo largo de la jurisprudencia, a saber:

   “- Formal. Existe un pronunciamiento previo por la Corte respecto a la disposición legal que se sujeta a un nuevo escrutinio constitucional. Entonces, la decisión debe declarar el estarse a lo resuelto en providencia anterior[38].

   - Material. A pesar de demandarse una disposición formalmente distinta, el contenido normativo resulta idéntico al de otra que fue objeto de examen constitucional. Este juicio implica la evaluación del contenido normativo, más allá de los aspectos formales que diferencien las disposiciones revisadas, luego también se configura cuando se haya variado el contenido del artículo siempre que no se afecte el sentido esencial del mismo[39]. Por lo tanto, la decisión es de estarse a lo resuelto en providencia anterior y declarar la exequibilidad simple o condicionada de la disposición acusada.

   Los presupuestos para la declaración están dados por una decisión previa de constitucionalidad sobre una regla de derecho idéntica predicable de distintas disposiciones jurídicas, la similitud entre los cargos del pasado y del presente y el análisis constitucional de fondo sobre la proposición jurídica[40].

   - Absoluta. Cuando el pronunciamiento de constitucionalidad de una disposición no se encuentra limitado por la propia decisión por lo que se entiende examinada respecto a la integralidad de la Constitución. De esta manera, no puede ser objeto de control de constitucionalidad[41].

   - Relativa. Se presenta cuando el juez constitucional limita los efectos de la decisión dejando abierta la posibilidad de formular un cargo distinto al examinado en decisión anterior. Puede ser explícita cuando se advierte en la parte resolutiva los cargos por los cuales se adelantó el juicio de constitucionalidad e implícita cuando puede extraerse de forma inequívoca de la parte motiva de la decisión sin que se exprese en la resolutiva[42].

   - Aparente. Aunque se hubiere adoptado una decisión en la parte resolutiva declarando la exequibilidad, en realidad no se efectuó análisis alguno de constitucionalidad, siendo una cosa juzgada ficticia. Este supuesto habilita un pronunciamiento de fondo por la Corte[43]”.[44]

   2.5. Específicamente, en relación con la modalidad de cosa juzgada formal, la Corte ha establecido que debe cumplirse con las siguientes condiciones: “(i) se demanda la misma disposición normativa previamente cuestionada, (ii) por cargos idénticos a los que fueron presentados en la primera oportunidad, (iii) sin que haya variado el patrón normativo de control, es decir, las normas constitucionales relevantes”.[45]

   2.6. Ahora bien, los efectos de la cosa juzgada dependen de la decisión que emita la Corte, pues la declaratoria de exequibilidad o inexequibilidad de una norma generan unos efectos distintos. En efecto, en el primer caso, para garantizar la seguridad jurídica de sus decisiones, en principio la Corte deberá estarse a lo resuelto en la providencia que declare la constitucionalidad de una disposición. No obstante, deberá analizarse si la declaratoria de exequibilidad es absoluta o relativa, pues en este último caso sería posible realizar un nuevo examen constitucional. Por el contrario, si la norma es declarada inexequible, la cosa juzgada será absoluta, toda vez que su declaratoria retira del ordenamiento jurídico la norma estudiada independientemente de los cargos invocados.[46]

   Con base en estas consideraciones la Sala Plena analizará si en el presente caso existe cosa juzgada formal frente a lo resuelto por esta Corporación en la Sentencia C-481 de 2019.

3. Configuración de la cosa juzgada formal en el presente caso

   3.1. La Sala constata que en esta oportunidad se configura la cosa juzgada formal, ya que la demanda propone un juicio de constitucionalidad sobre la Ley 1943 de 2018, norma que ya fue analizada en la Sentencia C-481 de 2019. Tal como se indicó anteriormente, la existencia de la cosa juzgada formal exige acreditar tres requisitos, los cuales se encuentran configurados:

   3.2. Que se demande la misma disposición normativa previamente cuestionada: en esta oportunidad se demanda la totalidad de la Ley 1943 de 2018, esto es, la misma norma que fue analizada en la Sentencia C-481 de 2019.

   3.3. Que los cargos de la demanda sean idénticos a los que fueron presentados en la primera oportunidad: la demanda de inconstitucionalidad analizada en la Sentencia C-481 de 2019 consideraba que durante el trámite de la expedición de la Ley 1943 de 2018 se habían presentado vicios de procedimiento por vulneración de los principios de publicidad y consecutividad. Concretamente, señalaron los demandantes que, para el momento de la votación en la plenaria de la Cámara de Representantes el día 19 de diciembre de 2018, los miembros de dicha Corporación desconocían el texto aprobado por el Senado de la República en las horas de la noche del día anterior. En esta oportunidad los demandantes plantean los mismos cargos que ya fueron analizados en la Sentencia C-481 de 2019.

   3.4. Que no haya variado el patrón normativo de control, es decir, las normas constitucionales relevantes: esta Corte advierte que el patrón normativo de control de la Sentencia C-481 de 2019 es el mismo que se usa en esta oportunidad, pues no se han producido reformas constitucionales que modifiquen el contenido y alcance de los artículos de la Constitución Política que fundamentaron la declaratoria de inexequibilidad de la Ley 1943 de 2018.

   3.5. Por lo anterior, la Sala Plena encuentra acreditada la configuración de la cosa juzgada formal, toda vez que en la Sentencia C-481 de 2019 la Corte resolvió declarar la inexequibilidad de la Ley 1943 de 2018 por vicios de procedimiento, atinentes a la violación de los principios de publicidad y consecutividad en el trámite legislativo, esto es, los mismos argumentos de las demandas que se estudian en esta oportunidad. Además, no se ha presentado un cambio en el patrón normativo de control. Ante este escenario, tal como lo ha hecho esta Corte en otras sentencias,[47] lo procedente es declarar que la Sala se está a lo resuelto en la Sentencia C-481 de 2019.

4. Síntesis de la decisión

   4.1. Los accionantes demandaron la constitucionalidad de la Ley 1943 de 2018. Consideraron vulnerados los principios de publicidad y consecutividad en el procedimiento legislativo, dado que el texto acogido por la plenaria de la Cámara de Representantes en segundo debate, que fue el mismo aprobado por la plenaria del Senado de la República, no había sido previamente publicado en medio alguno y, por tanto, no se había deliberado acerca de su contenido. Esto implicó que los representantes no conocieran ni debatieran el contenido de los artículos sometidos a aprobación de la Cámara de Representantes ni el título del proyecto de ley.

   4.2. La Corte concluyó que se presentaba el fenómeno jurídico de la cosa juzgada formal. En efecto, en la Sentencia C-481 de 2019 la Corte resolvió declarar la inexequibilidad de la Ley 1943 de 2018 por vicios de procedimiento. En la citada providencia se analizó una demanda en la que se propusieron los mismos cargos que se plantean en esta oportunidad. Además, no encontró que se hubiere presentado una variación del patrón normativo de control.

La Corte Constitucional debe declarar la cosa juzgada formal, y estarse a lo resuelto en una Sentencia previa de constitucionalidad, cuando (i) se demande la misma disposición normativa previamente cuestionada, (ii) los cargos de la demanda sean idénticos a los que fueron presentados en la primera oportunidad y (iii) no haya variado el patrón normativo de control, es decir, las normas constitucionales relevantes.

En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional de la República de Colombia, en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,