Sentencia nº 19001-23-33-000-2013-0022-01 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN SEGUNDA, de 30 de Enero de 2020 (caso SENTENCIA nº 19001-23-33-000-2013-0022-01 de Consejo de Estado (SECCION SEGUNDA) del 30-01-2020)

CONTROL JUDICIAL INTEGRAL DE LAS DECISIONES ADMINISTRATIVAS SANCIONATORIAS / CONCURSO DE FALTAS DISCIPLINARIAS / CULPA GRAVÍSIMA / CULPA GRAVÍSIMA POR IGNORANCIA SUPINA / SUSTITUCIÓN DE LOS MOTIVOS DEL ACTO POR PARTE DEL JUEZ DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

Con la sentencia de unificación proferida el 9 de agosto de 2016 por la Sala Plena del Consejo de Estado, se dio inicio a una nueva línea interpretativa en torno al control que ejerce la jurisdicción de lo contencioso administrativo sobre los actos administrativos de naturaleza disciplinaria. Al respecto, señaló la providencia que, con el fin de garantizar la tutela judicial efectiva, ese control es de carácter integral por cuanto exige una revisión legal y constitucional de las actuaciones surtidas ante los titulares de la acción disciplinaria, sin que, para tales efectos, el juez se encuentre sometido a alguna limitante que restrinja su competencia. […] [E]n virtud de la aplicación de la dogmática referida al concurso de faltas disciplinarias, la imputación de responsabilidad debió subsumirse solo en el primer cargo formulado, por ser el que revestía mayor gravedad. Adicionalmente, los defectos en la expresión de los motivos del acto administrativo sancionatorio deben analizarse a la luz de la presunción de legalidad de la que gozan y del principio favor acti, por lo que no cualquier error puede llevar a su anulación. […] Cuando uno o varios comportamientos ilícitos transgreden diversas normas, o varias veces la misma disposición, se está en presencia de lo que se ha llamado un concurso de conductas punibles. […] [R]esulta plenamente aplicable en el ámbito disciplinario, y propende por una sanción proporcional, racional y coherente, de conformidad con la unidad o pluralidad de conductas y de las tipicidades a las que aquellas han dado lugar. Según las características del concurso, este puede clasificarse como: Concurso material o real: El elemento distintivo de esta modalidad de concurso es la pluralidad de conductas independientes que realiza la persona, las cuales pueden dar paso a la configuración de una o varias faltas disciplinarias. Cuando las múltiples acciones transgreden el mismo precepto, se tratará de un concurso material homogéneo, mientras que si aquellas estructuran distintos tipos disciplinarios, será un concurso material heterogéneo. Concurso ideal o formal: En este caso, el elemento característico es la unidad de acción, esto es, mediante una única conducta la persona comete dos o más infracciones disciplinarias que no se excluyen entre sí. Concurso aparente: Ahora bien, es importante destacar que, en ocasiones, un mismo comportamiento puede generar la apariencia de enmarcarse en varios tipos disciplinarios excluyentes a pesar de que, en realidad, únicamente genera la configuración de uno de ellos. Esto es lo que se conoce como concurso aparente, ya que la sensación de su existencia, que se genera por una visión formalista del caso, es superada una vez se logra determinar con claridad que, materialmente, la conducta tan solo transgrede una disposición y no las varias que aparentaba. De esta manera, con el propósito de solucionar la confusión que se presenta en los casos de concurso aparente (…) se han aplicado los principios de especialidad, subsidiariedad, consunción y alternatividad, a partir de los cuales es posible seleccionar la norma adecuada, entre las múltiples que ficticiamente habrían resultado infringidas. A continuación se hará referencia a cada uno de ellos: Principio de especialidad: Señala que cuando una conducta se enmarca en los elementos de un tipo disciplinario más específico frente a uno general, es el primero el que se toma en cuenta, ya que la aplicación del primero retrocede ante el segundo. Principio de subsidiariedad: Indica que procede la aplicación de un tipo disciplinario cuando no intervenga otro que, de manera principal, cobije la conducta; este, a su vez puede darse de manera expresa, en los eventos en los que el legislador se encarga de señalarla, al acudir a cláusulas como «siempre que el hecho no esté sancionado con pena mayor» o «a no ser que el hecho esté punido de otra manera en la ley». Asimismo puede presentarse tácitamente, a partir de la existencia de actos preparatorios sancionables disciplinariamente, o que por su naturaleza requieren el recorrido de varios tipos comprendidos por el hecho consumado. También hay subsidiariedad tácita en los casos de concurso de personas en el ilícito disciplinario, cuando un agente realiza al mismo tiempo actos de autor y de partícipe, evento en el que la forma de concurrencia más débil cede ante la más grave, o cuando la conducta culposa retrocede ante la dolosa. Principio de consunción: Implica que, ante la realización de un supuesto de hecho más grave, que incluye la de otro menos lesivo, es el primero el que se aplica, y no el último, pues se parte del presupuesto de que el legislador ya ha considerado esos eventos al redactar la descripción típica más severa; por ello, el tipo consumiente prefiere al consumido. Principio de alternatividad: Se aplica cuando dos tipos disciplinarios se presentan como excluyentes entre sí, por contener elementos incompatibles. En esos casos se debe aplicar aquel de los dos que cobije plenamente el hecho. Así, este postulado es la cara opuesta del de especialidad. Visto lo anterior, debe decirse que el concurso aparente, y los mecanismos para resolverlo, tienen como finalidad garantizar el respeto del principio non bis in idem (prohibición del doble enjuiciamiento), en la medida en que, de esta forma, se evita que una única conducta que acarrea una sola falta sea sancionada repetidamente, lo que se logra con la exclusión de las faltas disciplinarias que en realidad no se tipifican por medio de la aplicación de los axiomas que se acaban de mencionar. […] Los elementos diferenciadores de la culpa gravísima respecto de la grave, están relacionados con las calificaciones dadas por la ley, en el sentido de que exista ignorancia supina, desatención elemental, o violación manifiesta de reglas de obligatorio cumplimiento. […] [E]n derecho disciplinario, se presenta cuando el desconocimiento del deber funcional obedece a una falta de ilustración por negligencia, toda vez que el servidor público no se actualiza conforme se lo demandan las funciones que debe cumplir en el cargo que ocupa. […] Esta Corporación ha señalado en su jurisprudencia que la insuficiencia de los motivos expresados como fundamento de los actos administrativos no impone necesariamente su anulación, toda vez que el juez de lo contencioso administrativo puede sustituir las razones expuestas en esas decisiones por otras que correspondan a lo probado en el respectivo expediente, o al verdadero fundamento legal que debió sustentar la expedición del acto. […] [E]n el presente caso se condenará en costas de primera y segunda instancia a la parte demandante, en la medida que conforme el ordinal 4 del artículo 365 del Código General del Proceso resulta vencida en el proceso después de que se revocara la sentencia apelada, y estas se causaron por la actuación procesal de su contraparte a través de apoderado.

FUENTE FORMAL: LEY 1015 DE 2006 - ARTÍCULO 35 / LEY 1015 DE 2006 – ARTÍCULO 20 / LEY 734 DE 2002 – ARTÍCULO 34 NUMERAL 2 / LEY 734 DE 2002 – ARTÍCULO 34 NUMERAL 40 / CGP – ARTÍCULO 365

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCIÓN “A”

Consejero ponente: WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ

Bogotá, D.C., treinta (30) de enero de dos mil veinte (2020)

Radicación número: 19001-23-33-000-2013-0022-01(1534-17)

Actor: ZENAIDA RIVERA MUÑOZ Y OTROS

Demandado: MINISTERIO DE DEFENSA - POLICÍA NACIONAL

Referencia: SE REVOCA LA SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA Y SE DENIEGAN LAS PRETENSIONES DE LA DEMANDA. CONCURSO DE FALTAS DISCIPLINARIAS. SUSTITUCIÓN DE LOS MOTIVOS DEL ACTO ADMINISTRATIVO. CONDENA EN COSTAS EN VIGENCIA DEL CPACA. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA LEY 1437 DE 2011

ASUNTO

La Subsección A de la Sección Segunda, de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada, en contra de la sentencia del 10 de febrero de 2017, proferida por el Tribunal Administrativo del Cauca, que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda.

1. LA DEMANDA1

Pretensiones

De nulidad:

• Que se declare la nulidad del acto administrativo sancionatorio de primera instancia del 21 de agosto de 2012, proferido por la Jefatura de la Oficina de Control Disciplinario Interno del Departamento de Policía Cauca, por el cual se le impuso a la señora subcomisaria Z.R.M., la sanción de suspensión de su cargo en la Policía Nacional, e inhabilidad por el término de 45 días.

• Que se declare la nulidad del acto administrativo sancionatorio de segunda instancia del 6 de septiembre de 2012, por el cual la Inspección Delegada de la Región de Policía Cuatro, confirmó la sanción impuesta a la demandante.

Del restablecimiento del derecho:

• Como consecuencia de la nulidad de los actos acusados, que se ordene a la entidad demandada a que reintegre los salarios, prestaciones sociales y demás emolumentos que dejó de percibir la señora Zenaida Rivera Muñoz durante el término de la suspensión e inhabilidad. Lo anterior sin solución de continuidad, con la indexación de la suma que se ordene pagar, y con los intereses de plazo y de mora que correspondan.

Reparación del daño:

• Que se condene a la entidad demandada a pagar a favor de cada uno de los demandantes, una suma equivalente a cien salarios mínimos legales mensuales vigentes, por concepto de perjuicios morales, debido a los reproches y señalamientos que sufrieron con ocasión de la expedición de los actos acusados.

Fundamentos fácticos relevantes

El 25 de mayo del 2010, el señor J.A.M.R., como...