Sentencia nº 11001-03-25-000-2011-00341-00 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN SEGUNDA, de 23 de Enero de 2020
Sentido del fallo | NIEGA |
Emisor | SECCIÓN SEGUNDA |
Fecha | 23 Enero 2020 |
Número de expediente | 11001-03-25-000-2011-00341-00 |
REVOCATORIA DIRECTA DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS EN MATERIA DISCIPLINARIA /
PÉRDIDA DE FUERZA EJECUTORIA Y DECAIMIENTO DEL ACTO ADMINISTRATIVO /
RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / VALORACIÓN PROBATORIA – Principio de la sana
critica / DAÑO EMERGENTE Y LUCRO CESANTE
[L]a figura de la revocación directa del acto administrativo, incluido el
acto administrativo disciplinario sancionatorio o fallo disciplinario, se
constituye en una decisión unilateral de la administración en cumplimiento
del deber que le asiste al Estado de revisar sus propios actos en la medida
en que siempre deben encontrar sustento en el principio de legalidad, que
implica su salida del mundo jurídico. […] [E]l decaimiento del acto
administrativo como causal de su pérdida de fuerza ejecutoria, opera en
forma excepcional y para que se configure es necesario que desaparezcan las
circunstancias de hecho o los presupuestos de derecho en que se fundamentó
y que se requerían para su existencia; situación que se presenta cuando el
acto administrativo es revocado. [S]i el procurador general de la Nación
decidió revocar lo decidido en los actos administrativos sancionatorios, es
evidente que en esta oportunidad se está ante la presencia del decaimiento
de esos actos, que conlleva la pérdida de su fuerza ejecutoria y con ello
su salida del mundo jurídico […] Empero, como el acto sancionatorio de
segunda instancia cobró ejecutoria el 10 de noviembre de 2010 (…) y la
revocatoria de la actuación administrativa tuvo lugar el 27 de junio de
2012 (…) ello se traduce en que, por el término de 1 año, 7 meses y 17
días, la actuación revocada produjo efectos que se analizarán a la luz del
restablecimiento que el demandante pretende. […] Respecto de la valoración
de la prueba ha de tenerse en cuenta que corresponde al ejercicio de
razonamiento mental que debe cumplir el juez al momento de proferir su
decisión de fondo para conceder el mérito o valor de convicción de las
pruebas del proceso. Las pruebas han de valorarse en su conjunto, de
acuerdo con las reglas de la sana crítica, sin perjuicio de las
solemnidades legales para la existencia o validez de ciertos actos,
debiendo el juez exponer razonadamente el mérito que se asigne a cada una
de ellas. La sana crítica corresponde a la actividad intelectual del juez
frente a la prueba, "las reglas del correcto entendimiento humano" en las
que interfieren las reglas de la lógica, con las reglas de la experiencia
del juez, que contribuyen a analizar la prueba con arreglo a la sana razón
y al conocimiento con el fin de "asegurar el más certero y eficaz
razonamiento". […] [E]n relación con el daño emergente afirma que está
determinado por los recursos que ha debido sufragar de su propio peculio
para atender los gastos de los asuntos judiciales derivados de las
decisiones adoptadas sin embargo, el actor no demostró (…) el pago de tales
honorarios, razón por la cual no existe certeza de que la suma de dinero
pretendida por el actor por concepto de honorarios (…), emergió de su
patrimonio y en tal sentido, carece de prosperidad la pretensión de daño
emergente. […] [D]urante la fecha en que la sanción disciplinaria produjo
efectos jurídicos (…) no existe prueba del ejercicio de alguna actividad
productiva del demandante que se hubiera visto frustrada, ni de los
ingresos que dejó de percibir producto de la inhabilidad que le fue
impuesta, razón por la cual, no resulta factible para la Sala presumir que
el "periplo laboral" del accionante le garantizaba unos ingresos futuros
ciertos y reales, careciendo de sustento probatorio el lucro cesante
pretendido
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN SEGUNDA
SUBSECCIÓN "A"
Consejero ponente: GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ
Bogotá D.C., veintitrés (23) de enero de dos mil veinte (2020)
Radicación número: 11001-03-25-000-2011-00341-00(1292-11)
Actor: G.G.B.
Demandado: PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN
Referencia: DISCIPLINARIO. SENTENCIA DE ÚNICA INSTANCIA. DECRETO 01 DE
1984.
ASUNTO
Procede la Sala a emitir sentencia de reemplazo, en cumplimiento de lo
dispuesto por la Sección Tercera Subsección A de esta Corporación, que en
fallo de tutela del 12 de diciembre de 2019[1] concedió el amparo de los
derechos fundamentales de acceso a la administración de justicia y al
debido proceso del señor G.G.B.. Como consecuencia, dejó
sin efectos jurídicos la sentencia del 10 de diciembre de 2018 proferida
por esta Subsección dentro del proceso de la referencia y ordenó que se
emitiera una nueva decisión en la cual se valoren las pruebas documentales
obrantes en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, de
conformidad con las consideraciones expuestas por el juez constitucional.
En este orden de ideas, en acatamiento de lo ordenado en sede de tutela,
profiere la Sala, nuevamente, sentencia de única instancia.
1. LA DEMANDA[2]
El señor G.G.B., por conducto de apoderado judicial, en
ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho demandó a
la Nación- Procuraduría General de la Nación, el reconocimiento de las
siguientes declaraciones y condenas:
1. Pretensiones.
(i). La nulidad de la decisión sancionatoria de primera instancia de 13 de
agosto de 2010, a través de la cual, la Procuraduría Regional de Boyacá lo
sancionó con destitución del cargo e inhabilidad para ejercer funciones
públicas por 11 años.
(ii). La nulidad de la decisión sancionatoria de segunda instancia de 15 de
octubre de 2010 con el que la Procuraduría Segunda delegada para la
Contratación Estatal confirmó la decisión anterior.
(iii). A título de restablecimiento, solicitó (i) se le exonere totalmente
de las sanciones disciplinarias impuestas; (ii) se condene a la demandada a
que le reconozca la totalidad de los perjuicios de orden material, moral y
de afectación de la vida de relación que le fueron irrogados con ocasión de
los actos disciplinarios sancionatorios; (iii) reconocer los ajustes de
valor de conformidad con el artículo 178 del C.C.A.; (iv) el cumplimiento
de la sentencia dentro del término consagrado en el artículo 176 del C.C.A,
con los efectos a que se refiere el artículo 177 ibídem.
2. Supuestos fácticos
En síntesis, la demanda refiere lo siguiente:
(i). El 30 de diciembre de 2004, el señor G.G.B., en
calidad de Alcalde del Municipio de Paipa (Boyacá), celebró el contrato
interadministrativo 245 con la Cooperativa del Sur del meta – CORSUMETA,
acudiendo a la contratación directa en consideración a la cuantía, cuyo
objeto era la adquisición de una moto niveladora modelo 670 CH II por
valor de $519'000.000, con el fin de superar la urgente necesidad de
recuperar la malla vial que había sido deteriorada por cuenta de la ola
invernal.
(ii). El 8 de mayo de 2006, el personero municipal de Paipa puso en
conocimiento de la Procuraduría Provincial de Santa Rosa de Viterbo,
posibles irregularidades en el proceso de adquisición de dicha máquina, que
en un primer momento estaban dirigidas a que presentaba rasgos físicos
tales como "sobre- pintura, falta de elementos para operación,
regrabación", que permitían establecer que no era original sino
remanufacturada.
(iii). El 14 de diciembre de 2007 la Procuraduría Regional de Boyacá dio
inicio a la investigación preliminar que culminó con acto administrativo
disciplinario de primera instancia de 13 de agosto de 2010 proferido por la
Procuraduría Regional de Boyacá, en el que se le sancionó con destitución
del cargo e inhabilidad general por el lapso de 11 años. Esta decisión fue
confirmada a través de acto administrativo disciplinario de segunda
instancia que fue emitido el 15 de octubre de 2010 por la Procuraduría
Segunda Delegada para la Contratación Estatal.
(iv). El 29 de abril de 2011 se celebró conciliación prejudicial ante la
procuraduría 80 Judicial ante los Juzgados Administrativos de Bogotá que se
declaró fallida.
3. Normas violadas y concepto de violación.
Como normas violadas invocó el artículo 29 de la Constitución Política, los
artículos4,5,6,9,12,13,15,17,18,19,23,26,34,43,48,94,97,128,129,131,141,142,
156 de la Ley 734 de 2002; y los artículos 483 y 511 del Estatuto
Tributario.
Al desarrollar el concepto de violación, sostuvo que con la actuación
administrativa que ahora cuestiona, el ente disciplinario desatendió el
debido proceso, el principio de legalidad, la presunción de inocencia, al
igual que los deberes que le asisten al servidor público, porque la
conducta que desplegó no estaba recogida en ningún dispositivo de
relevancia disciplinaria, si se tiene en cuenta que todo el procedimiento
de contratación pública que adelantó se ajustó a los artículos 2 de la Ley
80 de 1993, 7 del Decreto Reglamentario 855 de 1994, y 14 del Decreto 2170
de 2002; normativa vigente para la época en la que suscribió el contrato y
en la que se le otorga el tratamiento de entidades estatales a las
cooperativas como a las asociaciones conformadas por entes territoriales,
como es el caso de la contratista COSURMETA, cuya naturaleza es la de una
organización solidaria conformada por varios municipios del departamento
del Meta.
No se configuró la ilicitud sustancial, si se tiene en cuenta que no causó
perjuicio patrimonial al ente territorial, pues el valor de la
motoniveladora era el que correspondía para la época, según sus
características y condiciones técnicas, de acuerdo con los estudios de
mercado que por delegación realizaron los funcionarios públicos, acorde con
el manual de funciones de la entidad y conforme al Decreto 020 de 1 de
febrero de 2001, expedido por el alcalde de Paipa, cuyos artículos 1 y 3 se
refieren a la delegación de funciones.
En lo que concierte a la celeridad de la actuación disciplinaria y al
término de la investigación disciplinaria, sostuvo que el ente de control
desconoció los términos establecidos en las normas disciplinarias, pues el
proceso tardó...
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