Concepto nº 11001-03-06-000-2019-00202-00 de Consejo de Estado - Sala de Consulta y Servicio Civil, de 13 de Diciembre de 2019
Sentido del fallo | NO APLICA |
Número de expediente | 11001-03-06-000-2019-00202-00 |
Emisor | Sala de Consulta y Servicio Civil |
Fecha | 13 Diciembre 2019 |
Normativa aplicada | ACTO LEGISLATIVO 4 DE 2019 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 268 NUMERAL 10 / LEY 909 DE 2004 / LEY 1960 DE 2019 / LEY 894 DE 2017 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 69 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 217 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 218 NUMERAL 3 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 253 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 256 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 266 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 279 / DECRETO 268 DE 2000 – ARTÍCULO 2 / DECRETO 268 DE 2000 – ARTÍCULO 12 / DECRETO 268 DE 2000 – ARTÍCULO 18 / DECRETO 106 DE 1993 – ARTÍCULO 123 / LEY 1960 DE 2019 – ARTÍCULO 5 |
RÉGIMEN DE CARRERA – Tipos / RÉGIMEN ESPECIAL DE CARRERA – Origen /
SISTEMAS ESPECÍFICOS DE CARRERA
En nuestro ordenamiento existen tres tipos de régimen de carrera
administrativa: i) los especiales, de origen estrictamente constitucional,
ii) los específicos, de naturaleza legal, y iii) el general. (…) Los
regímenes especiales de origen estrictamente constitucional son aquellos
establecidos en cumplimiento de un expreso mandato del texto superior (…)
En segundo lugar, están los regímenes conocidos como «sistemas específicos
de carrera administrativa» también llamados por la jurisprudencia como
regímenes especiales de origen legal
, que son aquellos que «en razón a la
singularidad y especialidad de las funciones que cumplen las entidades en
las cuales se aplican, contienen regulaciones específicas (…) y se
encuentran consagradas en leyes diferentes a las que regulan la función
pública». (…) La carrera administrativa de la Contraloría General de la
República es una de las especiales que menciona la Constitución Política en
los términos del numeral 10 del artículo 268 modificado por el Acto
Legislativo 4 de 2019
FUENTE FORMAL: ACTO LEGISLATIVO 4 DE 2019 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA –
ARTÍCULO 268 NUMERAL 10 / LEY 909 DE 2004 / LEY 1960 DE 2019 / LEY 894 DE
2017 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 69 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA –
ARTÍCULO 217 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 218 NUMERAL 3 /
CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 253 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 256
/ CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 266 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO
279
CARRERA ADMINISTRATIVA – Concursos de ascenso
NOTA DE RELATORÍA: Sobre la imposibilidad de excluir de los concursos de
ascenso a ciudadanos no inscritos en carrera ver Corte Constitucional C-
266 de 2002, C- 1079 de 2002 y C- 034 de 2015
CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA – Sistema de ascenso de sus servidores
/ CONCURSOS DE LA CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA – De carácter abierto
/ CONCURSO DE ASCENSO DE LA LEY 1960 DE 2019 - Destinatarios
[T]anto la anterior como la actual normativa legal sobre el régimen
especial de carrera administrativa de la Contraloría General de la
República prevén que los concursos serán abiertos y no se establece
diferencia alguna entre ingreso y ascenso. (…) En conclusión, al disponer
el legislador que los concursos en la Contraloría son abiertos, debe
entenderse que ese es el sistema que en ejercicio de su amplia libertad de
configuración diseñó para valorar los méritos de los aspirantes a ascender
dentro de la carrera especial. (…) [L]as disposiciones sobre concursos de
ascenso vertidas en el texto de la Ley 1960 están dirigidas exclusivamente
a: i) las entidades que se rigen por el sistema general de carrera
administrativa, ii) a los sistemas específicos de origen legal, y iii) las
carreras bajo la administración y vigilancia de la Comisión Nacional del
Servicio Civil. (…) Para el caso de la carrera administrativa especial de
la Contraloría General de la República no es viable aplicar de manera
supletoria las normas que regulan los concursos de ascenso adoptadas por la
Ley 909 de 2004 modificada por la Ley 1960 de 2019, puesto que no hay vacío
normativo
FUENTE FORMAL: DECRETO 268 DE 2000 – ARTÍCULO 2 / DECRETO 268 DE 2000 –
ARTÍCULO 12 / DECRETO 268 DE 2000 – ARTÍCULO 18 / DECRETO 106 DE 1993 –
ARTÍCULO 123 / LEY 1960 DE 2019 – ARTÍCULO 5
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL
Consejero ponente: GERMÁN ALBERTO BULA ESCOBAR
Bogotá D.C., trece (13) de diciembre de dos mil diecinueve (2019)
Radicación número: 11001-03-06-000-2019-00202-00(2437)
Actor: DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE LA FUNCIÓN PÚBLICA
Referencia: Sistema especial de carrera de la Contraloría General de la
República
El Director del Departamento Administrativo de la Función Pública consulta
sobre la aplicación del artículo 29 de la Ley 909 de 2004 modificado por el
artículo 2 de la Ley 1960 de 2019, habida cuenta de la existencia de un
sistema especial de carrera para la Contraloría General de la República.
Explica el Director que la Contraloría General de la República tiene un
régimen especial de carrera administrativa según lo establecido por el
numeral 10 del artículo 268 de la Constitución Política.
Por otra parte, el Decreto Ley 268 de 2000 desarrolló dicho régimen y
estableció un sistema de concursos abierto.
Anota que, de conformidad con el artículo 45 ibídem, y el artículo 3
numeral 2 de la Ley 909 de 2004, las normas generales que rigen para la
carrera en la Rama Ejecutiva se aplican supletoriamente a la carrera de la
Contraloría.
Las normas generales, es decir el artículo 29 de la Ley 909 de 2004
modificado por el artículo 2 de la Ley 1960 de 2019, contemplan las
condiciones para adelantar concursos de ascenso cerrados, pero excluye
implícitamente los sistemas especiales de carrera de origen constitucional.
Así las cosas, formula a la S. las siguientes PREGUNTAS:
1. ¿Existe vacío en las normas de la Contraloría General de la
República sobre la posibilidad de realizar concursos cerrados de
ascenso en el régimen especial o debe considerarse que simplemente este
tipo de concurso no está permitido en el régimen especial de la
Contraloría General de la República?
2. ¿Es jurídicamente viable aplicar de manera supletoria las normas que
regulan el concurso de ascenso definido y regulado por el artículo 29
de la Ley 909 de 2004, en el sistema de carrera administrativa especial
de la Contraloría General de la República? O por el contrario, no
estamos ante un vacío normativo sino ante normas contradictorias entre
sí y que no admiten aplicación supletoria entre ellas?
Para dar respuesta a los interrogantes formulados por el Director, la S.
analizará los siguientes puntos: i) el régimen de carrera de la Contraloría
General de la República, ii) Los tipos de concursos de ascenso en la
carrera administrativa a la luz de la Constitución, iii) el sistema de
ascenso de los servidores de la Contraloría General de la República, iv) la
Ley 1960 de 2019 y v) caso concreto.
A. El régimen de carrera de la Contraloría General de la República
En nuestro ordenamiento existen tres tipos de régimen de carrera
administrativa: i) los especiales, de origen estrictamente constitucional,
ii) los específicos, de naturaleza legal, y iii) el general.
Los regímenes especiales de origen estrictamente constitucional son
aquellos establecidos en cumplimiento de un expreso mandato del texto
superior y se refieren a los de: i) las universidades públicas (artículo
69), ii) las fuerzas militares (artículo 217), iii) la Policía Nacional
(artículo 218 numeral 3), iv) la Fiscalía General de la Nación (artículo
253), v) la Rama Judicial (artículo 256 numeral 1, vi) la Registraduría
Nacional del Estado Civil (artículo 266), vii) la Contraloría General de la
República (artículo 268 numeral 10) y viii) la Procuraduría General de la
Nación (artículo 279).
En segundo lugar, están los regímenes conocidos como «sistemas específicos
de carrera administrativa» también llamados por la jurisprudencia como
regímenes especiales de origen legal
, que son aquellos que «en razón a la
singularidad y especialidad de las funciones que cumplen las entidades en
las cuales se aplican, contienen regulaciones específicas (…) y se
encuentran consagradas en leyes diferentes a las que regulan la función
pública
.
Entre ellos se encuentran: i) el Instituto Nacional Penitenciario y
Carcelario (Inpec), ii) la Unidad Administrativa Especial de Impuestos y
Aduanas Nacionales (DIAN), iii) el Departamento Administrativo de la
Presidencia de la República, iv) la Unidad Administrativa Especial de la
Aeronáutica Civil, v) las entidades que conforman el Sistema Nacional de
Ciencia y Tecnología, vi) las superintendencias y vii) los cuerpos
oficiales de bomberos.[1]
En todo caso, los sistemas específicos no son regímenes autónomos,
independientes de la carrera administrativa general; en realidad son una
derivación del régimen general de carrera en cuanto que, debiendo seguir
sus principios y postulados básicos, solo se apartan de éste en aquellos
aspectos puntuales que pugnan o chocan con la especialidad funcional
reconocida a ciertas entidades
.[2]
Finalmente, el régimen general está desarrollado en la Ley 909 de 2004,
[p]or la cual se expiden normas que regulan el empleo público, la carrera
administrativa, gerencia pública y se dictan otras disposiciones
; también
existen algunas normas posteriores que la han modificado como son el
Decreto Ley 894 de 2017 y la Ley 1960 de 2019.
La carrera administrativa de la Contraloría General de la República es una
de las especiales que menciona la Constitución Política en los términos del
numeral 10 del artículo 268 modificado por el Acto Legislativo 4 de 2019.
Incluso así estaba previsto en la redacción original del numeral 10 del
artículo 268 constitucional que decía que es atribución del Contralor
General de la República:
10. Proveer mediante concurso público los empleos de su dependencia
que haya creado la ley. Esta determinará un régimen especial de
carrera administrativa para la selección, promoción y retiro de los
funcionarios de la Contraloría (…)
Es así que el Contralor General de la República debe «proveer mediante
concurso público los empleos de carrera de la entidad que haya creado la
ley" y corresponde a esta última determinar «un régimen especial de
carrera administrativa para la selección, promoción y retiro de los
funcionarios de la Contraloría
.
Dicho régimen corresponde al contenido en el Decreto Ley 268 de 2000,
expedido en ejercicio de las facultades extraordinarias conferidas al
Presidente de la República por el numeral 1 del artículo 1 de la Ley 573 de
2000.
El artículo 1 del citado decreto prevé que la carrera administrativa de la
Contraloría «es un sistema técnico de administración del talento humano que
tiene por objeto alcanzar la eficiencia, la tecnificación, la
profesionalización y la...
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