Sentencia nº 11001-03-25-000-2012-00882-00 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN SEGUNDA, de 9 de Diciembre de 2019 - Jurisprudencia - VLEX 841381330

Sentencia nº 11001-03-25-000-2012-00882-00 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN SEGUNDA, de 9 de Diciembre de 2019

PonenteWILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ
Fecha de Resolución 9 de Diciembre de 2019
EmisorSECCIÓN SEGUNDA

PROCESO DISCIPLINARIO / VIOLACIÓN AL DEBIDO PROCESO EN MATERIA

DISCIPLINARIA / VALORACIÓN PROBATORIA / DERECHO A PRESENTAR PRUEBAS Y

CONTROVERTIR LAS QUE SE ALLEGUEN EN SU CONTRA / TRANSGRESIÓN DEL NÚCLEO

ESENCIAL DEL DEBIDO PROCESO

[L]as irregularidades referidas a la práctica de los testimonios en la

etapa probatoria del procedimiento disciplinario, no conllevaban

necesariamente a que, de no haberse presentado, se hubiera tomado una

decisión diferente, respecto de la responsabilidad (…) por la falta y la

imputación de culpabilidad. […] Toda persona sobre la que se ejerza el

poder punitivo del Estado, tiene derecho «a presentar pruebas y a

controvertir las que se alleguen en su contra». En ese sentido, en asuntos

disciplinarios, los artículos 90 y 92 de la Ley 734 de 2002, disponen que

los sujetos procesales, entre ellos el investigado, están facultados para

solicitar, aportar y controvertir pruebas e intervenir en la práctica de

las mismas

. Ese derecho del disciplinado está vinculado con los principios

de unidad y comunidad de la prueba, ya que él puede utilizar a su favor

cualquier medio probatorio que se decrete en el trámite sancionatorio.

Asimismo, está relacionado con el principio de lealtad en la prueba, que

rechaza su práctica a espaldas del investigado y el conocimiento privado de

la autoridad disciplinaria como fundamento de la demostración de su

responsabilidad. De acuerdo con lo precedente, en el marco de un

procedimiento disciplinario, cuando a un sujeto procesal se le prive

completamente de la oportunidad de intervenir en la práctica de una prueba

y de controvertirla, debe negársele a ella todo valor probatorio, porque

dicha situación constituiría una vulneración del derecho fundamental al

debido proceso, del que gozan todas las personas. […] De una interpretación

sistemática de las disposiciones (…) puede determinarse que no en todos los

eventos en los que se recauden medios probatorios sin la presencia del

investigado surge la necesidad de excluirlos como fuente de conocimiento de

los hechos para la autoridad disciplinaria. Esto, por cuanto lo sustancial

en estas situaciones es que el disciplinado haya tenido la posibilidad de

pedir que fueran ampliados o reiterados, en los puntos que estimara

necesario. [P]ara verificar la transgresión del núcleo esencial del debido

proceso, es necesario examinar si al investigado y a su apoderado se les

dio la oportunidad de revisar el expediente para conocer las pruebas, de

presentar versión libre y descargos, de pedir las copias la actuación y de

interponer recursos y nulidades, etcétera. […] [S]olo las irregularidades

que afecten realmente los derechos de defensa y contradicción del

investigado, y que además hayan sido alegadas por él o su defensor en el

trámite sancionatorio, a través de los medios de defensa otorgados por el

ordenamiento jurídico, tienen la vocación de llevar a declarar la

inexistencia de las pruebas practicadas en esas condiciones, las cuales, de

ser las únicas que fundamenten la responsabilidad del disciplinado, pueden

llevar a la nulidad de los actos administrativos demandados. Esta última

situación también se predica, en los eventos en los que la intervención del

servidor público investigado en la práctica de la prueba, hubiese

determinado una decisión más favorable para él.

VULNERACIÓN DEL DERECHO AL DEBIDO PROCESO EN MATERIA DISCIPLINARIA / DEBIDO

PROCESO – Material y formal / PRINCIPIO DE PRIMACÍA DE LO SUSTANCIAL SOBRE

LO FORMAL / PRINCIPIO DE TRASCENDENCIA

El debido proceso es un derecho de rango superior, estatuido en el artículo

29 de la Constitución Política, que busca la protección de las garantías

que instituye el ordenamiento jurídico a favor de quienes se ven llamados a

hacer parte de una actuación judicial o administrativa. Al ser el

procedimiento disciplinario que aquí se analiza, un trámite de naturaleza

administrativa, es claro que las partes que en él intervienen se encuentran

provistas de tales amparos, a lo largo de todas sus etapas. […] [E]l

derecho al debido proceso se manifiesta desde dos perspectivas, una formal

y otra material. La primera se refiere a las ritualidades legalmente

establecidas, como las etapas que deben surtirse, los términos que han de

cumplirse, las oportunidades de actuación procesal, etcétera. De otro lado,

su dimensión material alude a las garantías sustanciales en las que se

proyectan esas formalidades, entre las cuales pueden destacarse el

principio de publicidad, la doble instancia, la contradicción, la

presunción de inocencia, la imparcialidad, el non bis in idem […]. Con base

en esa distinción, es plausible aseverar que no toda violación a la

dimensión formal del debido proceso debe traducirse inexorablemente en la

anulación de la actuación procesal afectada, pues para tales efectos, será

necesario que aquella transgresión se proyecte en la esfera material de

protección de aquel derecho. […] [E]n cuanto a las irregularidades

procesales, que para que puedan afectar la validez de lo actuado en el

procedimiento disciplinario tienen que ser determinantes, de manera que

cuando se resguardan las garantías sustanciales con las que cuentan los

disciplinados para ejercer su derecho de defensa, los yerros procesales de

menor entidad no pueden aducirse a efectos de anular el acto administrativo

sancionatorio. […] [E]l llamado principio de primacía de lo sustancial

sobre lo formal, además del de trascendencia, que consagra el artículo 310,

numeral 1, de la Ley 600 de 2000, aplicable al proceso disciplinario en

virtud del artículo 143 de la Ley 734 de 2002, que en su parágrafo dispone

la incorporación de los principios que, en materia penal, orientan la

declaratoria de nulidad y su convalidación. Esta norma señala, sobre el

principio en cuestión, que «quien alegue la nulidad debe demostrar que la

irregularidad sustancial afecta garantías de los sujetos procesales, o

desconoce las bases fundamentales de la instrucción y el juzgamiento

PROCESO DISCIPLINARIO / ILICITUD SUSTANCIAL / ANTIJURIDICIDAD EN MATERIA

DISCIPLINARIA

[…] La antijuridicidad o ilicitud en el derecho disciplinario no se limita

a la sola adecuación típica de la conducta, pues no basta que el actuar del

servidor público encaje dentro del tipo disciplinario descrito en la ley

(antijuridicidad formal), ya que tal consideración implicaría

responsabilizar a un individuo por el solo incumplimiento formal de una

norma.[…] [P]ara que se configure una infracción disciplinaria no se exige

un resultado lesivo o dañino al Estado, sino que basta con la existencia

del quebrantamiento sustancial de los deberes funcionales encargados al

servidor público, que afecten la consecución de los fines de la

organización política. […] [L]a concreción de la ilicitud sustancial de una

conducta o de una falta se expresa con la realización de dos juicios. Uno

deontológico, referido a la constatación del cumplimiento de los deberes

precisos (contenidos en reglas) que le impone el ordenamiento jurídico a un

servidor público en razón de su cargo, y otro axiológico, relacionado con

la verificación de la observancia de los principios de la función pública.

[…] [L]a ausencia de un detrimento patrimonial para el Estado no determina

la eliminación de la ilicitud sustancial de la conducta de la demandante,

toda vez que esta categoría dogmática del derecho disciplinario, respecto

de la falta que le fue imputada, se sostenía en el deber de (…) hacer

cumplir el régimen de inhabilidades para contratar con las entidades

estatales. […]

VALORACIÓN DE LA CONDUCTA / CULPA GRAVÍSIMA EN EL DERECHO DISCIPLINARIO /

CULPA GRAVE EN EL DERECHO DISCIPLINARIO / CULPA GRAVÍSIMA POR DESATENCIÓN

ELEMENTAL / PRESUNCIÓN DE INOCENCIA / FALTA GRAVISIMA – Destitución e

inhabilidad / PROPORCIONALIDAD DE LA SANCIÓN

La autoridad disciplinaria sí valoró adecuadamente la culpabilidad de la

conducta reprochada a la demandante, porque la circunstancia de no haber

leído los aspectos esenciales de los documentos que firmó en un proceso

contractual, frente al cual, con la sola verificación del nombre del

contratista se hubiera enterado de que este estaba inhabilitado para

contratar con el Estado, por ser servidor Público de la entidad que ella

dirigía, se constituye en una desatención elemental que implica una culpa

gravísima. En materia disciplinaria habrá responsabilidad por la comisión

de una falta con culpa gravísima o grave. De acuerdo con el parágrafo del

artículo 44 de la Ley 734 de 2002, la primera forma de culpa se configurará

cuando se incurra en falta disciplinaria por ignorancia supina,

desatención elemental o violación manifiesta de reglas de obligatorio

cumplimiento

. La segunda «cuando se incurra en falta disciplinaria por

inobservancia del cuidado necesario que cualquier persona del común imprime

a sus actuaciones

. Ambas formas de culpa tienen como elemento común que

ellas dependen de la desatención de los deberes objetivo y subjetivo de

cuidado. El primero se refiere al cuidado necesario que cualquier persona

del común (que en este caso debe entenderse a partir de la condición como

servidor público del disciplinado) tiene en sus actuaciones; y el segundo a

la previsibilidad de los acontecimientos derivados de la conducta del

sujeto. Los elementos diferenciadores de la culpa gravísima respecto de la

grave, están relacionados con las calificaciones dadas por la ley, en el

sentido de que exista ignorancia supina, desatención elemental, o violación

manifiesta de reglas de obligatorio cumplimiento. El origen de la

desatención elemental como expresión de la culpa gravísima se encuentra en

la institución de la imprudencia temeraria. […] [S]e ha entendido que ella

se caracteriza por el olvido de las más elementales precauciones que toda

persona debe guardar al realizar los actos ordinarios de la vida, las

cuales no se adoptan por una inexcusable irreflexión o ligereza, o una

previsión...

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