Sentencia nº 68001-23-31-000-2001-00434-01 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN TERCERA, de 29 de Noviembre de 2019 (caso SENTENCIA nº 68001-23-31-000-2001-00434-01 de Consejo de Estado (SECCION TERCERA) del 29-11-2019)
| Fecha | 29 Noviembre 2019 |
| Emisor | SECCIÓN TERCERA |
ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES / INCUMPLIMIENTO DEL CONTRATO / DECLARACIÓN DE LA CADUCIDAD DEL CONTRATO ESTATAL
[L]a Sala no podría compartir el argumento de la accionante según el cual, la decisión de caducidad devendría extemporánea, porque su ejecutoria se produjo 100 días después de extinguirse el plazo de ejecución del contrato, y tras el vencimiento del término para liquidar unilateralmente el negocio. Exigir a la entidad contratante que encuentra amenazado el cumplimiento de sus propósitos y fines por causa de incumplimiento del contratista, y que, tras el agotamiento de varias medidas paliativas se entiende abocada a la declaración de caducidad que estime el tiempo que ha de demandar la resolución de eventuales recursos contra su decisión, para determinar si esta resulta oportuna, no es razonable, y como ha quedado expuesto, deviene contrario a la norma que determina por el factor tiempo, la competencia de la entidad para el efecto.
ECOPETROL / RÉGIMEN DE CONTRATACIÓN DE LA EMPRESA INDUSTRIAL Y COMERCIAL DEL ESTADO / EXPLOTACIÓN DE LOS RECURSOS NATURALES / EXPLORACIÓN DE HIDROCARBUROS / EXPLOTACIÓN DE HIDROCARBUROS / CLÁUSULA EXCEPCIONAL
Según el artículo 76 de la Ley 80 de 1993, los contratos concernientes a la comercialización y demás actividades comerciales e industriales propias de las entidades estatales dedicadas a la exploración y explotación de recursos naturales no renovables continuaban rigiéndose por el régimen especial que les era aplicable, que, en el caso de las Empresas Industriales y Comerciales del Estado, como para ese entonces lo era Ecopetrol, era el régimen de derecho privado -. Ahora bien, como una clara excepción al régimen general contractual de Derecho privado, el referido artículo 76 de la Ley 80 preveía que a las entidades estatales dedicadas a la exploración y explotación de recursos naturales no renovables les correspondía determinar, en sus reglamentos internos, las cláusulas excepcionales que podrán pactarse, de modo que el legislador consintió expresamente la inclusión de cláusulas exorbitantes en los contratos de empresas que, como Ecopetrol , tuvieran por objeto la exploración, explotación y comercio de hidrocarburos, cuando así lo previere en sus reglamentos internos. No huelga, por lo demás, recordar que dentro del objeto comercial e industrial de Ecopetrol se encontraba el mantenimiento, disposición y manejo de oleoductos, gasoductos y poliductos.
FUENTE FORMAL: LEY 80 DE 1993 - ARTÍCULO 76
DICTAMEN PERICIAL / CONCEPTO DE DICTAMEN PERICIAL / VALORACIÓN DEL DICTAMEN PERICIAL
[L]a prueba pericial no es nada distinto que un medio de convicción, y en ese sentido, bajo ninguna perspectiva reemplaza al juez en su labor de valoración integral de todos los elementos contenidos en el plenario, conforme a la sana crítica [ ].
NOTA DE RELATORÍA: Sobre la valoración de la prueba pericial, cita: Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 16 de julio de 2008, rad. 16706, C.P.R.S.C.P..
VALORACIÓN DE LA COPIA SIMPLE DE DOCUMENTO / PROCEDENCIA DE LA VALORACIÓN DE LA COPIA SIMPLE DE DOCUMENTO
[E]n el plenario obran varios documentos en copia simple, que serán valorados de acuerdo con la pauta hermenéutica fijada en los pronunciamientos del 28 de junio de 2013 de la Sala Plena de la Sección Tercera del Consejo de Estado, acogida por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación en sentencia del 30 de septiembre de 2014.
NOTA DE RELATORÍA: Sobre el valor probatorio de las copias simples, ver: Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de unificación jurisprudencial del 30 de septiembre de 2014, rad. 11001-03-15-000-2007-01081-00, C.P.A.Y.B.; Consejo de Estado, Sala Plena de la Sección Tercera, sentencia de unificación jurisprudencial del 28 de agosto de 2013, rad. 25022, C. P. Enrique Gil Botero; y Corte Constitucional, sentencia de unificación SU-774 del 16 de octubre de 2014, M.P.M.G.C..
CADUCIDAD DEL CONTRATO ESTATAL / PLAZO PARA LA DECLARACIÓN DE LA CADUCIDAD DEL CONTRATO ADMINISTRATIVO
[L]a jurisprudencia de la Sección entiende que el ejercicio de la cláusula excepcional de caducidad debe hacerse dentro del plazo de ejecución del contrato, y ello tiene sentido si se consulta la teleología de las potestades exorbitantes, orientada a la procura del cumplimiento óptimo de su objeto y de la satisfacción plena de los propósitos buscados a través del negocio jurídico [ ].
NOTA DE RELATORÍA: Sobre la naturaleza de la cláusula excepcional de caducidad, cita: Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 20 de noviembre de 2008, rad. 17031, C.P.R.S.C.P..
CADUCIDAD DEL CONTRATO ESTATAL / DECLARACIÓN DE LA CADUCIDAD DEL CONTRATO ESTATAL / PROCEDENCIA DE LA DECLARACIÓN DE LA CADUCIDAD DEL CONTRATO ESTATAL
[L]a administración debe ponderar, antes de hacer efectiva la cláusula de caducidad, no sólo la gravedad de la amenaza que se cierne sobre la continuidad del servicio por causa del incumplimiento del contratista, juicio en el que juegan insoslayable importancia el objeto del contrato y los antecedentes de la ejecución, sino también, el margen de acción que le resulta posible, una vez la decisión adquiera firmeza, en orden a la prosecución del objeto contractual, asumiendo el lugar del contratista incumplido, en procura de la satisfacción de los fines que amenazó gravemente el incumplimiento de parte de aquel.
CADUCIDAD DEL CONTRATO ESTATAL / TERMINACIÓN UNILATERAL DEL CONTRATO / CAPACIDAD FINANCIERA DEL CONTRATISTA / CONCORDATO MERCANTIL
Con la implementación del estatuto contractual del año 1993, vigente en esta materia, desapareció la incapacidad financiera del contratista como causal de caducidad administrativa dejando para su procedencia [ ] dos requisitos sustanciales esenciales: el incumplimiento grave del contratista y que este conduzca de forma inminente a la parálisis de la ejecución contractual. [ ] Sin embargo, el estatuto no dejó de lado que la insolvencia o las dificultades financieras del contratista pueden afectar gravemente la ejecución del contrato estatal, justificando así el ejercicio de otra cláusula excepcional: la terminación unilateral del contrato. En todo caso, el artículo 17 de la Ley 80 de 1993 prescribe que la admisión a trámite concordatario no da lugar a extinguir unilateralmente el negocio y que en tal caso su ejecución se someterá a la administración de negocios del deudor en concordato.
FUENTE FORMAL: LEY 80 DE 1993 ARTÍCULO 17
CARACTERÍSTICAS DE LA DELEGACIÓN DE LA FUNCIÓN ADMINISTRATIVA / PROCEDENCIA DE LA DELEGACIÓN DE LA FUNCIÓN ADMINISTRATIVA
[L]a delegación es un instrumento en el que se produce la transferencia del ejercicio de funciones administrativas a colaboradores o a otras autoridades, siendo un mecanismo indispensable para el desempeño óptimo de las entidades en las tareas que les compete, evitando la centralización de decisiones en un solo órgano o persona, así como la posibilidad de que se dilate su gestión. Siendo así, su aplicación es reglada pero al tiempo discrecional [ ], de manera que la delegación, por los fines instrumentales que esta expresa, exige dos cosas: la norma que la habilite y el acto del delegante basado en términos de oportunidad y conveniencia para el desempeño mismo de la función [ ].
DELEGACIÓN DE FUNCIONES PARA LA CONTRATACIÓN ESTATAL / CLÁUSULA EXCEPCIONAL DEL CONTRATO ESTATAL / CADUCIDAD DEL CONTRATO ESTATAL
[L]a delegación de la competencia para el ejercicio de las cláusulas excepcionales se encuentra gobernada por principios y reglas de derecho público incluso en regímenes contractuales especiales de entidades públicas donde prima la aplicación del derecho privado. Y en cuanto tal, no podía, ni debía hacer parte del aspecto intangible de los pliegos, ni tampoco su oportunidad y aplicación tenían por qué permanecer inalterados por un pacto entre las partes. Ello es así porque (i) la delegación es un principio de organización administrativa y un mecanismo de fuente constitucional, legal y reglamentaria al que no se le puede oponer disposición inferior que la entorpezca, y (ii) porque el acto de delegación, en estricto rigor, vincula al delegante y delegatario, al margen de los actos de este último que afecten a terceras personas, y comprometan tanto a la entidad como a la responsabilidad personal de los respectivos funcionarios. [ ] Así las cosas, un reproche por incompetencia para la expedición del acto declaratorio de la caducidad contractual, debe encontrarse respaldado, para que tenga visos de prosperidad, de la aducción de la inexistencia del acto previo de delegación, de la prueba de la extralimitación de las facultades conferidas, o de la invalidez del acto de delegación, entre otros motivos que son propios del derecho público.
CONTRATO / DERECHO PRIVADO / OFERTA / PLIEGO DE CONDICIONES
En el marco del derecho privado, el documento que contiene la oferta para la celebración de un contrato equivale al documento que en la contratación pública se denomina pliego de condiciones. Nada obsta, sin embargo, para que en ejercicio de su autonomía la entidad lo denomine así: pliego de condiciones. Y así como la jurisprudencia administrativa ha predicado la fuerza vinculante del pliego de condiciones, calificándolo como laley del contrato, llegando a afirmar quefrente a una contradicción entre el pliego y el contrato, habrá de prevalecer aquél, y a hablar de la intangibilidad del pliego como garantía dela efectividad de los derechos y obligaciones previstos para los futuros co-contratantes, así mismo en derecho privado, la oferta de contrato, en cuanto proyecto de negocio jurídico que contiene sus condiciones esenciales y del que se puede deducir el interés inequívoco en celebrarlo por parte de quien la profiere, de modo que sólo haga falta la aceptación para su perfeccionamiento, esa oferta, llámesele pliego de condiciones o no, también tiene fuerza vinculante, y bajo determinadas condiciones, se...
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