Sentencia nº 11001-03-24-000-2005-00068-01 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN SEGUNDA, de 20 de Febrero de 2020 (caso SENTENCIA nº 11001-03-24-000-2005-00068-01 de Consejo de Estado (SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - SECCION SEGUNDA) del 20-02-2020)
| Sentido del fallo | NIEGA |
| Normativa aplicada | CP – ARTÍCULO 189 NUMERAL 11 / DECRETO 824 DE 2001 / DECRETO 1283 de 1994 – ARTÍCULO 6 / DECRETO 1283 DE 1994 – ARTÍCULO 8 / LEY 100 DE 1993 |
| Fecha | 20 Febrero 2020 |
| Emisor | SECCIÓN SEGUNDA |
| Número de expediente | 11001-03-24-000-2005-00068-01 |
| Materia | Derecho Laboral y Seguridad Social |
ACCIÓN DE NULIDAD POR INCOSNTITUCIONALIDAD / ACCIÓN DE NULIDAD SIMPLE / ADECUACIÓN DE LA PRETENCIÓN A LA ACCIÓN DE NULIDAD DE OFICIO / DERECHO DE MOVILIDAD PENSIONAL Y ADMINISTRADORAS DE PENSIONES – Aviadores civiles / FACULTAD REGLAMENTARIA DEL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA
En el asunto sub examine no es procedente la acción de nulidad por inconstitucionalidad, por cuanto el Decreto parcialmente cuestionado 824 de 2001, es un acto de carácter general que no corresponde a un reglamento constitucional autónomo y fue expedido por el Gobierno Nacional en ejercicio de la facultad reglamentaria conferida por el numeral 11 del artículo 189 superior; es decir, que el juicio de legalidad de ese acto acusado se debe realizar frente al Decreto reglamentado 1283 de 1994 y no directamente con la Constitución Política. Siendo ello así, la Sala adecuará las pretensiones de la demanda a la acción de nulidad prevista en el artículo 84 del CCA, para salvaguardar el derecho de acceso a la administración de justicia y evitar fallos inhibitorios. Lo anterior, si se tiene en cuenta que esta vía es pública, no tiene término de caducidad, se ejerce en defensa e interés de la legalidad y se tramita bajo el mismo procedimiento que la acción de nulidad por inconstitucionalidad, por cuanto esta última, en vigencia del CCA, no tenía un ritualismo autónomo. […] [L]os aviadores civiles beneficiarios de los regímenes de transición y de pensiones especiales transitorias pueden trasladarse, igualmente, a las prestaciones que se reconocen dentro del sistema general de pensiones, siempre y cuando se reúnan las condiciones legales para ello. En efecto, los afiliados al sistema general de pensiones tienen el derecho de movilidad no sólo de regímenes pensionales, sino también de administradoras dentro del mismo régimen, en las condiciones y con los requisitos previstos en la Ley 100 de 1993, y en las normas que la modifican y reglamentan. […] [L]as empresas aportantes a C. están llamadas a emitir bonos cuando (i) se trate de la financiación de las pensiones especiales transitorias previstas en el artículo 6º del Decreto 1282 de 1994, o (ii) los aviadores civiles a su cargo pretendan trasladarse del régimen de prima media con prestación definida al de ahorro individual con solidaridad, obligación que se predica únicamente respecto de los tiempos de servicios anteriores al 1 de abril de 1994. […] [L]as obligaciones fijadas en el artículo 8º del Decreto 1283 de 1994, tanto para las empresas aportantes (pagar el cálculo actuarial en forma íntegra), como para C. (repetir contra las antes nombradas en caso de incumplimiento), no vulneran el derecho a la igualdad, por cuanto posibilita que, sin mayores traumatismos, se otorgue el mismo trato (reconocimiento pensional) a quienes se hallan en la misma situación (cumplimiento de requisitos), ni el de propiedad, en la medida en que la transferencia que se pretende efectivizar (cálculo actuarial), comporta el pago de una deuda anterior al 1º de abril de 1994, que por su naturaleza pertenece al régimen de seguridad social en pensiones.
FUENTE FORMAL: CP – ARTÍCULO 189 NUMERAL 11 / DECRETO 824 DE 2001 / DECRETO 1283 de 1994 – ARTÍCULO 6 / DECRETO 1283 DE 1994 – ARTÍCULO 8 / LEY 100 DE 1993
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO
SECCIÓN SEGUNDA
SUBSECCIÓN “A”
Consejero ponente: GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ
Bogotá D.C., veinte (20) de febrero de dos mil veinte (2020)
Radicación número: 11001-03-24-000-2005-00068-01(1133-10)
Actor: N.R.C.H.
Demandado: MINISTERIOS DE LA PROTECCIÓN SOCIAL Y HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO
Referencia: ADECUACIÓN DE LA ACCIÓN, NO VULNERACIÓN DE DERECHOS, NI EJERCICIO DESBORDADO DE LA FUNCIÓN REGLAMENTARIA. SENTENCIA ÚNICA INSTANCIA. NULIDAD – CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
La Sala procede a resolver en única instancia la demanda presentada el 7 de febrero de 20051 por el señor N.R.C.H. contra la NACIÓN – MINISTERIOS DE LA PROTECCIÓN SOCIAL y HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO, la cual fue admitida el 9 de septiembre de 2005.
I. LA DEMANDA
Pretensiones2. El demandante, en ejercicio de la acción de nulidad por inconstitucionalidad, solicitó dejar sin efecto el artículo 1º del Decreto Reglamentario 824 de 11 de mayo de 2001, cuyo texto es el siguiente:
(mayo 11)
Diario Oficial No 44.425, de 17 de mayo de 2001
MINISTERIO DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO
Por el cual se reglamenta parcialmente el Decreto 1283 de 1994.
EL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA DE COLOMBIA,
en ejercicio de sus facultades constitucionales y legales, en especial de las que le confiere el numeral 11 del artículo 189 de la Constitución Política,
DECRETA:
ARTÍCULO 1o. RESPONSABILIDAD DE LAS EMPRESAS APORTANTES. De conformidad con el artículo 8o. del Decreto-ley 1283 de 1994, las empresas aportantes a la Caja de Auxilios y de Prestaciones de la Asociación Colombiana de Aviadores Civiles, "C., continuarán siendo responsables por el pago de los pasivos pensionales hasta el momento en que realicen la entrega íntegra del valor del cálculo actuarial de los afiliados a su cargo. A partir del momento en que culmine dicha entrega, la responsabilidad por el pago de los pasivos pensionales estará a cargo de C., en su calidad de entidad administradora del régimen de transición y de las pensiones especiales transitorias establecidas en el Decreto-ley 1282 de 1994.
[…]
PUBLÍQUESE Y CÚMPLASE.
Dado en Bogotá, D. C., a 11 de mayo de 2001.
Hechos. El actor refirió que el artículo acusado viola los artículos 13, 28, 34, 48, 58 y 189-11 de la Constitución Política y sus pretensiones de nulidad pueden agruparse en dos cargos: extralimitación de la función reglamentaria y violación de los derechos fundamentales a la igualdad y la propiedad.
Concepto de violación. Ejercicio desbordado de la función reglamentaria. Al desarrollar el concepto de la violación de dichas normas, el demandante afirmó que «ni el Decreto 1283, ni la Ley 100, ni la jurisprudencia […], disponen que la obligación de las empresas aportantes a CAXDAC tenga la calidad de “pasivo pensional”. Al contrario, del ordenamiento jurídico vigente en Colombia se desprende sin lugar a duda alguna que las cotizaciones que los patronos realizan a las cajas o fondos administradores de pensiones tiene una naturaleza parafiscal, o sea como una especie de impuesto alterno, que se reinvierte en el mismo sector del cual se extrae: esa es su especificidad».
Que es importante distinguir entre pasivo pensional y recursos parafiscales, por cuanto «una cosa es una deuda pensional y otra muy distinta es una deuda fiscal o tributaria».
Señaló que «la norma demandada es inconstitucional, ya que el Gobierno Nacional fue más allá que el legislador, y usurpó competencias propias de este, pues no reglamentó, sino que en realidad inventó nuevas categorías y regímenes».
Violación de los derechos fundamentales a la igualdad y la propiedad privada. Aseveró que la disposición controvertida genera discriminación e impone cargas excesivas a las empresas aportantes a la Caja de Auxilios y de Prestaciones de la Asociación Colombiana de Aviadores Civiles (C.), en los siguientes términos:
Estimó que «cualquier patrono se libera de su obligación parafiscal mediante el pago de la cotización a su cargo, como lo afirma el artículo 17 de la Ley 100, en cambio en forma claramente discriminatoria una empresa de aviación no se libera de su obligación con el pago de su cotización sino que, aún luego de haber pagado, sigue siendo responsable de la pensión hasta que haga entrega integral de todos los dineros equivalentes al valor del cálculo actuarial. Por lo tanto, el pago no tiene en este único y excluyente caso poder liberatorio: el empresario paga y no se libera».
Que el artículo 1º del Decreto Reglamentario 824 de 2001 discrimina a los aviadores civiles, habida cuenta que (i) el Estado no les asegura el pago de la pensión, sino que deben esperar a que las empresas aportantes cubran de forma íntegra el valor de su cálculo actuarial, (ii) se les obliga a permanecer en una caja privada (C.), sin posibilidad de elegir otra administradora de pensiones, y (iii) no da tratamiento especial a quienes se encuentran en transición o régimen especial de transición
Precisó que el aludido artículo 1º (i) «viola la propiedad privada (art. 58), la ausencia de penas imprescriptibles (art. 28) y la prohibición de confiscación (art. 34), en la medida en que el pago de la contribución parafiscal del empresario aeronáutico no lo libera de su obligación sino que, a pesar de haber ya pagado una vez, debe seguir respondiendo hasta tanto haga “entrega íntegra del valor del cálculo actuarial de los afiliados a su cargo”, en forma vitalicia y sin justa causa», y (ii) desconoce «el alcance ilimitado de los deberes tributarios de las personas, pues el Estado se desmonta de su obligación constitucional de asegurar el pago de todas las pensiones y en su lugar erige a las aerolíneas en una especie de compañías de seguros que deben cotizar y asumir además el riesgo pensional».
II. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA
1.- Caja de Auxilios y Prestaciones de la Asociación Colombiana de Aviadores Civiles (CAXDAC), tercero interesado en las resultas del proceso3. Se opuso a que se declare la nulidad del artículo demandado, por cuanto «lejos de contrariar la Constitución la desarrolla en su más genuino sentido, ya que asegura la garantía y pago efectivo de los recursos necesarios para financiar las prestaciones y dentro de ellas las pensiones derivadas de los riesgos de invalidez, vejez y muerte, de los empleados afiliados por ley».
Destacó que no se violó «el derecho a la igualdad porque en un estado social de derecho, como el pregonado en la Carta Fundamental de 1991, es elemental que el Estado no se desentiende de la suerte de ningún pensionado y es el último garante no sólo de los derechos adquiridos pensionales sino...
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