Sentencia de Tutela nº 1466A/00 de Corte Constitucional, 30 de Octubre de 2000

1. Hechos

   La institución pública demandante en el proceso de tutela de la referencia, a través de su director y representante legal, le solicitó al juez constitucional protección para los derechos a la seguridad social y a la salud de sus empleados, los cuales, según él, han sido vulnerados por la entidad financiera accionada, actualmente intervenida por la Superintendencia Bancaria, pues la misma se niega a devolverle recursos que había depositado en una cuenta de ahorros y que estaban destinados a cubrir gastos relacionados con la seguridad social de sus funcionarios (profesores de escuelas deportivas, deportistas, asesores y proveedores).

   En efecto, relata el representante legal de la institución pública accionante, que en el mes de agosto de 1996 abrió una cuenta de ahorros en CREDISOCIAL -CAJA FINANCIERA COOPERATIVA- (Sucursal Funza), la cual en julio de 1998, fecha en que la mencionada entidad financiera fue intervenida por la Superintendencia Bancaria, registraba un saldo a favor de $ 58.348.620.24.

   Señala, que tal como lo ordena la ley la orden de intervención que expidió la Superintendencia Bancaria, implicó la toma de posesión de los bienes, haberes y negocios de la entidad financiera que se demanda, con el fin de proceder a liquidarla, y que ante esa eventualidad el accionante, el día 4 de septiembre de 1998, diligenció y presentó ante el liquidador el correspondiente formulario de reclamación.

   Como resultado de esa diligencia, anota el director de la entidad demandante, durante el año de 1999 les fue devuelta la suma de $ 9.519.173.43, quedando pendiente un saldo de $ 48.829.446.81, que hasta la fecha no se ha recuperado, motivo por el cual en la actualidad el instituto adeuda a sus funcionarios las cesantías y primas correspondientes al año de 1998, a la DIAN intereses moratorios por $ 810.000 y a COLMENA, CRUZ BLANCA, y CAFAM los aportes por concepto de salud del último trimestre de 1999, lo cual lesiona gravemente derechos fundamentales de sus servidores, quienes se han visto en la necesidad de acudir a médicos particulares para ser atendidos de sus dolencias. En consecuencia reclama protección para los derechos fundamentales que alega vulnerados.

2. Sentencia objeto de revisión

   Decisión judicial de única instancia

   Al Juzgado Setenta y Cinco Penal Municipal de Bogotá le correspondió resolver la tutela de la referencia, la cual negó a través de fallo de fecha 15 de junio de 2000, con fundamento en los argumentos que se resumen a continuación:

   En primer lugar advierte el a-quo, que la acción de tutela, de conformidad con lo establecido en el artículo 86 de la C.P., es un mecanismo excepcional y subsidiario que tiene por objeto la protección inmediata y eficaz de los derechos fundamentales de las personas, cuando son amenazados o vulnerados por una autoridad pública, o por un particular pero siempre y cuando se cumplan ciertos presupuestos, que en ningún caso puede desplazar o suplir las acciones ordinarias, lo que implica que la misma es improcedente cuando exista otro medio de defensa judicial idóneo y efectivo.

   Posteriormente y después de un detallado y juicioso estudio sobre las normas que rigen la actividad de las entidades financieras que captan recursos del público, incluidas las de carácter cooperativo, específicamente de la Ley 35 de 1993 y del Decreto 663 del mismo año, Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, que incluye lo correspondiente a los “institutos de salvamento y protección de la confianza pública”, y regula la aplicación que de los mismos puede hacer la Superintendencia Bancaria, entre los cuales destaca la facultad que dicha entidad tiene, de conformidad con el artículo 114 del citado decreto, de “...tomar posesión inmediata de los bienes, haberes y negocios de las entidades bajo su vigilancia”, el a-quo concluye que en el caso específico que se analiza la tutela no es procedente por los siguientes motivos:

   En primer lugar, porque en el caso concreto que se revisa la toma de posesión de los bienes, haberes y negocios de la entidad financiera accionada, que efectúo la Superintendencia Bancaria, tuvo como objetivo la liquidación de la misma, lo que implica que se procedió a su disolución y en consecuencia que ella quedó incursa en un proceso concursal universal, el cual, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 293 del Estatuto Financiero, “...tiene por finalidad esencial la pronta realización de los activos y el pago gradual y rápido del pasivo externo a cargo de la respectiva entidad hasta la concurrencia de sus activos, preservando la igualdad entre sus acreedores, sin perjuicio de las disposiciones legales que confieren privilegios de exclusión o preferencia a determinadas clases de créditos.”

   Así las cosas, señala el a-quo, en el caso concreto objeto de revisión la accionada, “...por su calidad [de entidad] financiera vigilada por la Superintendencia Bancaria, está sometida a las normas legales que regulan [dicha] actividad, contenidas en el Estatuto orgánico del Sistema Financiero...”, incluidas aquellas que regulan el proceso concursal y en consecuencia está obligada, para efectos de cancelar sus acreencias, a seguir de manera rigurosa los pasos que la ley establece para ese propósito, los cuales debe cumplir, además, dando estricta aplicación al principio de equidad.

   Eso, de conformidad con las pruebas y documentos allegados al proceso, concluye el a-quo, es precisamente lo que está haciendo la accionada, tanto así que atendiendo las reclamaciones de la entidad pública que interpuso la tutela, la cual procedió en cumplimiento de las normas que rigen el proceso concursal forzado, a la fecha ella le ha devuelto al Instituto demandante una suma equivalente al 19% del total de las acreencias, por consiguiente, señala el juez constitucional, “...aducir en este momento la vulneración de los derechos a la seguridad social y a la atención de la salud de los funcionarios del instituto, con el fin de lograr el pago de los dineros que aún no han sido devueltos por CREDISOCIAL en virtud del proceso liquidatorio, en el presente asunto no se compadece con los principios legales y constitucionales a los que nos hemos referido.”

1) Competencia

La Sala Séptima de Revisión de Tutelas de la Corte Constitucional, es competente para revisar los fallos producidos en el proceso de tutela de la referencia, según lo establecido en los artículos 86 y 241-9 de la Constitución Política, en armonía con los artículos 33, 34 y 35 del Decreto 2591 de 1991.

2) La Materia.

En este caso le corresponde a la Sala establecer, si como lo afirma el representante legal de la entidad pública demandante, la no devolución del total de las acreencias que con ella tiene la entidad financiera accionada, la cual fue intervenida para efectos de liquidación forzada por parte de la Superintendencia Bancaria, vulnera los derechos fundamentales a la seguridad social y a la salud de sus funcionarios, o si por el contrario, como lo sostienen el liquidador de la entidad y el a-quo, se trata de una reclamación cuya satisfacción se debe ajustar en todo a las normas que regulan el proceso concursal universal, pues de lo contrario se vulneraría el principio de igualdad entre los acreedores, cuya garantía encuentra fundamento en el artículo 13 de la C.P.

En anteriores oportunidades, al revisar procesos de tutela similares al que ahora ocupa a la Sala, la Corte al referirse al proceso de liquidación forzosa de entidades financieras intervenidas por la Superintendencia Bancaria, ha dicho lo siguiente:

“El legislador ha estructurado el proceso de liquidación forzosa para el evento en que las autoridades del Estado consideren oportuno intervenir entidades financieras. Este es un proceso concursal y universal que tiene por finalidad esencial la pronta realización de los activos y el pago gradual y rápido del pasivo externo a cargo de la respectiva entidad, preservando la igualdad entre los acreedores, sin perjuicio de las disposiciones legales que confieren privilegios de exclusión y preferencia a determinada clase de créditos.

La Corte ha señalado al respecto:

“La toma de posesión con fines liquidatorios, entonces, es un proceso de carácter concursal y universal, en el que los acreedores son llamados a hacerse parte demostrando su acreencia, a efectos de que la misma pueda ser cancelada a prorrata de los activos de la entidad. Dentro de este contexto, uno de los principios que rige este proceso, es el de la igualdad entre acreedores -par conditio creditorum-, según el cual cada acreedor tiene derecho a que se le pague el valor de su acreencia, en proporción a los activos existentes, sin que pueda preferenciarse a un acreedor sobre otro. La existencia de ese principio, entonces, no admite la aplicación de concesiones o de mecanismos que puedan redundar en beneficio de unos, y en desmedro de otros" (Cfr. Corte Constitucional. Sentencia T-065 del 2000. M.: A.B.S.).

Dentro de dicho proceso liquidatorio puede suceder que los actos del liquidador afectan los intereses, las acreencias, las prelaciones y los derechos que crean tener los distintos sujetos que tenían cuentas o depósitos en las diferentes modalidades que ofrecían las entidades sometidas a liquidación por la Superintendencia Bancaria. En tal caso, existen medios de defensa judicial específicos que hacen improcedente, en principio, la acción de tutela, pues ésta es eminentemente subsidiaria y residual, ya que no tiene la virtud de desplazar la acción ordinaria que existe para satisfacer las pretensiones que se exigen. No obstante, a pesar de la existencia de dichos medios, la tutela en ciertas circunstancias puede ser viable como mecanismo transitorio para impedir un perjuicio irremediable. (Corte Constitucional, Sentencia T-696 de 2000, M.D.A.B.C.)

Bajo los anteriores presupuestos la pregunta que surge en el caso concreto que se revisa, es si entratándose de recursos de una institución pública, que fueron depositados en una entidad financiera intervenida por la Superintendencia Bancaria, para efectos de liquidación y disolución, dichas recursos gozan de un privilegio que los excluya de la aplicación rigurosa del principio de igualdad entre acreedores que rige el proceso concursal, y que viabiliza la orden del Juez constitucional de reintegrarlos de manera inmediata y preferente, con miras a garantizar y proteger los derechos fundamentales a la salud y a la seguridad social de los funcionarios de la respectiva institución de carácter oficial

Sobre el particular la Corte también se ha pronunciado y ha distinguido entre recursos parafiscales que tienen una destinación específica para seguridad social, los cuales en efecto gozan de protección especial y en consecuencia se imponen al referido principio de igualdad entre acreedores que rige el proceso concursal, y los recursos de entidades públicas que no tienen ese carácter, sobre los cuales, ha dicho esta Corporación, “...no opera la afectación y protección constitucional a que alude el artículo 48 de la C.P. Por consiguiente, las acreencias de dichos demandantes sólo pueden ser satisfechas con base en las reglas y los trámites que rigen el proceso liquidatorio correspondiente.”[1]

En efecto, dijo la Corte sobre el particular:

“...cuestión muy diferente y particular es la que atañe con los recursos públicos que tienen una destinación constitucional específica, como los de la seguridad social, y que son depositados en las entidades financieras a través de consignaciones efectuadas en cuentas corrientes bancarias o de ahorro, o están representados en títulos de inversión.

Los referidos recursos provienen de contribuciones parafiscales, que son definidas en el artículo 2 de la ley 225 de 1995 como aquellos gravámenes establecidos con carácter obligatorio por la ley, que afectan un determinado y único grupo social o económico y son utilizadas para beneficio del propio sector.

Sobre el tema de la parafiscalidad esta Corporación expresó:

"En nuestro ordenamiento jurídico la figura de la parafiscalidad constituye un instrumento para la generación de ingresos públicos, caracterizado como una forma de gravamen que se maneja por fuera del presupuesto -aunque en ocasiones se registre en él- afecto a una destinación especial de carácter económico, gremial o de previsión social, en beneficio del propio grupo gravado, bajo la administración, según razones de conveniencia legal, de un organismo autónomo, oficial o privado. No es con todo, un ingreso de la Nación y ello explica porque no se incorpora al presupuesto nacional, pero no por eso deja de ser producto de la soberanía fiscal, de manera que sólo el Estado a través de los mecanismos constitucionalmente diseñados con tal fin (la ley, las ordenanzas y los acuerdos) puede imponer esta clase de contribuciones como ocurre también con los impuestos. Por su origen, como se deduce de lo expresado, las contribuciones parafiscales son de la misma estirpe de los impuestos o contribuciones fiscales, y su diferencia reside entonces en el precondicionamiento de su destinación, en los beneficiarios potenciales y en la determinación de los sujetos gravados..." (Cfr. Corte Constitucional. Sentencia C-308 de 1994. M.A.B.C.).

“... A juicio de la Sala, los dineros recaudados con destinación al sector de la salud, que son recursos parafiscales, no se encuentran en la misma situación jurídica de los dineros de los ahorradores e inversionistas particulares, pues no pueden ser utilizados con fines distintos para los cuales están destinados, ni ser objeto del giro ordinario de los negocios de las entidades financieras, ni formar parte de los bienes de dichos establecimientos, ni desviarse hacia objetivos diferentes, ni siquiera con motivo de su liquidación o intervención.

La Corte en reciente fallo se pronunció al respecto:

"...respecto de la salud ha plasmado el Constituyente los principios de eficiencia, universalidad y solidaridad, por encima de los cuales pasa ahora la entidad financiera demandada, impidiendo que el Hospital cumpla su función propia, y anteponiendo el interés de los acreedores al prevalente que ha sido señalado en la Constitución.

La norma que resulta vulnerada de modo más protuberante en este caso es la del inciso 5 del artículo 48 de la Constitución Política, a cuyo tenor "no se podrán destinar ni utilizar los recursos de las instituciones de la seguridad social para fines diferentes a ella".

Se trata de una norma fundamental de indudable carácter imperativo y absoluto respecto del cual no se contemplan excepciones, ni se permite supeditar su cumplimiento -de aplicación inmediata- a previsiones o restricciones de jerarquía legal.

Por tanto, la calidad superior y prevalente del mandato constitucional desplaza toda norma inferior que pueda desvirtuar sus alcances, y, si alguien llegase a invocar con tal objeto las disposiciones de la ley en materia de liquidación forzosa de las instituciones financieras, deben ser ellas inaplicadas, para, en su lugar, hacer que valga el enunciado precepto de la Constitución, según lo dispone el 4 Ibídem, en virtud de la inocultable incompatibilidad existente.

Así las cosas, como quiera que además están de por medio derechos fundamentales -la vida y la integridad personal, primordialmente, y, en relación con ellos, la salud y la seguridad social-, es procedente la tutela con el fin de asegurar que los recursos hoy retenidos por el Banco del Pacífico, en liquidación, vuelvan al Hospital Central de la Policía Nacional de manera inmediata" (Cfr. Corte Constitucional Sentencia T-481 del 2000. M.: J.G.H.G..

Es así como el artículo 182 de la ley 100 de 1993 dispone que las cotizaciones de los afiliados que recauden las Entidades Promotoras[2] de Salud pertenecen al Sistema General de Seguridad Social y que dichos recursos se manejarán mediante cuentas independientes del resto de rentas y bienes de la entidad; con lo cual se está señalando que tales dineros no pertenecen a las instituciones a cuyo nombre aparecen depositadas, pues éstas simplemente las administran con el fin de garantizar y organizar la prestación de los servicios de salud a sus afiliados y beneficiarios.

“... Como dichos recursos son contribuciones parafiscales, las instituciones financieras no pueden incluir en sus balances generales los dineros recaudados por concepto de seguridad social. En efecto, el parágrafo del artículo 26 de la ley 510 de 1999, establece: “No harán parte del balance general de los establecimientos de crédito y se contabilizarán en cuentas de orden, las sumas recaudadas para terceros, en desarrollo de contratos de mandato, tales como las correspondientes a impuestos, contribuciones y tasas, así como los recaudos realizados por concepto de seguridad social y los pagos de mesadas pensionales...”.

Sobre la naturaleza parafiscal de los fondos destinados a la seguridad social, la Corte en Sentencia SU- 480/97[3], expresó:

“El sistema de seguridad social en Colombia es, pudiéramos decir, mixto. Lo importante para el sistema es que los recursos lleguen y que se destinen a la función propia de la seguridad social. Recursos que tienen el carácter de parafiscal. Las cotizaciones que hacen los usuarios del sistema de salud, al igual que, como ya se dijo, toda clase de tarifas, copagos, bonificaciones y similares y los aportes del presupuesto nacional, son dineros públicos que las EPS y el Fondo de solidaridad y garantía administran sin que en ningún instante se confundan ni con patrimonio de la EPS, ni con el presupuesto nacional o de entidades territoriales, porque no dependen de circunstancias distintas a la atención al afiliado. Si los aportes del presupuesto nacional y las cuotas de los afiliados al sistema de seguridad social son recursos parafiscales, su manejo estará al margen de las normas presupuestales y administrativas que rigen los recursos fiscales provenientes de impuestos y tasas, a menos que el ordenamiento jurídico específicamente lo ordene.

“Como es sabido, los recursos parafiscales “son recursos públicos, pertenecen al Estado, aunque están destinados a favorecer solamente al grupo, gremio o sector que los tributa”[4], por eso se invierten exclusivamente en beneficio de éstos. Significa lo anterior que las cotizaciones que hacen los usuarios del sistema de salud, al igual que, como ya se dijo, toda clase de tarifas, copagos, bonificaciones y similares y los aportes del presupuesto nacional, son dineros públicos que las EPS y el Fondo de solidaridad y garantía administran sin que en ningún instante se confundan ni con patrimonio de la EPS, ni con el presupuesto nacional o de entidades territoriales, porque no dependen de circunstancias distintas a la atención al afiliado. Por eso, en la sentencia C-179/97, M.F.M., se dijo:

“Tenía soporte, entonces, en el régimen anterior este tipo de contribuciones y bajo el imperio de la Carta de 1991, no cabe duda acerca de que los fondos de pensiones, los organismos oficiales que tienen como función el reconocimiento y pago de pensiones y las E.P.S., públicas y privadas, que reciben cuotas de las empresas y de los trabajadores, administran recursos parafiscales. Por lo tanto, en ningún caso, esos fondos pueden ser afectados a fines distintos de los previstos en el ordenamiento jurídico y su manejo debe realizarse teniendo en cuenta la especificidad de su función.”

“Si los aportes del presupuesto nacional y las cuotas de los afiliados al sistema de seguridad social son recursos parafiscales, su manejo estará al margen de las normas presupuestales y administrativas que rigen los recursos fiscales provenientes de impuestos y tasas, a menos que el ordenamiento jurídico específicamente lo ordene. (Como es el caso del estatuto general de contratación, art. 218 de la ley 100 de 1993). Por lo tanto no le son aplicables las normas orgánicas del presupuesto ya que el Estado es un mero recaudador de esos recursos que tienen una finalidad específica: atender las necesidades de salud. En consecuencia las Entidades nacionales o territoriales que participen en el proceso de gestión de estos recursos no pueden confundirlos con los propios y deben acelerar su entrega a sus destinatarios. Ni mucho menos las EPS pueden considerar esos recursos parafiscales como parte de su patrimonio...”

“... las acciones de tutela impetradas, en cuanto [persigan] la restitución de dineros depositados o invertidos en entidades financieras, que corresponden a recaudos por concepto de cotizaciones, tarifas, copagos, cuotas moderadoras, o a recursos del presupuesto nacional o de las entidades territoriales, destinados a la seguridad social, que son administrados por las empresas promotoras de salud -E.P.S. o por los departamentos y municipios, están llamadas a prosperar, por tratarse de recursos que tienen una destinación constitucional específica (art. 48), como es la atención de la seguridad social, y aun cuando las prestaciones que los beneficiarios derivan de éstas algunas veces no tienen conexión con el goce de los derechos fundamentales, en otras ocasiones si los involucran. En tal virtud, los administradores de dichos recursos están legitimados para impetrar la acción de tutela con miras a lograr que no se desvíe la destinación de dichos recursos y que no se afecten, por consiguiente, los eventuales derechos fundamentales de los afiliados o beneficiarios del sistema de seguridad social.

“.... En cambio, no serán concedidas las tutelas impetradas (...) [cuando se trate] de depósitos e inversiones en entidades financieras, que provienen de recursos que no tienen el carácter de contribuciones parafiscales destinadas a la seguridad social, y sobre los cuales no opera la afectación y protección constitucional a que alude el art. 48. Por consiguiente, las acreencias de dichos demandantes sólo pueden ser satisfechas con base en las reglas y los trámites que rigen el proceso liquidatorio correspondiente.” (Corte Constitucional, sentencia T-696 de 2000, M.D.A.B.C.)

En el caso concreto que se revisa, no obra en el expediente ningún documento que permita establecer que los recursos consignados por la institución pública accionante en la entidad financiera intervenida, contra la cual interpuso la acción de tutela, sean el producto de contribuciones parafiscales destinadas a la seguridad social, al contrario, lo que expresa el representante legal de la accionante para fundamentar su petición de amparo, es que se trata de recursos destinados al pago de salarios y primas, los cuales corresponden a la categoría de recursos ordinarios de funcionamiento, y al pago de contratistas, que muy seguramente corresponden a los rubros de mantenimiento e inversión, lo que indica que no acreditan la característica que la jurisprudencia constitucional ha señalado como esencial y necesaria para que prospere la acción de tutela, pues no gozan del privilegio que los excluye de la aplicación del principio de igualdad entre acreedores que rige el proceso concursal universal, en consecuencia la Sala confirmará el fallo del a-quo.

En mérito de lo expuesto, la Sala Séptima de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,