Sentencia de Tutela nº 829/11 de Corte Constitucional, 2 de Noviembre de 2011

Mediante escrito presentado el 22 de junio de 2011, el señor H.J.M.Z., a través de apoderado, solicita la protección de sus derechos fundamentales al mínimo vital y seguridad social, presuntamente vulnerados por la entidad demandada, al negarle el reconocimiento y pago de la indemnización sustitutiva de la pensión de vejez, contenido en las Resoluciones 049138 y 055929 de 2010 y 2011, respectivamente. Como sustento a la solicitud de amparo, invoca los siguientes:

1. Hechos:

   1.1. Señala que nació el 14 de abril de 1949, por tanto, al momento de acudir en la presente acción de tutela contaba con 61 años de edad.

   1.2. Prestó sus servicios en la Contraloría General de la República durante periodos comprendidos entre el 2 de marzo de 1978 hasta el 25 de julio de 1984, término cuya sumatoria acumula 2.304 días laborados.

   1.3. Indica que el 30 de diciembre de 2010, solicitó ante la entidad accionada el reconocimiento y pago de la indemnización sustitutiva de la pensión de vejez. Mediante Resolución número PAP 0419138 del 19 de abril de 2011, el liquidador de la entidad demandada negó lo solicitado, con el argumento de que el peticionario no acreditó cotizaciones al Sistema General de Pensiones con posterioridad a la vigencia de la Ley 100 de 1993.

   1.4. Aduce que luego de interpuesto el recurso de reposición, a través de Resolución número PAP 055929 se negó nuevamente la indemnización sustitutiva solicitada, indicando que la misma fue creada por la Ley 100 de 1993 y que su vigencia se encuentra regulada en el artículo 151 de la misma norma, razón por la cual su aplicación no puede extenderse a una situación acontecida entre los años 1978 y 1984.

   1.5. Finalmente, afirma que a pesar de existir otro medio de defensa judicial, éste no es eficaz para la protección de los derechos fundamentales vulnerados, específicamente el mínimo vital y móvil.

   Por lo anotado, solicita le sean amparados sus derechos fundamentales y, en consecuencia, se ordene a Cajanal E.I.C.E. en Liquidación, que reconozca y pague la indemnización sustitutiva de a pensión de vejez a la que tiene derecho.

2. Trámite procesal

   El Juzgado Treinta Civil del Circuito de Bogotá, mediante auto del 23 de junio de 2011, avocó conocimiento de la acción de tutela y en esa misma providencia corrió traslado a Cajanal E.I.C.E. en Liquidación y a Buen Futuro Patrimonio Autónomo, para que dentro del término de dos días ejercieran su derecho de defensa.

3. Contestación de la entidad demandada

   A pesar de la comunicación surtida por el despacho judicial de conocimiento el 28 de junio de 2011 a Cajanal E.I.C.E. en Liquidación, por medio de la cual se informó sobre el trámite de la acción de tutela, la mencionada entidad no hizo ningún pronunciamiento[1].

1. Sentencia de primera instancia

   El Juzgado Treinta Civil del Circuito de Bogotá, en sentencia del cinco (5) de julio de dos mil once (2011), negó la protección de los derechos fundamentales invocados, tras considerar que la acción de tutela no procede para ordenar el reconocimiento de prestaciones sociales o económicas, debido a la existencia de otros medios de defensa judicial funcionales y eficaces, salvo para evitar la existencia de un perjuicio irremediable que no se encuentra acreditado en el presente caso.

   Además, sostuvo que el amparo constitucional tampoco puede utilizarse para resolver controversias surgidas entre los particulares y la administración, relativas a la interpretación, aplicación y ejecución de normas legales y reglamentarias, a no ser que resulten afectados o en peligro derechos fundamentales de las personas, sin que exista un medio judicial eficaz apropiado para su defensa.

2. Impugnación

   A través de su apoderada judicial, por escrito radicado el 8 de julio de 2011 en el despacho judicial de primera instancia, el actor impugnó el fallo de tutela, indicando que lo sustentaría en la etapa procesal pertinente[2]. Sin embargo, en el expediente no se registran los fundamentos de la impugnación.

3. Sentencia de segunda instancia

   El Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá -Sala Civil- en decisión del 27 de julio de 2011, confirmó el fallo impugnado, con similares argumentos a los sostenidos por el despacho judicial de primera instancia.

   En el trámite de la acción de tutela obran como pruebas relevantes para resolver el asunto, las siguientes:

   · Copia de la Resolución PAP 049138 del 19 de abril de 2011, por medio de la cual J. de J.C.A., Liquidador de Cajanal E.I.C.E., negó la indemnización sustitutiva de la pensión de vejez solicitada por H.J.M.Z. (folios 10 y 11 del cuaderno 1 del expediente de tutela).

   · Copia de la Resolución PAP 055929 del 3 de junio de 2011, a través de la cual J. de J.C.A., Liquidador de Cajanal E.I.C.E., confirmó en todas sus partes la decidido en la Resolución 49138 del 19 de abril de 2011 (folios 16 y 17 del cuaderno 1 del expediente de tutela).

1. Competencia

   Es competente esta Sala de Revisión de la Corte Constitucional para revisar los fallos mencionados, de conformidad con lo establecido en los artículos 86, inciso 3° y 241 numeral 9° de la Constitución Política y en los artículos 31 a 36 del decreto 2591 de 1991.

2. Problema jurídico y metodología a seguir para solucionarlo

   Corresponde a esta Sala de Revisión establecer si las resoluciones por medio de las cuales Cajanal E.I.C.E. en Liquidación negó el reconocimiento de la indemnización sustitutiva de la pensión de vejez a favor del accionante, con el argumento de no haber cotizado al sistema en vigencia de la Ley 100 de 1993, vulneran sus derechos fundamentales al mínimo vital y a la seguridad social.

   Para solucionar el problema jurídico planteado se reiterará la jurisprudencia de esta Corporación sobre los siguientes temas: (i) procedencia excepcional de la acción de tutela para reclamar el reconocimiento de la indemnización sustitutiva; (ii) carácter fundamental y naturaleza jurídica del mencionado derecho; (iii) su aplicación a las personas que cotizaron con anterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993 y, finalmente, (iv) se resolverá el caso concreto.

3. Procedencia excepcional de la acción de tutela para reclamar el reconocimiento de la indemnización sustitutiva. Reiteración de jurisprudencia

   3.1. Esta Corporación reiteradamente ha sostenido que, en principio, el amparo constitucional no procede con la finalidad de obtener el reconocimiento de derechos pensionales, ni de prestaciones económicas derivadas del régimen de seguridad social[3], debido a que por regla general, la competencia para dirimir esta clase de controversias fue asignada a la justicia ordinaria laboral o de lo contencioso administrativo, según el caso, ya que su trámite exige el análisis de aspectos litigiosos de naturaleza legal, que escapan, en principio, de la órbita de competencia del juez de tutela.

   Sin embargo, según la jurisprudencia de esta Corte, de manera excepcional es posible ordenar por vía de tutela el reconocimiento, restablecimiento y pago de los mencionados derechos, a pesar de existir otro medio de defensa judicial[4], siempre y cuando éste resulte ineficaz para lograr la protección inmediata e integral de las garantías fundamentales comprometidas, situación que debe determinarse en cada caso[5], teniendo en cuenta, además, que si quien reclama es un sujeto de especial protección, puede ser beneficiario de acciones afirmativas por parte del Estado, debido a las circunstancias de debilidad manifiesta en las que se encuentre[6].

   En lo que respecta al reconocimiento de la indemnización sustitutiva de la pensión de vejez, mediante acción de tutela esta Corporación ha partido del análisis de la situación especial en la que se encuentran los accionantes, es decir, personas de la tercera edad, y al considerar que no cuentan con otros medios de subsistencia distintos al derecho reclamado, ha admitido su procedencia, al encontrar que el derecho al mínimo vital de una persona, se encuentra amenazado y las acciones ordinarias no constituyen un medio idóneo para reclamar tal derecho ya que la solución de la controversia podría superar la expectativa de vida del accionante[7].

4. Carácter fundamental y naturaleza jurídica del derecho a la indemnización sustitutiva de la pensión de vejez. Reiteración de jurisprudencia

   Esta Corporación ha sostenido que el Sistema General de Pensiones está dirigido a todos los habitantes del territorio nacional, conservando y respetando los derechos adquiridos (art. 11 Ley 100/93); que se orienta a garantizar el amparo contra las contingencias originadas en la vejez, la invalidez y la muerte, mediante el reconocimiento de las pensiones y demás prestaciones determinadas en la mencionada ley (art. 10º ibídem)[8].

   La pensión de vejez como derecho establecido en el Sistema General de Pensiones, está vinculado estrictamente con el artículo 46 de la Constitución que dispone una protección especial a las personas de la tercera edad, en razón a las condiciones de debilidad en que se encuentran, manifestadas en este caso por la edad, que en el ámbito del derecho pensional involucra la dificultad de acceder al mercado laboral y por consiguiente la presunción de que la subsistencia depende de los recursos que reciben por concepto de las mesadas pensionales[9].

   La pensión de vejez busca garantizar a los trabajadores que una vez llegados a determinada edad y luego de haber laborado durante un lapso, podrán pasar al retiro[10] sin que ello implique la interrupción abrupta de sus ingresos, ni el deterioro de su calidad de vida y la de su familia[11]. Se trata entonces de asegurar una vida digna y una vejez tranquila.

   En el régimen de prima media, en caso de que el afiliado no haya realizado el aporte de las mil (1000) semanas mínimas requeridas para el reconocimiento de la pensión de vejez, se encuentre en imposibilidad de seguir cotizando y haya llegado a la edad mínima dispuesta para dicha pensión, tiene derecho a una indemnización sustitutiva[12], si así lo desea.

   A pesar de que la indemnización sustitutiva de la pensión de vejez no cumple la misma finalidad de la pensión, entendida como una remuneración periódica vitalicia que asegura el mínimo vital de la persona de la tercera edad, aquella si opera como un amparo contra las contingencias de la vejez y una garantía de recuperación de los aportes realizados durante el periodo laboral. Así, el afiliado puede optar por recibir o no la restitución dineraria. En caso de que lo último ocurra, tiene la opción de seguir cotizando al sistema hasta que alcance el monto de semanas exigidas para obtener el derecho a la pensión[13].

   Reitera la Sala que el derecho a solicitar el reconocimiento de la indemnización sustitutiva, al igual que las demás prestaciones consagradas en el Sistema General de Pensiones, es imprescriptible. Además, de acuerdo al mandato constitucional, el derecho a la seguridad social es irrenunciable, por lo que esta prestación puede ser reclamada en cualquier tiempo, siéndole aplicables los principios de eficiencia, universalidad y solidaridad que guían la seguridad social[14].

   De tal manera que la indemnización sustitutiva de la pensión de vejez es un derecho esencial ya que tiene conexidad con el derecho a la vida, a la integridad física, al trabajo y a la igualdad, entre otros, en razón a que mediante dicha prestación el Estado pretende cumplir con el mandato constitucional de garantizar a todos los habitantes del territorio el “derecho irrenunciable a la seguridad social”[15].

5. La indemnización sustitutiva de la pensión de vejez y la aplicación de ésta a las personas que cotizaron con anterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993

   Reiteradamente esta Corporación ha manifestado que la indemnización sustitutiva de la pensión de vejez dispuesta en el artículo 37 de la Ley 100 de 1993, es aplicable a los casos en los cuales los aportes al sistema o el tiempo de servicios prestados a una entidad pública se realizaron con anterioridad a la entrada en vigencia de la regulación legislativa de seguridad social integral[16], debido a que dicha normatividad se aplica a todos los habitantes del territorio nacional y a todas las situaciones que al momento de su expedición no se hubieren consolidado bajo la vigencia de las normas precedentes.

   Para llegar a esa conclusión, esta Corte se basó en lo siguiente[17]: (i) el Sistema General de Pensiones se aplica a todos los habitantes del territorio nacional, sin que puedan afectarse los derechos, garantías, prerrogativas, servicios y beneficios adquiridos, de acuerdo a las normas anteriores a la Ley 100 de 1993 (art. 11); (ii) la mencionada regulación legislativa reconoce los tiempos cotizados con anterioridad a su entrada en vigencia para efectos del cumplimiento de los requisitos para acceder a las pensiones de vejez, invalidez y sobrevivientes (lit. f) art. 13 Ley 100/93)[18]. En ese mismo sentido, en la reglamentación dispuesta por el Decreto 1730 de 2001 y en la Ley 100 de 1993 artículos 37, 45 y 49, referentes a la indemnización sustitutiva del régimen de prima media, se dispuso que para determinar su monto, se deberán tener en cuenta la totalidad de las semanas cotizadas, aún las anteriores a la Ley 100 de 1993. Finalmente, (iii) ninguna norma ha impuesto límite temporal a su aplicación, ni la condicionó a que la persona hubiere cotizado con posterioridad a la fecha en que empezó a regir el sistema de seguridad social integral.

   En este orden, no son válidas la interpretaciones restrictivas en las que se establezca como requisito adicional para acceder a la indemnización sustitutiva, que el afiliado haya cotizado al sistema con posterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993 o que al momento de la desvinculación del trabajador, éste haya cumplido con la edad exigida para que se le reconozca la pensión de vejez, debido a que: (i) contradicen directamente lo regulado en los artículos 48, 49 y 366 de la Constitución; (ii) propician un enriquecimiento sin causa de la entidad a la cual se realizaron los aportes y, (iii) vulneran el principio constitucional de favorabilidad[19] para el trabajador.

   Realizadas las anteriores precisiones, entra la Sala a efectuar el estudio del caso concreto.

En el asunto objeto de análisis por esta Sala de Revisión, corresponde establecer si el Liquidador de Cajanal E.I.C.E. al proferir las Resoluciones PAP 0419138 del 19 de abril de 2011 y PAP 055929 del 3 de junio de 2011, por medio de las cuales se negó el reconocimiento y pago de la indemnización sustitutiva de la pensión de vejez con el argumento de que el actor no acreditó cotizaciones al Sistema General de Pensiones con posterioridad a la vigencia de la Ley 100 de 1993, vulneró los derechos fundamentales que invocó.

Para la Sala es claro que la posición asumida por Cajanal E.I.C.E. en Liquidación, que sirvió de fundamento para negar lo solicitado por el actor, configura una vía de hecho administrativa por interpretación errónea de lo establecido en los artículos 37, 45 y 49 de la Ley 100 de 1993 y en la reglamentación dispuesta por el Decreto 1730 de 2001, porque: (i) excluye del reconocimiento de la indemnización sustitutiva de la pensión de vejez en el régimen de prima media a aquellas personas que se retiraron del servicio antes de la entrada en vigencia del Régimen General del Pensiones, con el consecuente desconocimiento del principio constitucional de favorabilidad en materia laboral; (ii) se hacen exigencias al accionante que ninguna norma contempla y, (iii) restringe la aplicación inmediata de una norma de orden público (Ley 100 de 1993) que cobija a todos los habitantes del territorio nacional y a todas las situaciones que al momento de su expedición no se hubieren consolidado bajo la vigencia de las normas precedentes. De allí que el hecho de que el actor hubiere cotizado al sistema hasta el año 1984, en nada afecta que su situación pensional deba definirse en aplicación de las normas vigentes.

Además de lo anterior, constata la Sala que en el presente caso se trata de una persona de avanzada edad (adulto mayor), debido a que al momento de acudir en la acción de tutela contaba con más de 61 años de edad y de acuerdo a lo establecido en el artículo 7º de la Ley 1276 de 2007, ostentan dicha calidad quienes tengan 60 años o más de edad[20]. Este hecho lo ubica dentro del grupo de sujetos de especial protección constitucional, por tanto, el juicio de procedibilidad de la acción de tutela debe ser menos riguroso, habida cuenta sus especiales circunstancias.

En este orden, la vía de hecho administrativa en la que incurrió la entidad demandada hace que no sea razonable someter al actor a que acuda a la acción de nulidad y restablecimiento del derecho y desgastar innecesariamente a la jurisdicción de lo contencioso administrativo, cuando es claro que le asiste pleno derecho.

A lo anterior se suma la avanzada edad del actor y no contar con una vida laboral activa que le permita conseguir los ingresos necesarios tendientes a sufragar los gastos que demanda su subsistencia, así como para seguir cotizando al sistema, que hacen que la negativa de la entidad demandada en el reconocimiento de la indemnización sustitutiva reclamada afecte de manera directa su mínimo vital, de donde se infiere que el otro medio de defensa judicial existente, en todo caso, no sería eficaz para restablecer sus derechos fundamentales vulnerados.

Por las razones expuestas, la Sala Quinta de Revisión de la Corte Constitucional, revocará el fallo de tutela proferido el 27 de julio de 2011 por la Sala de Decisión Civil del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá, que confirmó la decisión emitida el 5 de julio de 2011 por el Juzgado Treinta Civil del Circuito de Bogotá, que negó la protección de los derechos fundamentales invocados y en su lugar tutelará los mismos. Consecuencialmente, ordenará a Cajanal E.I.C.E. en Liquidación, que expida nuevo acto administrativo en el que se reconozca y pague la indemnización sustitutiva de la pensión de vejez a que tiene derecho H.J.M.Z., de acuerdo a las semanas de cotización o los tiempos de servicio que se encuentren acreditados debidamente y respecto de los cuales no se hubiere realizado restitución alguna, prestación que deberá liquidarse siguiendo las reglas dispuestas en el artículo 37 de la Ley 100 de 1993 y demás normas concordantes.

En mérito de lo expuesto, la Sala Quinta de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución Política,