Sentencia de Tutela nº 836/11 de Corte Constitucional, 4 de Noviembre de 2011

La Señora M.L.A. de M. instauró acción de tutela contra la Caja Nacional de Previsión Social- Cajanal E.I.C.E-, por considerar que la entidad vulneró sus derechos fundamentales a la igualdad, a la vida, a la seguridad social y al mínimo vital, al negarle el reconocimiento y pago de la indemnización sustitutiva de la pensión de vejez, con el argumento de que sólo había efectuado cotizaciones antes de la entrada en vigencia del Sistema General de Pensiones.

La accionante fundamentó su solicitud en los siguientes:

1. Hechos

   1.1. Relata la actora que el día dos (2) de abril de 2009 solicitó ante la Caja Nacional de Previsión Social Cajanal E.I.C.E -en liquidación, el reconocimiento y pago de la indemnización sustitutiva de pensión de vejez, la que le fue negada mediante la Resolución PAP 039477, porque sus cotizaciones correspondían a un período anterior a la vigencia del Sistema General de Pensiones.

   1.2. Manifiesta la accionante, que no ejerció los recursos que procedían en contra de la Resolución que le negó la indemnización sustitutiva porque la respuesta a su solicitud inicial tardó un poco más de 22 meses y a su edad, 76 años[2], puede ser que no esté con vida cuando se le resuelva su situación.

   1.3. Por último, afirma que su familia cuenta con escasos recursos económicos y que su subsistencia depende de ayudas externas,[3] lo cual en su criterio, atenta contra su dignidad y su condición de mujer de la tercera edad.

   Por lo anterior, solicita i) que se le tutelen los derechos fundamentales a la igualdad, a la vida, a la seguridad social y al mínimo vital; y ii) que se le ordene al Liquidador de Cajanal E.I.C.E., se le reconozca la indemnización sustitutiva de la pensión de vejez, establecida en el artículo 37 de la Ley 100 de 1993.

2. Respuesta de la entidad accionada

   2.1. La Caja Nacional de Previsión Social Cajanal E.I.C.E - en liquidación-, pide que se declare la improcedencia de la acción de tutela, argumentando que ésta tiene un carácter residual, lo que significa que procede en tanto no existan otros medios de defensa judicial para lograr la protección de los derechos. Por ello, entiende que para este caso, la accionante tiene otro mecanismo de defensa judicial y que su omisión respecto de la no interposición de los recursos procedentes contra los actos administrativos proferidos por la entidad accionada no puede resarcirse a través de la acción de tutela.[4]

   2.2. El Juzgado Séptimo Civil del Circuito de Bogotá vinculó a la Fiduprevisora S.A.,[5] para que también se pronunciara frente a los hechos de la acción de tutela. En efecto, esta entidad se manifestó y solicitó que se le desvinculara de toda actuación y no se le impusiera ninguna obligación, toda vez que, si bien había celebrado un contrato de Fiducia con la Caja Nacional de Previsión Social Cajanal E.I.C.E - en liquidación, dentro de su objeto no se encontraba el reconocimiento y pago de acreencias laborales, y que además dicho vínculo contractual terminó el 11 de junio de 2011, por lo cual, no es responsable de salvaguardar el derecho incoado por la accionante.[6]

3. Decisión de instancia bajo revisión

   3.1. El siete (07) de julio de dos mil once (2011), el Juzgado Séptimo Civil del Circuito de Bogotá denegó el amparo invocado. A su juicio, la accionante no puede acudir a esta acción constitucional luego de haber desechado la oportunidad para controvertir las decisiones adoptadas por la administración. Para sustentar sus argumentos, transcribe algunos apartes jurisprudenciales de esta Corporación en los cuales se afirma que la acción de tutela es un mecanismo excepcional, de carácter subsidiario, que no puede convertirse en una instancia nueva con el propósito de resarcir los daños ocasionados por el propio descuido procesal.[7]

   3.2. El fallo de tutela no fue impugnado.

1. Competencia

   Esta Sala de Revisión de la Corte Constitucional es competente para revisar el fallo de tutela proferido dentro del trámite de referencia, con fundamento en lo dispuesto por los artículos 86, inciso 3°, y 241, numeral 9°, de la Constitución Política, en concordancia con los artículos 33, 34, 35 y 36 del Decreto 2591 de 1991.

2. Presentación del caso y Planteamiento del problema jurídico

   La señora M.L.A. solicita la protección de sus derechos fundamentales a la igualdad, a la vida, a la seguridad social y al mínimo vital, y que se le ordene al liquidador de la Caja Nacional de Previsión Social, le reconozca la indemnización sustitutiva de la pensión de vejez. Por su parte, la entidad accionada argumenta que la actora no tiene derecho a dicha prestación porque sólo efectuó cotizaciones antes de la entrada en vigencia del Sistema General de Pensiones.

   2.1. De acuerdo a lo anterior, le corresponde a la Corte en esta oportunidad, responder los siguientes cuestionamientos: i) ¿Es procedente la acción de tutela para ordenar a la Caja Nacional de Previsión Social Cajanal E.I.C.E - en Liquidación que reconozca y pague a favor de la accionante la indemnización sustitutiva de la pensión de vejez, prevista en el artículo 37 de la Ley 100 de 1993, a pesar de que la actora no interpuso los recursos legales en contra de la resolución que le negaba dicha prestación social y tiene la posibilidad de acudir a otros mecanismos de defensa judicial, pero se trata de una persona de la tercera edad que goza de especial protección constitucional?

   2.2. ii) De resolverse favorablemente el cuestionamiento anterior, la Sala deberá absolver la siguiente pregunta: ¿Vulneró la entidad accionada los derechos fundamentales a la seguridad social y al mínimo vital de M.L.A. de M., al negarle el reconocimiento y pago de la indemnización sustitutiva de la pensión de vejez, bajo el argumento de que sólo efectuó cotizaciones antes de la entrada en vigencia del Sistema General de Pensiones?

3. Esquema metodológico para dar solución al problema jurídico

   Con el propósito de resolver el problema jurídico, la Sala: i) reiterará la jurisprudencia sobre la procedencia excepcional de la acción de tutela para el reconocimiento de derechos pensionales y específicamente para la indemnización sustitutiva de la pensión y, si es el caso, ii) analizará la viabilidad de la solicitud de reconocimiento y pago de la indemnización sustitutiva de la pensión elevada por la actora, teniendo como base el precedente jurisprudencial de la Corte en tratándose de personas que sólo cotizaron antes de la vigencia del Sistema General de Pensiones.

4. Procedencia excepcional de la acción de tutela para reconocimiento de derechos pensionales. Reiteración de jurisprudencia

   4.1. La Corte ha sostenido que la acción de tutela se constituye excepcionalmente como el medio más adecuado para solicitar la protección de derechos pensionales, cuando “(i) se trate de una persona de la tercera edad, por ser considerad[a] sujeto especial de protección; (ii) la falta de pago de la prestación genere un alto grado de afectación de los derechos fundamentales, en particular del derecho al mínimo vital (iii) se haya desplegado cierta actividad administrativa y judicial por el interesado tendiente a obtener la protección de sus derechos, y (iv) aparezcan acreditadas siquiera sumariamente, las razones por las cuales el medio judicial ordinario es ineficaz para lograr la protección inmediata de los derechos fundamentales presuntamente afectados”.[8]

   4.2. Específicamente en lo que atañe a la solicitud de la indemnización sustitutiva de la pensión, la Corte Constitucional ha admitido la procedencia de la acción de tutela considerando que las acciones ordinarias no constituyen el mecanismo más expedito para reclamar dicha prestación, en la medida en que la duración del trámite de estos procesos podría superar la expectativa de vida de la mayoría de los accionantes y además porque su derecho al mínimo vital estaría en riesgo.[9]

   4.3. Por último, es importante resaltar que en la actualidad, el derecho a la seguridad social, del cual hacen parte los derechos de naturaleza pensional, como la indemnización sustitutiva, es considerado por la Corte Constitucional como un verdadero derecho fundamental, independiente y autónomo, razón por la cual, puede ser protegido directamente a través de la acción de tutela. [10]

5. Procedencia de la acción de tutela en el caso concreto

   5.1. Teniendo en cuenta las anteriores precisiones, la Sala considera que la acción de tutela procede en este caso como mecanismo principal,[11] toda vez que, si bien la accionante tiene otros medios judiciales para reclamar sus derechos, el proceso podría durar un tiempo, que probablemente superaría su expectativa de vida.[12]

   5.2. Ahora bien, la Sala encuentra que en efecto, en el caso bajo estudio se cumplen los requisitos que la jurisprudencia ha exigido para que proceda esta acción constitucional, porque:

   i) Se trata de una persona de 76 años, que por su avanzada edad, es un sujeto de especial protección constitucional;

   ii) la accionante manifiesta bajo la gravedad de juramento[13] que no tiene ninguna fuente de ingresos ni recursos propios para vivir; argumento que no fue desvirtuado por la entidad accionada, por lo que se tiene por cierto lo expresado y, por tal razón es dable afirmar que la negativa del reconocimiento y pago de la indemnización sustitutiva de la pensión le está vulnerando su derecho al mínimo vital;[14]

   iii) de las pruebas obrantes en el expediente, se puede deducir que además de la última solicitud efectuada por la actora ante la entidad accionada con el fin de que se le reconociera y se le pagara la indemnización sustitutiva de la pensión de vejez, calendada el 02 de abril de 2009, y frente a la cual se le da una respuesta negativa a través de la Resolución PAP 039477 del 21 de febrero de 2011, la accionante realizó otros trámites administrativos y judiciales tendientes a que se le reconociera la indemnización sustitutiva de la pensión.[15] Por lo tanto, la Sala estima que en este caso, es procedente la acción de tutela.

   5.3. Quedando resuelto favorablemente el primer problema jurídico, procede la Sala a recordar brevemente la jurisprudencia de esta corporación sobre la indemnización sustitutiva de la pensión, con el fin de determinar si la entidad accionada vulneró los derechos fundamentales a la seguridad social y al mínimo vital de la actora, al negarle el reconocimiento y pago de dicha prestación, bajo el argumento de que sólo había efectuado cotizaciones antes de la vigencia del Sistema General de Pensiones.

6. Una persona tiene derecho al reconocimiento y pago de la indemnización sustitutiva de la pensión, a pesar de que sólo haya efectuado cotizaciones antes de la vigencia del Sistema General de Pensiones establecido en la Ley 100 de 1993. Reiteración de jurisprudencia.

   6.1. El artículo 48 de la Constitución Política establece que se garantizará a todos los habitantes del país, el derecho irrenunciable a la seguridad social. De allí, que la Corte Constitucional haya afirmado que también es un derecho imprescriptible.[16] Por lo tanto, los derechos de naturaleza pensional como la indemnización sustitutiva de la pensión pueden ser reclamados en cualquier tiempo, por aquellas personas que teniendo la edad exigida para pensionarse no hayan cotizado el término suficiente para obtener su pensión, sin importar si dichas cotizaciones se efectuaron antes de la entrada en vigencia del Sistema General de Pensiones.

   6.2. En este sentido, la jurisprudencia de la Corte[17] ha sostenido que una administradora del régimen de pensiones que niega el reconocimiento de la indemnización sustitutiva a personas que cumplen los requisitos establecidos en el artículo 37 de la Ley 100 de 1993, vulnera el derecho a la seguridad social, porque en virtud del literal f del artículo 13 de esta Ley, las entidades encargadas del reconocimiento y pago de la indemnización sustitutiva se encuentran en la obligación de tener en cuenta las semanas cotizadas con anterioridad a la entrada en vigencia de dicha normatividad.

7.1. La Señora M.L.A. prestó sus servicios a la Caja Nacional de Previsión Social desde el 02 de julio de 1979 hasta el 31 de diciembre de 1993,[18] cuando su cargo fue suprimido, y desde entonces dejó de realizar sus aportes para pensión. A la fecha de su desvinculación tenía cincuenta y ocho (58) años de edad y su tiempo de servicios era de catorce (14) años, cuatro (4) meses y veintinueve (29) días.

7.2. Es un punto pacífico que la actora no tiene derecho a la pensión de vejez, por cuanto, hace parte del régimen de transición establecido en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, porque a 1° de abril de 1994 tenía más de 35 años de edad, lo que indica que el régimen aplicable a su situación es el contenido en la Ley 33 de 1985 y en ella se indicaba que para obtener el derecho a la pensión, se requería tener 55 años de edad y 20 años de servicios continuos o discontinuos. En efecto, la accionante al momento de su desvinculación cumplía con el requisito de la edad, pero no con el tiempo de servicio y a partir de allí no continuó efectuando cotizaciones.

7.3. La accionante le solicitó a la Caja Nacional de Previsión Social Cajanal EICE -en liquidación- que le reconociera y le pagara la indemnización sustitutiva de la pensión. No obstante, la entidad no accedió a su petición, con el argumento relativo a que sólo había efectuado cotizaciones antes de la vigencia del Sistema General de Pensiones.

7.4. La Sala considera que, en el caso bajo estudio, resulta plenamente aplicable el régimen previsto en el artículo 37 de la Ley 100 de 1993. Primero, porque no se consolidó ningún derecho pensional con anterioridad a su vigencia. Segundo, porque se trata de una persona que tiene la edad exigida para pensionarse pero no cuenta con el número de semanas cotizadas requeridas para obtener esta prestación social, ya que sólo cotizó 745 semanas. Lo único que, al parecer de Cajanal, la separa de su derecho a obtener la indemnización sustitutiva, es que esas semanas las cotizó con anterioridad a la entrada en vigencia del Sistema General de Pensiones. No obstante, para la Sala ese argumento no desvirtúa el derecho de la señora M.L.A., y en cambio estima que ese tiempo se le debe tener en cuenta para obtener la indemnización sustitutiva de la pensión.

7.5. En efecto, a esa conclusión la conducen los siguientes argumentos. Para empezar, (i) las disposiciones de la Ley 100 de 1993 son de orden público, razón por la cual se aplican a todos los habitantes del territorio nacional, siempre que sus situaciones jurídicas no se hayan consolidado bajo normas anteriores.[19] Por otra parte, (ii) el artículo 37 de la Ley antes mencionada, que regula la indemnización sustitutiva de la pensión, no establece ningún tipo de limitación temporal sobre su aplicación, y no excluye de su ámbito de protección a quienes hubieran efectuado cotizaciones con anterioridad a la vigencia del Sistema General de Pensiones.[20] Finalmente, (iii) y contrario a lo sostenido en este proceso por Cajanal, tanto el artículo 13 de la Ley 100 de 1993,[21] como el artículo 2 del Decreto 1730 de 2001,[22] normas justamente aplicables a este caso, reconocen explícitamente que se tendrán en cuenta la “totalidad” de semanas cotizadas, aún las anteriores a la Ley 100 de 1993.[23]

7.6. En consecuencia, no es admisible bajo la óptica constitucional que una entidad administradora de fondos de pensiones niegue la indemnización sustitutiva de la pensión de vejez, argumentando que la persona sólo efectuó cotizaciones con anterioridad a la vigencia del Sistema General de Pensiones,[24] pues ésta es una prestación social que pueden reclamar aquellas personas que en cualquier tiempo cumplan con los requisitos establecidos en el artículo 37 de la Ley 100 de 1993, dentro de los cuales –como ha señalado esta Corte- no se “consagró ningún límite temporal a su aplicación ni condicionó la misma a circunstancias tales como que la persona hubiera efectuado las cotizaciones con posterioridad a la fecha en que empezó a regir la Ley 100 de 1993 o que aquél que pretenda acceder a ella hubiere cumplido la edad para pensionarse bajo el imperio de la nueva normatividad”.[25]

7.7. Por último, la Sala estima que el no reconocimiento y pago de la indemnización sustitutiva de la pensión de vejez a la Señora M.L.A., además de desconocer los fundamentos normativos y jurisprudenciales anteriormente expuestos y de ocasionarse un enriquecimiento sin justa causa a favor de Cajanal, también implicaría olvidar la finalidad que tiene esta prestación social, que se traduce en que las personas que lleguen a la edad de pensión, sin alcanzar los demás requisitos para ser beneficiarios de esa prestación, puedan obtener la devolución de los saldos de sus aportes, que ahorraron durante su vida laboral, de tal forma que puedan garantizarse su mínimo vital.

7.8. Por lo anterior, se revocará el fallo de única instancia proferido por el Juzgado Séptimo Civil del Circuito de la ciudad de Bogotá, el siete (07) de julio de dos mil once (2011) y en su lugar concederá la tutela de los derechos mencionados, ordenando a la Caja Nacional de Previsión Social Cajanal E.I.C.E -en liquidación- que en el término de cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la notificación de la presente providencia, reconozca y pague la indemnización sustitutiva de la pensión de vejez a que tiene derecho la señora M.L.A. de M., de acuerdo con las semanas de cotización que se encuentren debidamente acreditadas y aplicando la fórmula establecida en el artículo 3 del Decreto 1730 de 2001 para determinar su cuantía.[26]

En mérito de lo expuesto, la Sala Primera de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,