Sentencia de Tutela nº 602/12 de Corte Constitucional, 27 de Julio de 2012

1. Demanda de tutela[1].

   El señor J.E.C.M. interpuso acción de tutela en contra de la Caja Nacional de Previsión Social –CAJANAL-, en liquidación:

   1.1. Derechos fundamentales invocados: igualdad, vida digna, seguridad social.

   1.2. Conducta que causa la vulneración: la decisión de CAJANAL de no conceder la indemnización sustitutiva de la pensión de vejez al accionante al considerar que no tiene derecho a ella, puesto que la institución de la indemnización sustitutiva fue creada por la Ley 100 de 1993 y el retiro del servicio del señor H. se produjo con anterioridad a su entrada en vigencia, quedando por fuera la posibilidad de su aplicación retroactiva debido a que la norma no consagra tal efecto.

   1.3. Pretensión: ordenar a CAJANAL a que reconozca, liquide y pague la indemnización sustitutiva de la pensión de vejez al peticionario.

   1.4. Fundamento de la pretensión:

   1.4.1. El accionante aseveró en la demanda de tutela haber laborado con solución de continuidad en el Ministerio de Transporte y la Contraloría General de la República –en el periodo comprendido entre el 01 de junio de 1946 y el 23 de marzo de 1983[2]- un total de 2652 días[3].

   1.4.2. No habiendo cumplido con los requisitos establecidos en la Ley 33 de 1985 para acceder a la pensión de vejez, el 9 de septiembre de 2003 solicitó la indemnización sustitutiva de la pensión a la entidad accionada[4].

   1.4.3. CAJANAL mediante resolución No. 047868 de 2005, negó la solicitud de la indemnización al considerar que el accionante no tenía derecho a la misma, puesto que la institución de la indemnización sustitutiva fue creada por la Ley 100 de 1993 y el retiro del servicio del señor H. se produjo con anterioridad a su entrada en vigencia, quedando por fuera la posibilidad de su aplicación retroactiva debido a que la norma no consagra tal efecto.

2. Respuesta de la entidad accionada[5].

   La entidad accionada respondió de manera extemporánea la acción de tutela solicitando la declaración de improcedencia de la misma al considerar que el actor cuenta con otros mecanismos de defensa judicial para de controvertir la legalidad de la resolución No. 047868 de 2005 y que la acción de tutela no cumple con el requisito de inmediatez.

3. Decisiones de tutela objeto de revisión:

   3.1. Primera instancia: Sentencia del Juzgado Primero (1º) Civil del Circuito de Valledupar, del veintisiete (27) de mayo de dos mil once (2011[6].

   El juez de primera instancia denegó el amparo solicitado, al determinar que no cumple con el requisito de inmediatez de la acción de tutela. Así estableció: “El accionante desconoce el principio de inmediatez, después de transcurrir mas de cinco (5) años de haberse proferido la Resolución 047868 por parte de [CAJANAL], acude a este mecanismo, con lo que se evidencia que no se configuró un perjuicio actual, inminente, grave e irremediable, con lo cual se concluye que no hizo uso del mecanismo constitucional con la inmediatez requerida”[7].

   3.2. Segunda instancia: Sentencia del Tribunal Superior de Valledupar –Sala Civil, Familia, L.-, del siete (07) de julio de dos mil doce (2011)[8].

   El Tribunal resolvió confirmar el fallo de primera instancia al considerar que “[...] en el caso concreto, no se cumplen con los presupuestos de procedibilidad exigidos por la doctrina constitucional atinentes a la subsidiariedad y a la inmediatez de la acción de tutela para que de manera excepcional se encuentren llamadas a prosperar las pretensiones del actor”[9].

1. Competencia.

   La Corte Constitucional es competente para revisar la decisión judicial mencionada, con base en la Constitución Política -artículos 86 y 241.9- y lo desarrollado en el Decreto 2591 de 1991 -artículos 31 a 36-[10].

2. Procedencia de la demanda de tutela.

   2.1. Alegación de afectación de un derecho fundamental: Se alega la vulneración al derecho fundamental al debido proceso administrativo[11].

   2.2. Legitimación por activa: El accionante interpuso mediante apoderada judicial la presente acción de tutela[12].

   2.3. Legitimación por pasiva: La Caja Nacional de Previsión Social EICE –CAJANAL- en liquidación, se encuentra legitimada como parte pasiva en el presente proceso, dada su calidad de autoridad pública y sujeto al que se atribuye la violación de los derechos fundamentales en discusión[13].

   2.4. Inmediatez: La Corte Constitucional ha insistido en varios de sus pronunciamientos sobre la importancia del presupuesto de la inmediatez como requisito de procedibilidad de la acción de tutela[14]. Éste dicta que la acción debe ser interpuesta dentro de un plazo razonable y oportuno con el fin de evitar que se emplee como herramienta que premie la desidia, negligencia o indiferencia de los actores o, peor aún, se convierta en un factor de inseguridad jurídica[15]. Este atributo ha sido considerado como una característica propia del mecanismo de protección reforzada de los derechos fundamentales.

   Sobre el particular, la Corte, en la sentencia T-792 de 2009, expresó:

   A propósito de este requisito de procedibilidad de la acción de tutela, la jurisprudencia constitucional ha enfatizado en el hecho de que el mismo exige que la acción sea promovida de manera oportuna, esto es, dentro de un término razonable luego de la ocurrencia de los hechos que motivan la afectación o amenaza de los derechos. Esa relación de inmediatez entre la solicitud de amparo y el supuesto vulnerador de los derechos fundamentales, debe evaluarse, según ha dicho la Corte, en cada caso concreto, con plena observancia de los principios de razonabilidad y proporcionalidad[16].

   En otra oportunidad, la Corte sostuvo en la sentencia T-730 de 2003:

   […] si la acción de tutela pudiera interponerse varios años después de ocurrido el agravio a los derechos fundamentales, carecería de sentido la regulación que el constituyente hizo de ella. De esa regulación se infiere que el suministro del amparo constitucional está ligado al principio de inmediatez, es decir, al transcurso de un prudencial lapso temporal entre la acción u omisión lesiva de los derechos y la interposición del mecanismo de protección. Nótese que el constituyente, para evitar dilaciones que prolonguen la vulneración de los derechos invocados y para propiciar una protección tan inmediata como el ejercicio de la acción, permite que se interponga directamente por el afectado, es decir, sin necesidad de otorgar poder a un profesional del derecho; orienta el mecanismo al suministro de protección inmediata; sujeta su trámite a un procedimiento preferente y sumario; dispone que la decisión se tome en el preclusivo término de diez días; ordena que el fallo que se emita es de inmediato cumplimiento y, cuando se dispone de otro medio de defensa judicial, permite su ejercicio con carácter transitorio para evitar un perjuicio irremediable.

   De acuerdo con ello, el constituyente asume que la acción de tutela configura un mecanismo urgente de protección y lo regula como tal. De allí que choque con esa índole establecida por el constituyente, el proceder de quien sólo acude a la acción de tutela varios meses, y aún años, después de acaecida la conducta a la que imputa la vulneración de sus derechos. Quien así procede, no puede pretender ampararse en un instrumento normativo de trámite sumario y hacerlo con miras a la protección inmediata de una injerencia a sus derechos fundamentales que data de varios años.[17] (Corchetes fuera del texto)

   2.4.1. Ahora bien, la jurisprudencia de esta Corporación ha establecido que este requisito de procedibilidad de la acción de tutela debe evaluarse en cada caso concreto y que, para el efecto, el juez constitucional debe tener en cuenta algunos criterios[18] que permiten, excepcionalmente, la extensión del término entre la eventual vulneración del derecho y la interposición de la acción, a lapsos que en principio podrían parecer excesivos. Es de resaltar, que tales circunstancias justificativas deben estar plenamente demostradas, y deben responder a criterios claros de protección constitucional sustancial, pues de lo contrario, se desnaturalizaría el carácter inmediato de la protección.

   2.4.2. Por otro lado, la jurisprudencia ha determinado dos situaciones en particular bajo las cuales la valoración del requisito de inmediatez se vuelve menos estricto:

   (i) Que se demuestre que la vulneración es permanente en el tiempo y que, pese a que el hecho que la originó por primera vez es muy antiguo respecto de la presentación de la tutela, la situación desfavorable del actor derivada del irrespeto por sus derechos, continúa y es actual. Y (ii) que la especial situación de aquella persona a quien se le han vulnerado sus derechos fundamentales, convierte en desproporcionado el hecho de adjudicarle la carga de acudir a un juez; por ejemplo el estado de indefensión, interdicción, abandono, minoría de edad, incapacidad física, entre otros.[19]

   2.4.3. En suma, de manera general, la acción de tutela es improcedente en los casos en que ésta no se presenta dentro de un término prudencial y razonable, en relación con el momento en que se presenta la afectación o amenaza de los derechos fundamentales invocados. La valoración de la razonabilidad del plazo está sujeta a los hechos que configuran el caso concreto y debe ser efectuada por el juez de tutela según el criterio jurisprudencial de la Corte Constitucional en la materia.

3. Conclusión sobre la procedencia de la tutela.

   3.1. Encuentra la Sala que el tiempo transcurrido entre el presunto hecho vulnerador de los derechos fundamentales del actor -la expedición de la resolución No. 047868 del 30 de diciembre de 2005- y la fecha de la interposición de la tutela -el 12 de mayo de 2011- es considerablemente amplio, pues entre un momento y otro transcurrieron aproximadamente 5 años y 5 meses.

   3.2. La Sala advierte que en el presente caso el actor no adujo razón, ni allegó prueba sumaria alguna para justificar su inactividad durante dicho lapso, ni manifestó –ni intentó comprobar- una afectación a su mínimo vital; simplemente se limitó a alegar la supuesta vulneración al derecho al debido proceso tras una presunta indebida interpretación de la ley por parte de CAJANAL, al haber negado su solicitud de la indemnización sustitutiva.

   3.3. Así, en el caso del señor J.E.C.M. puede evidenciarse que: i) entre la decisión de CAJANAL y la interposición de la acción de tutela transcurrieron más de cinco años; ii) que dicha inactividad por parte del actor no fue justificada de manera alguna; iii) que el accionante guardó silencio respecto de la manera como ha logrado subsistir los últimos 5 años sin la prestación que por esta vía excepcionalísima reclama; y iv) que el actor ni alegó ni demostró la ocurrencia o amenaza de un perjuicio irremediable, siendo además un fuerte indicio de la ausencia del mismo, la constatación de los anteriores elementos. Como corolario, se tiene que la confluencia de estas circunstancias desvirtúa la afectación a un derecho fundamental que amerite la intervención urgente e inmediata por parte del juez constitucional.

   De ahí, que precisamente por las razones anteriormente esbozadas, no se pueda tener como demostrado que haya una vulneración permanente en el tiempo de los derechos fundamentales del tutelante y que se encuentre en una situación desfavorable derivada del irrespeto los mismos, como para que proceda la acción de tutela pese al extenso lapso de tiempo anteriormente mencionado[20].

   3.4. Ahora bien, la Sala considera pertinente hacer unas precisiones respecto de los dos puntos bajo los cuales el accionante sustenta la procedibilidad de la acción de tutela: i) su pertenencia al grupo de la tercera edad y ii) el carácter imprescriptible de la indemnización sustitutiva.

   3.4.1. Frente al primero, es pertinente recordar que la jurisprudencia de esta Corporación ha sido clara al resaltar que el hecho de formar parte de la tercera edad no constituye una condición suficiente para obviar los requisitos de procedibilidad de la acción de amparo[21]. La avanzada edad del actor hace que el juez constitucional deba analizar dichos requisitos atendiendo las circunstancias de tiempo, modo y lugar en que ocurrieron los hechos del caso sometido a su estudio, de manera menos rigurosa[22], mas no que deba omitirlos por completo.

   El pertenecer a la franja etaria de la tercera edad –sin desconocer la condición de sujeto de especial protección que la Constitución le reconoce- no exime de plano al accionante de cumplir con los requisitos estructurantes de la acción de tutela. La anterior circunstancia –como se dijo- hace que la valoración del requisito de subsidiariedad y de inmediatez de la acción se torne menos estricta, pero no puede llegar a entenderse que sea precisamente el prolongado e injustificado paso del tiempo –y con ello la permisividad y dilatación injustificada de la presunta vulneración al derecho fundamental- lo que precisamente haga viable el amparo constitucional.

   Es decir, una persona no puede cimentar la procedibilidad de una acción de tutela en un caso especifico, argumentando que el hecho de contar con una avanzada edad hace que los mecanismos ordinarios de defensa a su disposición no sean eficaces y que requiera de un solución pronta e inmediata; cuando justamente fue el mismo extenso devenir del tiempo el que hizo que los mecanismos judiciales perdieran su eficacia y que su avanzada edad sólo se viera aumentada por dicha circunstancia[23]. Máxime cuando no se ha presentado una justificación razonable que permita al juez constitucional arribar a una conclusión diferente a que el transcurrir pacífico de los años tuvo como fundamento su propia incuria o desidia.

   Permitir un comportamiento como el anterior desnaturalizaría la acción de tutela como mecanismo subsidiario, excepcional y de aplicación urgente para la protección de los derechos fundamentales; convirtiéndolo en un mecanismo judicial ordinario al cual se terminaría accediendo, simplemente con el transcurso extenso y prolongado del tiempo.

   El mensaje transmitido bajo el anterior supuesto sería en suma medida perjudicial para el sistema de protección de los derechos fundamentales de la Constitución, pues significaría que mientras más tiempo deje pasar una persona desde que conoció de un acto vulnerador de sus derechos fundamentales, más años de edad tendrá y, por lo tanto, mientras más se acerque a la franja etaria de la tercera edad o mientras más avance dentro de ella, menos exigibles serán los requisitos de subsidiariedad e inmediatez de la acción de tutela; aumentando las probabilidades de que ésta proceda independientemente de la afectación o no de un derecho fundamental, o de que la persona se encuentre o no en una situación desfavorable.

   En consecuencia, la condición de formar parte de la tercera edad no es una condición suficiente para sustentar la procedibilidad de la acción de tutela, en los casos en que se reclama una prestación económica derivada del derecho a la seguridad social y el requisito de inmediatez de la acción de tutela no aparece claramente acreditado. Esta circunstancia debe estar acompañada al menos de una somera exposición de la manera en que la ausencia de la mentada prestación económica repercute negativamente en su calidad de vida, su salud o, en últimas, sobre su dignidad humana; y, de una justificación razonable que le permita al juez constitucional determinar que el extenso lapso entre el acaecimiento del presunto hecho vulnerador y la interposición de la acción de tutela, tuvo como fundamento hechos o circunstancias ajenas a la voluntad del afectado.

   3.4.2. Frente al segundo, debe la Sala recordar que la imprescriptibilidad de los derechos pensionales deviene del carácter irrenunciable que le reconoce la Constitución al derecho a la seguridad social[24]. Si el fin de la prescripción es tener extinguido un derecho que, por no haber sido reclamado en un determinado momento se presume que el titular lo ha abandonado, la prescripción no puede operar frente a los derechos pensionales puesto que no es posible presumir que un derecho de este rango ha sido abandonado por su titular cuando la misma Carta le ha impedido renunciar a él.

   Esto significa, que el carácter imprescriptible de la indemnización sustitutiva se predica respecto de la capacidad de una persona de reclamar el reconocimiento del derecho a acceder a ella ante la autoridad judicial o administrativa, sin importar el tiempo que haya pasado desde que cumplió la edad para acceder a ella o desde el momento en que realizó su última cotización. Es decir, el reconocimiento del derecho a la misma puede ser solicitado por el interesado en cualquier momento, sin que la autoridad a la que le corresponda reconocerlo pueda negarlo por el simple hecho de no haber sido solicitado dentro de un término razonable después de haber cumplido con los requisitos que la ley establece.

   Como se puede evidenciar, la imprescriptibilidad en sede de tutela poco o nada tiene que ver con el juicio de inmediatez, que debe realizar el juez constitucional para determinar la procedibilidad de la acción, pues este juicio consiste en una confrontación fáctica entre el momento en que se concreta –mediante una acción o una omisión- la vulneración de un derecho fundamental y el momento en que se acude a la acción de amparo constitucional buscando su protección. En este punto, las características jurídicas relacionadas con el derecho invocado en la acción de tutela (v. gr. Su fundamentalidad, su susceptibilidad de ser protegido en sede de tutela, la legitimación por activa de quien lo reclama, la existencia de otros mecanismos judiciales de defensa, si ha prescrito o no, e. , –sin desconocer su importancia para determinar el sentido de un fallo- son irrelevantes en un juicio netamente fáctico como lo es la verificación del cumplimiento del presupuesto de inmediatez de la acción.

   Si ninguno de los derechos fundamentales consagrados en la Constitución Política de 1991 tiene un término de prescripción y no por ello deja de ser exigible el principio de inmediatez como requisito de procedibilidad de la acción de tutela, mucho menos podría llegar a eximirse de este requisito a un derecho de rango legal –como lo es la indemnización sustitutiva- por el sólo hecho de que su reconocimiento pueda ser solicitado en cualquier momento.

   Así, debe concluirse que la declaración de improcedencia de una acción de tutela mediante la cual se haya solicitado el reconocimiento de la indemnización sustitutiva por no satisfacer el requisito de inmediatez, no afecta ni desconoce el carácter imprescriptible de la misma como prestación subsidiaria o sustitutiva de un derecho pensional; quedando incólume de esta manera la posibilidad de ser reclamada por el interesado a la autoridad competente en cualquier momento.

   3.5. En consecuencia, la Sala considera que en el presente caso no se dan las circunstancias excepcionales que permiten que a pesar del extenso lapso transcurrido entre el acto presuntamente vulnerador, por una parte, y la interposición de la acción, por la otra, haya un pronunciamiento de fondo respecto de los hechos del caso por parte del juez constitucional[25]. Esto por cuanto, de realizar un pronunciamiento en ese sentido, se estaría desconociendo, sin una razón que lo justifique, el carácter preferente e inmediato que el constituyente le confirió a la acción de amparo constitucional[26].

   3.6. Por lo anterior, la Sala procederá a confirmar las sentencias del Tribunal Superior de Valledupar –Sala Civil, Familia, L.-, del siete (07) de julio de dos mil doce (2011) y del Juzgado Primero (1º) Civil del Circuito de Valledupar, del veintisiete (27) de mayo de dos mil once (2011); únicamente por las razones anteriormente expuestas.

En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional de la República de Colombia, administrando justicia en nombre del Pueblo y por mandato de la Constitución Política,