Sentencia de Tutela nº 817/14 de Corte Constitucional, 5 de Noviembre de 2014

1. La demanda de tutela.

   1.1. Elementos de la demanda.

   1.1.1. Derechos fundamentales invocados. Igualdad, trabajo, mínimo vital, dignidad, debido proceso, pago oportuno del salario y prestaciones sociales.

   1.1.2. Conducta que causa la vulneración. El no reconocimiento y pago de la bonificación por difícil acceso, la reliquidación de los valores reconocidos, el auxilio de movilización, la prima de servicios y la prima de antigüedad, junto con la indexación e intereses moratorios a que haya lugar.

   1.1.3. Pretensión. Que se reconozca y pague la bonificación por difícil acceso de los años 2004 al 2013, la reliquidación de los valores reconocidos en los años 2008 y 2011, el auxilio de movilización desde el 2004 hasta la fecha, la prima de servicios y la prima de antigüedad ambas desde el año 2003 hasta el año 2013, junto con la indexación e intereses moratorios a que haya lugar.

   1.2. Fundamentos de la pretensión:

   1.2.1. El apoderado de los accionantes manifestó que sus 20 poderdantes están adscritos a la Secretaría de Educación Municipal de Santa Cruz de Lorica – Córdoba –, en calidad de docentes y directivos docentes, laborando en instituciones educativas ubicadas en áreas rurales catalogadas de difícil acceso.

   1.2.2. El Decreto 1171 del 19 de abril de 2004, expedido por el Ministerio de Educación Nacional, reguló el reconocimiento y pago de la bonificación correspondiente al 15% del salario devengado por los docentes y directivos docentes que laboran en zonas de difícil acceso.

   1.2.3. Desde el año 2004 hasta el 2013 la Secretaría Municipal no ha cancelado dicha bonificación por no tener delimitadas las zonas de difícil acceso.

   1.2.4. Alegaron que dicha bonificación debe incluir todos los factores salariales, incluyendo primas de antigüedad y primas de servicios.

   1.2.5. El no pago de todo lo anterior deja a los accionantes en situación de indefensión y desprotegidos, pues sus salarios son bajos.

   1.2.6. Indicaron que en tres procesos anteriores las tutelas fueron concedidas a favor de otros docentes – R. No: 2010 – 00034 – 02, proferido por el Juzgado Primero Penal del Circuito de Sincelejo; R. No: 2011 – 00438, proferido por el Juzgado Cuarto Civil Municipal de Sincelejo; R. No: 2012 – 00435, proferido por el Juzgado Tercero Civil del Circuito de Sincelejo; y R. No: 2011 – 00099 – 00 del 21 de diciembre de 2011, 2013 – 0039 – 00 del 28 de mayo de 2013 y 2013 – 00074 – 00 del 30 de agosto de 2013, proferidos por el Juzgado Primero Promiscuo Municipal de Lorica.

2. Respuesta de la accionada.

   2.2. Municipio de Santa Cruz de Lorica[1]. Solicitó negar el amparo.

   Antes de interponer la acción de tutela, los accionantes debieron acudir al procedimiento administrativo previsto en la Ley 1437 de 2011, reclamando ante la administración el reconocimiento y pago de lo presuntamente adeudado, y si la respuesta no los satisface, pueden acudir a la jurisdicción contencioso administrativa, como escenario natural para ventilar las pretensiones que ahora le son planteadas al juez de tutela.

   Además, señaló que los accionantes no lograron demostrar la existencia de un perjuicio irremediable, ni la vulneración al mínimo vital, pues no adjuntaron prueba de que su salario sea su única fuente de ingresos.

3. Decisiones judiciales objeto de revisión.

   3.2. Sentencia de primera instancia proferida por el Juzgado Segundo Promiscuo Municipal de Lorica – Córdoba –, el 17 de febrero de 2014[2].

   Concedió el amparo. Consideró que el incentivo económico otorgado a los docente públicos de las zonas de difícil acceso, se configura en un elemento importante de la política pública educativa de orden nacional, puesto que se destinan recursos públicos del denominado gasto social hacia la solución del problema de disponibilidad de profesionales en las zonas en donde para el estado se hace más complejo y difícil otorgar un adecuado cubrimiento del servicio de educación.

   3.3. Impugnación[3].

   La administración municipal impugnó el fallo reiterando los alegatos de la respuesta a la demanda, agregando que la demanda carece de pruebas documentales idóneas de la condición de trabajadores de los accionantes en las instituciones educativas.

   3.4. Sentencia de segunda instancia del Juzgado Penal del Circuito de Lorica - Córdoba, del 16 de diciembre de 2013[4].

   Confirmó el fallo de primera instancia. Consideró que en otros fallos de tutela se concedió el derecho a funcionarios como los aquí accionantes por la negligencia de la administración en lo atinente al reconocimiento y pago de los emolumentos reclamados.

1. Competencia.

   La Corte Constitucional es competente para revisar las decisiones judiciales mencionadas, con base en la Constitución Política -artículos 86 y 241.9- y lo desarrollado en el Decreto 2591 de 1991 -artículos 31 a 36-[5].

2. Procedencia de la demanda de tutela.

   2.1. Alegación de un derecho fundamental. Los accionantes alegaron una posible vulneración de sus derechos fundamentales a la igualdad, al trabajo, al mínimo vital, a la dignidad, al debido proceso, y al pago oportuno del salario y prestaciones sociales.

   2.2. Legitimación por activa. De conformidad con el artículo 86 de la Constitución Política toda persona puede recurrir a la acción de tutela “para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe a su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que éstos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública”.

   De igual forma, el Decreto 2591 de 1991 “Por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política” consagra en los artículos 1°, 10, 46 y 49 que la acción de tutela puede ser presentada por cualquier persona que encuentre vulnerados sus derechos fundamentales, bien sea (i) por sí misma; (ii) a través de representante; (iii) apoderado; o (iv) por medio de la agencia oficiosa cuando el titular de los derechos fundamentales no esté en condiciones de promover su defensa. También pueden interponer acción de tutela los defensores del pueblo y los personeros municipales.

   El artículo 10 de la mencionada disposición jurídica consagra que la “acción de tutela podrá ser ejercida, en todo momento y lugar, por cualquiera persona vulnerada o amenazada en uno de sus derechos fundamentales, quien actuará por sí misma o a través de representante. Los poderes se presumirán auténticos. También se pueden agenciar derechos ajenos cuando el titular de los mismos no esté en condiciones de promover su propia defensa. Cuando tal circunstancia ocurra, deberá manifestarse en la solicitud. También podrá ejercerla el Defensor del Pueblo y los personeros municipales”.

   Cuando el proceso de tutela se promueve por intermedio de apoderado, la Corte Constitucional ha establecido que la legitimación por activa se configura si quien presenta la demanda de tutela acredita ser abogado titulado y se anexa el respectivo poder especial, el cual se presume auténtico, de modo que no se puede pretender hacer valer un poder otorgado en un proceso ordinario para solicitar el amparo constitucional.

   En los casos bajo estudio, (i) todos los accionantes otorgaron poder especial para la presentación de la acción de tutela a su abogado; (ii) el apoderado se identificó con su correspondiente tarjeta profesional de abogado; y (iii) pese a que muchos de los poderes no están autenticados, no es causal para declarar la improcedencia de la acción de tutela, pues como se dijo, los poderes se presumen auténticos[6].

   Por lo anterior, se encuentra acreditada la legitimidad por activa.

   2.3. Legitimación por pasiva. El municipio de Santa Cruz de Lorica, es de quien se alega haber cometido las conductas que causan la vulneración, y como autoridad pública es demandable mediante acción de tutela[7].

   2.4. Subsidiariedad. Por ser la acción de tutela un mecanismo residual y subsidiario para la protección inmediata de los derechos fundamentales de las personas que están siendo amenazados o conculcados, esta no procede “[c]uando existan otros recursos o medios de defensa judiciales, salvo que aquella se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable”[8].

   La existencia de dichos mecanismos será apreciada en concreto en cuanto a su eficacia “atendiendo las circunstancias en que se encuentre el solicitante.”[9] El carácter subsidiario y residual de la acción de tutela ha servido a la Corte[10] para explicar el ámbito restringido de procedencia de las peticiones elevadas con fundamento en el artículo 86 de la C.P., más aún cuando el sistema judicial permite a las partes valerse de diversas acciones ordinarias que pueden ser ejercidas ante las autoridades que integran la organización jurisdiccional, encaminadas todas a la defensa de sus derechos[11].

   2.4.1. Procedencia excepcional de la tutela para reclamar prestaciones sociales.

   La Corte Constitucional se ha pronunciado sobre la procedencia de la acción de tutela para el reconocimiento de prestaciones sociales estableciendo que, en principio, la solución de este tipo de controversias se debe dar a través de los procesos judiciales ordinarios[12]. En principio, quien pretende la cancelación de obligaciones relacionadas con prestaciones sociales, debe acudir a la jurisdicción ordinaria laboral o a la jurisdicción contencioso administrativa, según sea el caso. Sin embargo, la tutela procede excepcionalmente para ordenar el pago de tales acreencias, si de los hechos se deriva la falta de idoneidad de la acción o la inminencia de un perjuicio irremediable.

   Específicamente, en lo que tiene que ver con la comprobación de la inminencia de un perjuicio irremediable que justifique la procedencia de la acción de tutela, con el fin de obtener el reconocimiento y pago de prestaciones sociales, la jurisprudencia de la Corte Constitucional ha “utilizado criterios como (i) la edad del actor(a) para ser considerado(a) sujeto de especial protección por ser una persona de la tercera edad, (ii) el estado de salud del (la) solicitante y su familia, y (iii) las condiciones económicas del peticionario(a)[13]. Adicionalmente, la Corte ha exigido que se haya desplegado cierta actividad procesal administrativa mínima por parte del interesado(a)[14].”[15]

   Cuando se alega un inminente perjuicio irremediable del derecho fundamental al mínimo vital, como consecuencia de la falta de pago de alguna prestación social, tal afirmación debe estar acompañada de alguna prueba, al menos sumaria, pues la informalidad de la acción de tutela no exonera al actor de probar los hechos en los que basa sus pretensiones[16].

   La Corte ha señalado que, en principio, la acción de tutela no es el medio idóneo para solicitar reliquidaciones salariales, pago de acreencias laborales y/o cuestiones de índole económico, puesto que para ello están previstas las acciones ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo o la laboral, según sea el caso. De esa manera el amparo constitucional solo cabría como mecanismo transitorio de protección de los derechos fundamentales cuando quiera que esperar la respuesta de la jurisdicción contenciosa administrativa o laboral pudiese dar lugar a un perjuicio irremediable.

   2.4.2. Jurisprudencia de la Corte Constitucional respecto de pago de acreencias laborales.

   2.4.2.1. En la sentencia T-705 de 2012, la Sala Séptima de Revisión, revocó la decisión adoptada por el Juzgado Civil del Circuito de Lorica el 19 de diciembre de 2011, que confirmó la decisión proferida por el Juzgado Primero Promiscuo Municipal de Lorica, el 17 de noviembre de 2011, dentro del trámite de la acción de tutela promovida por R.C.O., E.G.F., Y.E.L., D.C.C. y Rosa Puerta Torres contra el municipio de Lorica, y en su lugar, declaró improcedente el amparo.

   En este caso, los accionantes consideraron vulnerados sus derechos fundamentales debido a la omisión de los demandados de realizar el pago de la sanción moratoria y de los intereses correspondientes, por el retraso en la cancelación de las cesantías que les adeudó desde el año 2008 y hasta el año 2011. La Corte consideró, improcedente el amparo dado que los accionantes contaban con otros recursos judiciales que omitieron agotar, los cuales resultaban idóneos para la protección de sus derechos fundamentales que consideraban vulnerados. Además, porque no demostraron que la falta de pago de las obligaciones reclamadas representaran la inminencia de un perjuicio irremediable; y en todo caso, porque no había certeza sobre la existencia de las acreencias objeto de la controversia.

   2.4.2.2. En la sentencia T-061 de 2013, la Sala Séptima de Revisión de la Corte Constitucional, revocó la decisión adoptada por el Juzgado Penal del Circuito de Lorica el 16 de julio de 2012, que confirmó la decisión proferida por el Juzgado Segundo Promiscuo Municipal de Lorica el 12 de junio de 2012, dentro del trámite de la acción de tutela promovida por el señor D.C.C. contra el municipio de Santa Cruz de Lorica, Córdoba, y en su lugar, declaró improcedente el amparo.

   En este caso, el accionante alegaba que el municipio le adeudaba, el pago de acreencias laborales y prestaciones sociales como, horas extras, recargos nocturnos, domingos y festivos desde el 30 de junio de 1993 hasta el 31 de agosto de 2007. Como en la sentencia anterior, la Corte consideró improcedente el amparo, dado que el accionante contaba con otros recursos judiciales que omitió agotar, los cuales resultaban idóneos para la protección de sus derechos fundamentales que consideraba vulnerados. Además, porque no demostró que la falta de pago de las obligaciones reclamadas representara la inminencia de un perjuicio irremediable; y en todo caso, porque no había certeza sobre la existencia de las acreencias objeto de la controversia.

   2.4.2.3. En la sentencia T-183 de 2013, la Sala Sexta de Revisión, modificó la sentencia de agosto 31 de 2012, proferida por el Juzgado Segundo Promiscuo Municipal de Lorica, para confirmarla únicamente en cuanto concedió el amparo al derecho fundamental de petición, revocándola por improcedente en todo lo demás.

   En este caso, 43 accionantes, a través de apoderado, interpusieron acción de tutela pretendiendo el pago de la “bonificación por servicios prestados, bonificación especial por recreación y auxilio de alimentación”, correspondientes a 2008, 2009 y 2010, por haber trabajado en el municipio de Santa Cruz de Lorica. La Corte consideró improcedente el amparo porque los interesados, de estar pretendiendo unos derechos reales, han tenido amplias posibilidades de acudir a la jurisdicción común, según la relación que hipotéticamente hubieren tenido con el municipio de Santa Cruz de Lorica. Adicionalmente, por el escaso material probatorio allegado al expediente, pues no se precisaron las fechas de iniciación y terminación del presunto trabajo, ni en qué laboraron, ni bajo cuál remuneración, además, porque no se evidenció un perjuicio irremediable ni la vulneración al mínimo vital.

3. Casos concretos.

   3.1. Los 20 accionantes solicitan que se les reconozca y pague (i) la bonificación por difícil acceso de los años 2004 al 2007; (ii) la reliquidación de los valores reconocidos en los años 2008 y 2011, y (ii) el auxilio de movilización desde el 2004 hasta la fecha. Los demandantes se limitaron a adjuntar como prueba los fallos de jueces que reconocieron a otros docentes el pago de las prestaciones aquí reclamadas.

   Los jueces de instancia concedieron la tutela a los derechos a la igualdad, al trabajo, al mínimo vital, a la dignidad, al debido proceso, y al pago oportuno del salario y prestaciones sociales.

   3.2. La Sala Segunda de Revisión considera que las sentencias objeto de revisión adolecen de un estudio previo, respecto del requisito de subsidiariedad de la acción de tutela para reclamar prestaciones sociales.

   3.2.1. Lo primero que observa la Sala es que todos los accionantes cuentan con acciones judiciales, diferentes a la acción de tutela, para ventilar los hechos presentados al juez constitucional. Dado que los demandantes pretenden el reconocimiento y pago de prestaciones económicas adeudadas desde los años 2004 hasta la fecha, la Sala considera que han debido acudir a la jurisdicción ordinaria, pues no es de recibo acudir a la acción de tutela cuando se ha tenido a disposición otro medio de defensa judicial, pues esto implica un desconocimiento de la subsidiariedad que le es inmanente al mecanismo tutelar.

   3.2.2. En segundo lugar, para la Sala no existe material probatorio tanto para probar el derecho que presuntamente el asiste a los accionantes, como la vulneración al mínimo vital que haría procedente el amparo como mecanismo transitorio.

   No tiene la Sala certeza de la relación laboral que los accionantes tienen con el municipio de Santa Cruz de Lorica, esto por cuanto en ninguno de los casos se adjuntó prueba sumaria de la posible relación. Además, ninguno demostró la existencia actual del contrato, si así fuera.

   Además, no se adjuntó prueba de una solicitud planteada ante la administración, para reclamar lo pretendido por vía de tutela, de hecho, la administración se defendió aduciendo que nunca recibió petición alguna sobre lo expuesto en la demanda de tutela por el apoderado de los accionantes.

   3.3. Considera la Sala que le corresponde al juez laboral o administrativo, y no al juez de tutela, determinar si, conforme a la normatividad vigente, la entidad tiene la obligación de pagar las acreencias laborales reclamadas por los actores, y además, verificar si sobre el reconocimiento y pago de estos beneficios, no se produjo ya el fenómeno de la prescripción, circunstancia puesta de presente por la entidad demandada.

   3.4. No se evidencia la inminencia de algún perjuicio irremediable, pues no se prueba siquiera sumariamente vulneración alguna de un derecho fundamental, que de haberse considerado vulnerado, los afectados no habrían dejado pasar tanto tiempo para reaccionar en su defensa, pues como se dijo la presunta deuda inició en el año 2004.

   3.5. Respecto de la vulneración al mínimo vital de los poderdantes, extraña la sala la individualización sobre la situación económica personal y familiar de cada uno de los accionantes, lo que conlleva a no encontrar una circunstancia de debilidad manifiesta que amerite una protección reforzada, o que evidenciare que afrontar un proceso común le representase una carga excesiva o cuya definición pudiese llegar tardíamente.

   3.6. Por último, en cuanto a las sentencias proferidas por los jueces municipales y civiles, que concedieron pretensiones similares a las aquí expuestas, considera la Sala que dichos pronunciamientos no tienen la entidad de precedente, en cambio sí, la jurisprudencia de la Corte Constitucional aplicada al resolver este caso, contradice los fallos mencionados por los apoderados en los expedientes de tutela.

1. Síntesis del caso.

   1.1. La presente acción de tutela fue presentada por 20 docentes para reclamar el reconocimiento y pago de pago de (i) la bonificación por difícil acceso de los años 2004 al 2007; (ii) la reliquidación de los valores reconocidos en los años 2008 y 2011, y (ii) el auxilio de movilización desde el 2004 hasta la fecha.

   1.2. Los jueces de instancia accedieron a las pretensiones de los accionantes, porque en otras oportunidades jueces municipales y civiles habían concedido el derecho.

   1.3. La Sala consideró que las sentencias objeto de revisión pasaron por alto el estudio de subsidiariedad necesario cuando lo que se pretende es el pago de acreencias laborales, desconociendo el precedente de la Corte Constitucional.

2. Razón de la decisión.

   Acorde con el precedente de la Corte Constitucional, la acción de tutela no es el mecanismo idóneo para obtener el pago de acreencias laborales, en el entendido que el artículo 86 de la Carta establece que dicho instrumento tiene entre sus características la subsidiariedad. Así, la acción de tutela, por regla general, es improcedente para reclamar prestaciones sociales, salvo que el actor pruebe (i) que no existe otro medio de defensa judicial, o que existiendo no es efectivo; (ii) o que existe un perjuicio irremediable al mínimo vital como consecuencia del no pago de lo debido.

En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional de la República de Colombia, administrando justicia en nombre del Pueblo y por mandato de la Constitución Política,