Sentencia de Tutela nº 839/14 de Corte Constitucional, 11 de Noviembre de 2014

La señora H.T.M.E. presentó acción de tutela con el propósito de que se le protejan sus derechos fundamentales de petición, seguridad social, mínimo vital y debido proceso los cuales considera vulnerados debido a la negativa de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales para concederle la indemnización sustitutiva de la pensión de vejez, con el argumento de no haber certificado en forma completa algunos periodos de aportes al sistema de seguridad social integral.

A juicio de la accionante, además de no habérsele dado contestación de fondo a sus peticiones, se realizó una interpretación que impidió el goce efectivo de su derecho a la seguridad social a través de la prestación solicitada, en tanto ella no exige que los tiempos cotizados deban ser continuos para tal reconocimiento o que no puedan existir periodos faltantes de aportes en los que la persona no se encuentra vinculada laboralmente y por ende cotizando al sistema.

1. Hechos

   1.1. Manifiesta la accionante que laboró para el Hospital Local de San Onofre, Sucre, como auxiliar de enfermería desde el siete (7) de junio de mil novecientos sesenta y nueve (1969) hasta el dieciséis (16) de mayo de mil novecientos ochenta y tres (1983).[1]

   1.2. Durante todo este lapso prestó sus servicios al Hospital Local de San Onofre de la siguiente manera: desde el siete (7) de junio de mil novecientos sesenta y nueve (1969) hasta el tres (3) de mayo de mil novecientos setenta y uno (1971) y desde el diecisiete (17) de julio de mil novecientos setenta y dos (1972) hasta el treinta (30) de marzo de mil novecientos setenta y siete (1977) estuvo contratada por la entidad D. (antiguo Servicio de Salud de Sucre).[2] A su vez, entre el primero (1) de enero de mil novecientos setenta y siete (1977) y el dieciséis (16) de mayo de mil novecientos ochenta y tres (1983) fue contratada por el Hospital Regional de Sincelejo (hoy Hospital Universitario) para prestar sus servicios al mismo Hospital Local de San Onofre.[3]

   1.3. Advierte que del tiempo relacionado se desprendieron dos situaciones particulares: (i) entre el tres (3) de mayo de mil novecientos setenta y uno (1971) hasta el diecisiete (17) de julio de mil novecientos setenta y dos (1972) solicitó una licencia no remunerada debido a que se encontraba en estado de embarazo y presentaba serios quebrantos de salud, por lo que no estuvo vinculada con ninguna entidad ni efectuó aportes a pensiones y (ii) entre el primero (1) de enero de mil novecientos setenta y siete (1977) hasta el mes de marzo del mismo año, existió una doble vinculación con las entidades mencionadas y por consiguiente un doble pago de aportes. No obstante, indica que se trató de un mismo tiempo de servicios.

   1.4. Expone que todos sus aportes al sistema de seguridad social integral fueron efectuados a la Caja Nacional de Previsión-Seccional Sucre,[4] los cuales con anterioridad al primero (1) de abril de mil novecientos noventa y cuatro (1994), eran realizados globalmente por las entidades responsables y no en forma particular frente a cada afiliado.[5]

   1.5. Ante la liquidación de la Caja Nacional de Previsión y la competencia asumida por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social-UGPP-, el doce (12) de octubre de dos mil doce (2012), requirió, la indemnización sustitutiva de la pensión de vejez aduciendo la imposibilidad de seguir cotizando al sistema.

   1.6. El tres (3) de diciembre de dos mil doce (2012), la entidad solicitó allegar la declaración juramentada de imposibilidad para cotizar con la finalidad de entrar a estudiar de fondo la solicitud prestacional, circunstancia frente a la cual se procedió a su envió.[6]

   1.7. Mediante Resolución No. 002522 del veintidós (22) de enero de dos mil trece (2013),[7] de la cual se tuvo conocimiento el trece (13) de julio del mismo año, la Unidad accionada negó la indemnización sustitutiva solicitada, aduciendo la falta de certificación de aportes durante un año. Sobre el particular sostuvo:

   “Que la señora H.T.M.E., tiene derecho que la entidad le reconozca y pague la indemnización sustitutiva de la pensión de vejez, pero es preciso mencionar que no se encuentran los elementos de juicio suficientes para proceder, como son los factores salariales del periodo comprendido del 01 de mayo de 1971 al 30 de junio de 1972, teniendo en cuenta que el certificado de tiempos de servicios de fecha 13 de septiembre de 2012 expedido por el Hospital Universitario de Sincelejo, se evidencian tiempos del 07 de junio de 1969 al 31 de diciembre de 1976, por lo cual se hace necesario que se encuentren completos los factores salariales para proceder a conceder la indemnización”.[8]

   1.8. Indica que contra dicha resolución no fue posible presentar los recursos de ley correspondientes, en tanto la entidad le exigió notificarse personalmente de la decisión en Bogotá aun cuando la accionante reside en Barranquilla y le era imposible trasladarse hasta allí atendiendo sus condiciones de salud y la ausencia de recursos económicos. Por ende, tuvo conocimiento de este documento seis (6) meses después de su expedición cuando el mismo le fue enviado vía correo electrónico.

   1.9. El veintitrés (23) de agosto de dos mil trece (2013), presentó derecho petición ante la entidad accionada, aclarando que entre el siete (7) de junio de mil novecientos sesenta y nueve (1969) y el treinta y uno (31) de diciembre de mil novecientos setenta y seis (1976) su vinculación laboral se había materializado con la entidad D. no con el Hospital Universitario de Sincelejo conforme se desprendía del certificado expedido por la primera. Reiteró que durante el periodo aducido por la entidad como faltante (3 de mayo de 1971 al 17 de julio de 1972) no se habían efectuado aportes a pensiones pues se encontraba en licencia no remunerada y que además en ningún momento le habían solicitado una documentación diferente a la declaración de imposibilidad para cotizar a efectos de decidir de fondo sobre lo solicitado, luego no podía argumentarse la falta de elementos de juicio para negar la prestación económica.[9]

   1.10. El veintiséis (26) de agosto de dos mil trece (2013), la entidad dio contestación a la petición, indicando que la misma entraría a estudio al considerarla como una nueva solicitud de reconocimiento de la indemnización sustitutiva.[10] Ante esta situación, la peticionaria presentó otro derecho de petición, el dos (2) de septiembre de dos mil trece (2013), en el cual advirtió una vez más de las inconsistencias y errores de la entidad pese a la información aportada y señaló que ya existía una decisión de fondo frente a la indemnización sustitutiva reclamada.[11]

   1.11. Pese a lo anterior, el diecinueve (19) de septiembre de dos mil trece (2013), la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales, resolvió archivar la petición presentada considerando que sobre ella ya existía un pronunciamiento previo y que además no se habían aportado nuevos elementos de juicio que permitieran variarla.[12]

   1.12. La accionante expuso que actualmente cuenta con sesenta y nueve (69) años de edad,[13] se encuentra en condiciones económicas difíciles pues además de no contar con un empleo para sufragar sus necesidades básicas y obligaciones ordinarias[14] padece algunos quebrantos de salud.[15]

   1.13. Con fundamento en lo expuesto, la accionante presentó acción de tutela solicitando la protección de sus derechos fundamentales al mínimo vital, a la seguridad social y a la salud. En consecuencia, invocó como objeto material de protección, se profiriera una decisión de fondo en torno al reconocimiento de la indemnización sustitutiva de la pensión de vejez a la que tiene derecho y se proceda a su liquidación y posterior pago.

2. Respuesta de la entidad demandada y de las entidades vinculadas

   Una vez se avocó el conocimiento de la presente acción de tutela por parte del Juzgado Sexto de Familia de Barranquilla, el cuatro (4) de febrero de dos mil catorce (2014), el Despacho ordenó notificar a la entidad accionada con el fin de que en el término de cuarenta y ocho horas (48) ejerciera el derecho de defensa y contradicción.[16] Así mismo ordenó la vinculación del Servicio Seccional de Salud de Sucre, el Jefe de Personal de la Unidad Regional de Sincelejo, el señor F.C.G., el Hospital Local de San Onofre, D. (antiguo servicio de salud de Sucre), el Hospital Regional de Sincelejo, el Hospital Universitario de Sincelejo, el Ministerio de Salud y Protección Social, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público y Buenfuturo.[17]

   2.1. Respuesta del Fondo de Pensiones Públicas-FOPEP

   Mediante escrito del diez (10) de febrero de dos mil catorce (2014), la entidad solicitó su desvinculación del presente trámite aduciendo la ausencia de vulneración a los derechos fundamentales de la accionante. Como primera medida sostuvo que en virtud del artículo 30 de la Ley 100 de 1993, se creó el Fondo de Pensiones Públicas como una cuenta adscrita al Ministerio de Trabajo encargada de sustituir a la Caja Nacional de Previsión Social en lo relacionado con el pago de las pensiones de vejez, de invalidez o sobrevivientes y a las demás cajas de previsión o fondos insolventes del sector público que el gobierno determinará.

   Expuso que (i) la señora H.T.M. no hace parte de la nómina del FOPEP y no se encuentra dentro de las personas a quienes se les debe realizar pagos por concepto de mesadas pensionales; (ii) su función es gestionar y efectuar los pagos según las novedades reportadas por los fondos, hecho que no ocurrió en el caso concreto; (iii) compete a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales determinar la procedencia de la solicitud de reconocimiento de la indemnización sustitutiva reclamada por la usuaria y (iv) debe vincularse al Ministerio de Trabajo como representante del FOPEP a nivel nacional.[18]

   2.2. Respuesta del Hospital Universitario de Sincelejo

   Mediante oficio del once (11) de febrero de dos mil catorce (2014), el Hospital se opuso a todas las pretensiones formuladas por la accionante. Indicó que (i) la señora H.T.M. estuvo vinculada con la entidad durante el periodo comprendido entre el primero (1) de enero de mil novecientos setenta y siete (1977) al dieciséis (16) de mayo de mil novecientos ochenta y tres (1983) en el cargo de auxiliar de enfermería; (ii) durante el periodo en que estuvo laborando se efectuaron los aportes en forma oportuna, aclarando que no existe constancia que durante este tiempo haya mantenido una vinculación simultánea con D.; (iii) la accionante cuenta con otros medios de defensa judicial ante la jurisdicción de lo contencioso administrativa y, (iv) no acreditó la ocurrencia de un perjuicio irremediable.[19]

   2.3. Respuesta de la Oficina de Recursos Humanos de la Gobernación de Sucre- Secretaría Administrativa

   La entidad indicó mediante respuesta emitida el once (11) de febrero de dos mil catorce (2014), que la señora H.T.M.E. prestó sus servicios como auxiliar de enfermería en el Servicio Seccional de Salud de Sucre- D. Sucre-, hoy Secretaria de Salud Departamental, durante el periodo comprendido entre el siete (7) de junio de mis novecientos sesenta y nueve (1969) y el treinta y uno (31) de diciembre de mil novecientos setenta (1970) y del diecisiete (17) de julio de mil novecientos setenta y dos (1972) al treinta y uno (31) de marzo de mil novecientos setenta y siete (1977). Sus aportes para pensión fueron realizados a la Caja Nacional de Previsión Social- Cajanal-.[20]

   2.4. Respuesta del Hospital Local de San Onofre

   En respuesta emitida el doce (12) de febrero de dos mil catorce (2014), el Hospital indicó que revisados los archivos de la entidad, no se encuentra ninguna información (actas de posesión, decretos o resoluciones) que evidencien alguna relación laboral de la señora H.T.M.E. con el Hospital.[21]

   2.5. Respuesta de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social-UGPP-

   La entidad accionada mediante escrito del doce (12) de febrero de dos mil catorce (2014), solicitó se declarara la improcedencia de la tutela. Para ello, consideró que (i) no existe prueba alguna dentro del expediente que demuestre la causación de un perjuicio irremediable y (ii) la accionante cuenta con otros medios de defensa judicial para hacer valer los derechos invocados ante la jurisdicción contencioso administrativa y la jurisdicción ordinaria. Sobre el caso concreto, precisó que la solicitud prestacional elevada por la accionante fue estudiada en sede administrativa por la entidad y posteriormente resuelta mediante Resolución No. 002522 del veintidós (22) de enero de dos mil trece (2013), la cual se encuentra fundamentada en las normas y la jurisprudencia que regula la materia.[22]

   2.6. Respuesta del Ministerio de Salud y Protección Social

   El Ministerio solicitó mediante escrito del trece (13) de febrero de dos mil catorce (2014), enviar en forma completa los diferentes documentos contentivos de la acción de tutela, con sus respectivos anexos o en su defecto ampliar la información suministrada con el fin de pronunciarse respecto de la acción de tutela y de esta manera ejercer efectivamente su derecho de defensa.[23]

   No obra dentro del expediente constancia de envió de la información y documentación solicitada así como tampoco pronunciamiento alguno de parte de esta entidad.

   2.7. Durante el término de traslado, las demás entidades vinculadas guardaron silencio.

3. Decisiones que se revisan

   3.1. Decisión de primera instancia

   El Juzgado Sexto de Familia de Barranquilla, mediante providencia del dieciocho (18) de febrero de dos mil catorce (2014) declaró improcedente el amparo invocado. Para ello consideró que la accionante contaba con otros medios de defensa judicial para lograr la protección de sus derechos, como lo era la acción de nulidad y restablecimiento de derecho ante la jurisdicción contencioso administrativa.

   3.2 Impugnación

   La apoderada judicial de la accionante presentó impugnación contra la decisión de primera instancia. A su juicio, la entidad accionada negó la indemnización sustitutiva solicitada con fundamento en presupuestos no contemplados en la norma, como lo son la continuidad de los tiempos cotizados para su reconocimiento o la imposibilidad de que existan periodos faltantes de aportes. Agregó que el juez de instancia desconoció la condición de sujeto de especial protección constitucional de su representada, razón suficiente para conceder el amparo.[24]

   3.3. Decisión de segunda instancia

   La Sala Civil-Familia del Tribunal Superior de Barranquilla, mediante providencia del primero (1) de abril de dos mil catorce (2014), resolvió confirmar el fallo recurrido. Como sustento de la decisión, consideró que (i) la accionante contaba con otros medios de defensa judicial ante la jurisdicción ordinaria laboral o contencioso administrativa y, que (ii) no había acreditado la existencia de un perjuicio irremediable que afectará gravemente su mínimo vital.

   iI. Consideraciones y fundamentos

   Esta Sala de Revisión de la Corte Constitucional es competente para revisar el fallo de tutela proferido dentro del trámite de la referencia, con fundamento en lo dispuesto por los artículos 86, inciso 3°, y 241, numeral 9°, de la Constitución Política, en concordancia con los artículos 33, 34, 35 y 36 del Decreto 2591 de 1991.

2. Problema Jurídico

   2.1. La Sala observa que el caso no sólo tiene que ver con la garantía de los derechos al mínimo vital, a la seguridad social y al debido proceso, sino también con el respeto del derecho de petición, pues de los hechos de la tutela puede observarse que la entidad accionada no se pronunció de fondo sobre ninguna de las solicitudes de reconocimiento de la indemnización sustitutiva presentadas por la accionante. En consecuencia, el problema jurídico que debe resolver la Sala es el siguiente: ¿vulnera un fondo administrador de pensiones los derechos fundamentales de una persona de la tercera edad (69 años) que no ha recibido ningún tipo de prestación pensional, cuando (a) no le reconoce la indemnización sustitutiva de la pensión de vejez aduciendo la ausencia de certificación de factores salariares durante un periodo de tiempo y, (b) no resuelve de fondo sus peticiones de reconocimiento de la referida prestación y aquellas presentadas con posterioridad?

   2.2. Para dar solución al problema jurídico planteado, la Sala (i) analizará la procedencia de la acción de tutela en el caso concreto; (ii) abordará el tema del derecho de petición en materia pensional; (iii) analizará el contenido y alcance del derecho fundamental a la seguridad social y su materialización por medio de la indemnización sustitutiva de la pensión de vejez y, finalmente, (iv) resolverá el caso objeto de estudio.

3. La acción de tutela presentada por H.T.M.E. es procedente para buscar la protección de sus derechos fundamentales

   3.1. De la interpretación del artículo 86 de la Constitución Política, la Corte ha concluido que la acción de tutela procede de manera excepcional para la protección de los derechos fundamentales de las personas, cuando (i) el afectado no disponga de otros medios de defensa judicial para la protección del derecho amenazado o desconocido; cuando (ii) existiendo esos mecanismos no sean eficaces o idóneos para salvaguardar los derechos fundamentales en el marco del caso concreto, evento en que la tutela desplaza el medio ordinario de defensa;[25] o cuando (iii) sea imprescindible la intervención del juez constitucional para evitar la ocurrencia de un perjuicio irremediable (artículo 86, C., hipótesis en la cual el amparo opera en principio como mecanismo transitorio de protección.

   3.2. A partir de estas consideraciones, esta Corporación ha sido enfática en establecer que en principio, la acción de tutela no es el mecanismo judicial idóneo para resolver las controversias relacionadas con el reconocimiento de prestaciones sociales toda vez que la competencia prevalente para resolver este tipo de conflictos, ha sido asignada a la jurisdicción laboral o a la jurisdicción contencioso administrativa, según el caso, en la medida en que se requiere de una valoración que implica un análisis litigioso de carácter legal que excede el ámbito de estudio del juez constitucional.

   La razón de esta exigencia además estriba en el hecho de asegurar que el mecanismo constitucional no pueda convertirse en una instancia adicional dentro del trámite procesal, ni en un mecanismo de defensa que remplace aquellos diseñados por el legislador, sino que únicamente debe proceder cuandoquiera que se compruebe que los otros medios judiciales no son eficaces para la protección de las garantías invocadas.[26]

   Sin embargo, la jurisprudencia de la Corte ha establecido algunas excepciones a la regla general cuando se niega específicamente el reconocimiento y pago del derecho a la pensión o a la indemnización sustitutiva, por ejemplo:

   “Cuando el afectado sea un sujeto de especial protección constitucional, como lo son: los niños y las niñas, las personas que sufren alguna discapacidad, las mujeres embarazadas o los ancianos, por cuanto su situación de debilidad manifiesta impone el amparo mayor que la Constitución les brinda y, por ende, el estudio de fondo de sus asuntos. En tales casos, el juicio de procedibilidad de la acción de tutela se torna menos riguroso o menos restrictivo y debe atender a las circunstancias fácticas y probatorias que releve (sic) el asunto bajo examen.

   Cuando la vulneración al derecho a la seguridad social implique un agravio a un derecho fundamental como la vida, el mínimo vital o el debido proceso y,

   Cuando los medios de defensa con los cuales cuenta el accionante, se tornan ineficaces para lograr la protección inmediata de los derechos fundamentales comprometidos o se pueda prever la ocurrencia de un perjuicio irremediable.”[27]

   En todo caso, es indispensable que el juez constitucional realice una valoración de la realidad fáctica y de los elementos de juicio con trascendencia para el examen del asunto objeto de estudio, y de esta manera pueda determinar si es o no necesario proteger urgente e inmediatamente los derechos afectados.

   3.3. En el caso objeto de estudio, los jueces de instancia decidieron declarar improcedente la acción de tutela porque no se cumplía con el requisito de subsidiariedad, en tanto existían otros medios de defensa en la jurisdicción ordinaria. Sin embargo, concurren unas circunstancias especiales de las que fácilmente se infiere que la acción de tutela es el medio judicial idóneo para resolver la pretensión planteada por la accionante comoquiera que: (i) se trata de un sujeto de especial protección constitucional en tanto es una persona de la tercera edad que actualmente cuenta con sesenta y nueve (69) años.[28] Esta circunstancia implica materializar un tratamiento favorable examinando la procedibilidad del mecanismo de manera más flexible.[29] Precisamente, la Corte ha sostenido que las acciones ordinarias son ineficaces para pedir una indemnización sustitutiva de la pensión de vejez, cuando la reclama una persona de la tercera edad en condiciones de pobreza. Ello por cuanto su especial condición de vulnerabilidad e indefensión genera automáticamente la obligación de garantizar la prestación continua, permanente y eficiente de los servicios sociales a los cuales tienen derecho, siendo uno de ellos la prestación aludida;[30] (ii) se observa que conforme a las afirmaciones hechas por la actora, las que además no fueron controvertidas dentro del trámite de la presente acción de tutela, actualmente no cuenta con los medios económicos suficientes para su sustento diario, en tanto está desempleada y no le resulta fácil conseguir empleo por su tercera edad.[31] (iii) La ausencia de la indemnización amenazaría el disfrute de su derecho al mínimo vital en condiciones dignas, en tanto los aportes que la integran constituyen su único ahorro y actualmente no cuenta con alguna renta que garantice plenamente el cubrimiento de sus necesidades básicas; (iv) la difícil situación por la que atraviesa la accionante demuestra por si sola la ausencia de idoneidad y eficacia de los otros medios ordinarios de defensa, considerando que estos mecanismos tardarían varios años en resolver de fondo la controversia planteada. (v) desde el año dos mil diez (2010) la señora M.E. inició los trámites relativos al reconocimiento de la indemnización sustitutiva y hasta la fecha no ha obtenido una decisión de fondo.

   Si bien, la accionante no agoto la vía gubernativa contra el acto administrativo que negó la indemnización sustitutiva, ello obedeció a circunstancias no imputables a su voluntad. En efecto: (i) se le exigió como condición para la notificación personal del contenido de la resolución, su traslado a la ciudad de Bogotá, donde opera la sede principal de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, desconociendo que residía en Barranquilla y que sus condiciones económicas y de salud le impedían movilizarse. Ante la imposibilidad de realizar la notificación personal se optó por el envió de la Resolución al domicilio de la interesada, pero el acto se le remitió solo seis (6) meses después de proferida la Resolución. Lo recibió el tres (3) de julio de dos mil trece (2013) y fue expedida el veintidós (22) de enero del mismo año.[32] La entidad adujó que no se encontró la dirección de la interesada; sin embargo la misma había recibido en otras oportunidades, documentos por parte de la Unidad Administrativa. En este caso no se actuó con diligencia, pues los funcionarios constantemente suministraron información equivocada y diferente a aquella otorgada previamente, hecho que generó confusión en la accionante sobre la oportunidad de notificación.[33]

   En esa medida, la Sala encuentra justificada la aparente inactividad de la señora M.E., pues está claro que todas estas circunstancias le impidieron conocer oportunamente el contenido de la decisión adversa a sus pretensiones y por ende controvertirla. Pero, además es cierto que las entidades que conforman el Sistema General de Seguridad Social no deben ni pueden interponer obstáculos o barreras burocráticas innecesarias para adelantar los trámites administrativos a su cargo pues de lo contrario, entorpecerían el goce pleno del derecho y contravendrían las normas constitucionales, tal como ocurrió en esta ocasión.

   3.4. Bajo estas consideraciones, resulta necesaria la intervención del juez constitucional para examinar si efectivamente los derechos fundamentales de la accionante se vulneraron.

4. Contenido y alcance del derecho de petición en materia pensional

   4.1. La Constitución Política establece el derecho de toda persona a “presentar peticiones respetuosas a las autoridades por motivos de interés general o particular y a obtener pronta resolución” (artículo 23, C.P).[34] La Carta estatuye que el derecho fundamental de petición tiene el rango de fundamental y de inmediato cumplimiento y puede ser protegido por vía de tutela especialmente porque en muchas ocasiones tiene un carácter instrumental para hacer efectivos otros derechos de rango fundamental e incluso brindar espacios de participación ciudadana.[35]

   El derecho de petición no sólo consiste en la facultad de la persona de formular una petición respetuosa ante las autoridades, sino también en el derecho a recibir de ellas una respuesta rápida y de fondo. De ese modo, la respuesta a la petición debe cumplir con estos requisitos generales: (i) oportunidad; (ii) debe resolverse de fondo, de manera clara, precisa y congruente con lo solicitado, pues aquellas respuestas que están dirigidas a evadir la información o a aplazar la toma de decisión, constituyen una clara afectación de este derecho fundamental; (iii) las respuestas deben ser puestas en conocimiento del peticionario. Si no se cumple con estos requisitos se incurre en una vulneración del derecho constitucional fundamental de petición.

   Ahora bien, para determinar si existe una respuesta de fondo, clara, precisa y congruente, es necesario ante todo cotejar la clase de petición formulada con la respuesta. En lo que resulta relevante para este caso, si la petición se interpone con el objetivo de que se le reconozca a una persona la indemnización sustitutiva, la respuesta sólo puede considerarse conforme a los anteriores presupuestos, cuando al peticionario se le especifica si tiene o no derecho al reconocimiento, precisándole las razones de la negativa. Con todo, si la entidad no cuenta con suficiente información para decidir de fondo, deberá requerir del interesado los datos o la relación de documentos necesarios para acreditar su derecho, y así proceder a resolver.[36]

   La Corte en su diferente jurisprudencia, ha sido enfática en establecer que aquellas respuestas que estén dirigidas a evadir la información o a aplazar la toma de decisión, constituyen una clara afectación del derecho fundamental de petición. En la sentencia T-358 de 2000,[37] la Sala Quinta de Revisión estudió una acción de tutela presentada por 52 ciudadanos, quienes invocaban la vulneración de este derecho constitucional frente al hecho de habérseles dado contestación a las solicitudes presentadas, de manera general sin tener en cuenta la situación concreta de cada uno referente al número de semanas cotizadas por uno de sus empleadores. En esta ocasión se indicó que las directrices puramente generales no satisfacían el derecho de petición ya que quien se dirigía en forma directa ante la administración, esperaba una solución igualmente personal y concreta. Por ende, este derecho no se materializaba si no se asumía una posición de fondo, clara y precisa por el competente. Al respecto sostuvo:

   “Para esta Sala, las respuestas evasivas o las simplemente formales, aun producidas en tiempo, no satisfacen el derecho de petición, pues en realidad, mediante ellas, la administración elude el cumplimiento de su deber y desconoce el principio de eficacia que inspira la función administrativa, de conformidad con el artículo 209 de la Constitución.

   En efecto, la respuesta aparente pero (sic) que en realidad no niega ni concede lo pedido, desorienta al peticionario y le impide una mínima certidumbre acerca de la conducta que debe observar frente a la administración y respecto de sus propias necesidades o inquietudes: no puede hacer efectiva su pretensión, pero tampoco tiene la seguridad de que ella sea fallida.”

   4.2. En relación con la oportunidad de la respuesta, esto es, con el término que tiene la administración para resolver las peticiones formuladas, por regla general, se acude al artículo 6º del Código Contencioso Administrativo que señala quince (15) días para resolver.[38] Si no es posible emitir una respuesta antes de que se cumpla con el término allí dispuesto, la autoridad o el particular deberán explicar los motivos y señalar el término en el cual se realizará la contestación. Para este efecto, el criterio de razonabilidad del término será determinante, puesto que deberá tenerse en cuenta el grado de dificultad o la complejidad de la solicitud.[39]

   En asuntos pensionales, si se busca resolver o decidir de fondo la petición encaminada a obtener el reconocimiento de la indemnización sustitutiva, el término legal otorgado es en principio de cuatro (4) meses, contados a partir de la presentación de la petición. Lo anterior, siempre que la documentación aportada se encuentre completa; en caso contrario se requerirá al interesado con el fin de que aporte lo faltante. Si se pretende el pago efectivo de la prestación, el término es de seis (6) meses.[40] Cabe precisar que la Corte Constitucional sostuvo a través del Auto 110 de 2013,[41] que para el caso de Colpensiones, en razón de la cantidad de solicitudes recibidas durante los primeros meses de operación, y ante la presencia de diferentes obstáculos administrativos para la prestación eficiente del servicio, se otorgaría un término de cuatro (4) meses para responder los derechos de petición sobre solicitudes de pensión que recibiera, como una prerrogativa exclusiva de esa entidad que no resultaba extensible a otras entidades del sistema, por no ser igual la situación. Ante este hecho, se entendió que el término para los demás fondos de pensiones sería entonces de dos (2) meses.

5. Protección constitucional del derecho a la seguridad social y su materialización a través de la indemnización sustitutiva

   5.1. La jurisprudencia constitucional ha desarrollado una amplia doctrina en torno al derecho fundamental a la seguridad social consagrado en el artículo 48 superior, resaltando la existencia de una doble connotación en su contenido.[42] De un lado, se ha indicado que “se garantiza a todos los habitantes el derecho irrenunciable a la seguridad social,” donde le compete al Estado lograr su protección frente a todas las personas y contribuir a su desarrollo y bienestar de manera progresiva.[43] De otro lado para su efectiva garantía se ha contemplado también como un servicio público de carácter obligatorio y esencial, prestado bajo la coordinación, vigilancia y control del Estado, actividades que deben ser realizadas con estricta observancia de los principios de universalidad, solidaridad y eficiencia.

   La protección de este derecho se complementa y se fortalece por lo dispuesto en el ámbito internacional, pues son varios los instrumentos de esta naturaleza que reconocen el derecho de las personas a la seguridad social.[44]

   En efecto, la Declaración Universal de Derechos Humanos y la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre consagran este derecho. Así mismo, el Pacto Internacional de Derechos Económicos Sociales y Culturales (PIDESC) de 1966, el Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Económicos Sociales y Culturales, también conocido como el “Protocolo de San Salvador” y la Observación General 19 del Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (Comité DESC) en el cual se señalan tres obligaciones específicas predicables del derecho a la seguridad social, a saber respetar, proteger y cumplir.[45]

   5.2. El objeto de esta garantía constitucional con fundamento en el sistema de seguridad social creado a partir de la Ley 100 de 1993,[46] es la protección anticipada de los ciudadanos contra determinadas contingencias que en el desarrollo de su vida laboral y, en el desenvolvimiento de la vida misma están expuestos a sufrir, tales como la enfermedad, el desempleo, los accidentes de trabajo, las enfermedades profesionales, las cargas familiares, la vejez, la invalidez y el fallecimiento de la fuente económica de la familia.

   El derecho a la pensión de vejez es el principal mecanismo que, en virtud del derecho a la seguridad social, protege a las personas cuando el paso del tiempo produce una esperable disminución de la producción laboral lo que les dificulta o impide obtener los recursos para disfrutar de una vida digna. La pensión de vejez se constituye en el medio óptimo y definitivo para garantizar plenamente el contenido de esta garantía constitucional.

   Según el artículo 33 de la Ley 100 de 1993,[47] para adquirir el derecho a la pensión de vejez en el Régimen de Prima Media con Prestación Definida, es necesario que los afiliados satisfagan los siguientes requisitos: 1) Haber cumplido 55 años de edad si es mujer y 60 años de edad si es hombre;[48] y, 2) haber cotizado un mínimo de 1000 semanas en cualquier tiempo.[49] Si hay concurrencia en el cumplimiento de estos requisitos, se adquiere el derecho a la pensión de vejez.

   No obstante, cuando no sea viable el reconocimiento de esta prestación por no acreditar los requisitos previstos para tal fin o concretamente haberlos acreditado pero parcialmente, el legislador ha consagrado una prestación económica residual al pago de la pensión denominada indemnización sustitutiva, cuya finalidad es aliviar la situación de desamparo de una persona que se encuentra imposibilitaba para seguir cotizando y alcanzar la prestación principal.

   La jurisprudencia de esta Corte ha considerado que tanto la indemnización sustitutiva de la pensión de vejez en el régimen de prima media como la devolución de saldos en el de ahorro individual con solidaridad, son prestaciones que actúan como sucedáneas de la pensión de vejez y ostentan el carácter de derechos suplementarios. Ello sucede cuando la persona luego de haber llegado a la edad para pensionarse y no haber alcanzado a generar el capital necesario para adquirir la pensión mínima[50] o las semanas necesarias para acreditar el status de pensionado,[51] solicita la devolución de los dineros aportados al sistema a manera de indemnización o compensación por el esfuerzo laboral realizado y este es restituido y recuperado según los servicios prestados y conforme las fórmulas designadas en la ley y en los reglamentos correspondientes.[52]

   Sin embargo, la finalidad última de estas acreencias no es sólo recibir una compensación. Ante todo es proporcionar una contribución que facilite enfrentar con la mayor autonomía y bienestar posibles la contingencia de la vejez. Esta es, en buena medida la que le permite satisfacer con suficiencia sus necesidades básicas (alimentarse, asearse, vestirse, contar con una vivienda apropiada). Sin ella, y aparte sin ingresos periódicos de orden pensional o de otro tipo, un ser humano se ve en la necesidad de vivir de la caridad o en la indigencia, con los sacrificios que esto implica para su dignidad. Por ello, se ha indicado que se trata de una garantía subsidiaria del mínimo vital.

   El derecho al reconocimiento “(…) de la indemnización sustitutiva, se encuentra en conexidad con el derecho a la vida, la integridad física, el trabajo y la igualdad, entre otros, por cuanto a través de dicha prestación, lo que pretende el Estado es dar cumplimiento al mandato constitucional que impone como deber el de garantizar a todos los habitantes "el derecho irrenunciable a la seguridad social”.[53]

   5.3. El artículo 37 de la Ley 100 de 1993 regula la indemnización sustitutiva de la pensión de vejez y establece ciertamente que para obtener el derecho a ella es necesario que el solicitante haya cumplido la edad para obtener la pensión de vejez, no haya cotizado el mínimo de semanas exigidas para tal fin y se declare imposibilitado para continuar cotizando. Luego dispone que la indemnización ha de calcularse atendiendo al número de semanas efectivamente cotizadas.[54]

   En concordancia con esta norma, los artículos 2 y 3 del Decreto 1730 de 2001,[55] establecen que cada administradora del régimen de prima media con prestación definida a la que haya cotizado el trabajador, deberá efectuar el reconocimiento de la indemnización sustitutiva, respecto al tiempo cotizado. Agregan que para determinar el monto de la prestación, deberán tenerse en cuenta la totalidad de las semanas cotizadas, aún las anteriores a la Ley 100 de 1993.[56]

   5.4. Ahora bien, en relación con el alcance y contenido de la indemnización sustitutiva de la pensión de vejez, esta Corporación se ha encargado de precisarlo y determinarlo. En la sentencia T-850 de 2008,[57] se estableció el deber de interpretar la normativa sobre la indemnización sustitutiva a la luz del principio de favorabilidad. Al respecto se sostuvo lo siguiente:

   “[E]l derecho a reclamar la indemnización sustitutiva de la pensión de vejez se encuentra en cabeza de aquellas personas que, independientemente de haber estado afiliadas al Sistema Integral de Seguridad Social en el momento de entrada en vigencia la Ley 100 de 1993 pero que habiendo cumplido con la edad para reclamar la pensión, no cuenten con el número de semanas cotizadas para acceder a dicha prestación. Además las entidades de previsión social a las que en algún momento cotizó el accionante, deben reconocer y pagar la indemnización so pena de que se incurra en un enriquecimiento sin causa.

   Así pues, es inválida cualquier interpretación restrictiva en la cual se establezca como requisito adicional para acceder a la indemnización sustitutiva que el afiliado haya cotizado al sistema a partir de la vigencia de la Ley 100 de 1993 o que al momento de la desvinculación del trabajador éste haya cumplido con la edad exigida para acceder a la pensión de vejez, pues ello (i) contradice de manera directa los artículos 48, 49 y 366 de la Constitución Política, (ii) propicia un enriquecimiento sin justa causa de la entidad a la cual se efectuaron los aportes y (iii) vulnera el principio constitucional de favorabilidad en materia laboral, expresamente previsto en el artículo 53 Superior.

   [C]abe advertir, que uno de los dispositivos que plantea la Constitución Política para la resolución de conflictos normativos en materia laboral, es la aplicación del principio de favorabilidad previsto en el artículo 53 superior. En desarrollo de este precepto, la Corte Constitucional ha ratificado que dentro de los principios mínimos en las relaciones laborales se encuentra la aplicación de la situación más favorable al trabajador en caso de duda en el uso e interpretación de las fuentes formales del derecho. Por tanto, hacer una aplicación restrictiva en el asunto sometido a estudio, aceptando la posición esbozada por la entidad accionada, conllevaría no solo a desconocer los derechos de los afiliados, sino además el aludido principio.

   Es de concluir, entonces, que el derecho a reclamar la indemnización sustitutiva de la pensión de vejez está en cabeza de todos los habitantes del territorio nacional que, habiendo cumplido con la edad de pensión, no cuentan con el número de semanas de cotización exigidas para acceder a esa prestación, independientemente de haber estado afiliadas o no al Sistema Integral de Seguridad Social en el momento en que entró en vigencia la Ley 100 de 1993.

   N. como en este caso la Corte al invalidar cualquier restricción que establezca algún requisito adicional para acceder a la indemnización sustitutiva, está recurriendo al “principio de hermenéutica laboral “in dubio pro operario”, es, ni más ni menos la estricta aplicación del “principio constitucional de la favorabilidad.”

   A partir de lo expuesto, se ha indicado en numerosos pronunciamientos que cualquier interpretación restrictiva, amañada o arbitraria que desborde el alcance dado a esta figura constituye una violación de las garantías constitucionales y del principio de favorabilidad. Concretamente, se ha señalado que la indemnización sustitutiva de la pensión de vejez no puede dejar de reconocerse a partir de la exigencia de unos requisitos adicionales no contemplados en la norma que la regula. Aducir por ejemplo el que no se cotizó después de entrar en vigencia el sistema general de pensiones de la Ley 100 de 1993 (1° de abril de 1994), el carecer de la calidad de cotizante activo al ponerse en vigor esta última, el cumplimiento de la edad para pensionarse antes de esta fecha o como ocurre en el caso concreto, la certificación completa de los factores salariales generados durante la vida laboral de la usuaria, son algunos supuestos frecuentemente invocados por las entidades administradoras para no conceder prestaciones sociales de esta naturaleza incurriendo de esta manera en interpretaciones restrictivas de la normativa.

   En reiterados pronunciamientos, la Corte ha sostenido que negar la indemnización con alguno de estos argumentos equivale a obstaculizar injustificadamente el servicio de seguridad social en pensiones, en desmedro del principio de universalidad (artículo 48 de la Carta Política). Una actuación en este sentido tiende a interferir sustancialmente en el goce efectivo del mínimo vital (artículos 1, 53 y 94 de la Carta Política) y del derecho de las personas de la tercera edad a contar con una seguridad social integral (artículo 46 de la Carta Política), con base en argumentos no ajustados al texto de la Ley 100 de 1993, que se dice estar aplicando.[58]

   Al respecto, esta Corporación ha reiterado que las normas que regulan la materia son (i) de orden público y tienen efecto general inmediato y obligatorio; (ii) el literal f del artículo 13 de la Ley 100 de 1993[59] y el artículo 2 del Decreto 1730 de 2001[60] señalan que para determinar el monto de la indemnización sustitutiva a que haya lugar, deberán tenerse en cuenta la totalidad de las semanas cotizadas, “aún las anteriores a la Ley 100 de 1993” cualquiera que sea su número o el tiempo de servicio. En todo caso, el reconocimiento de la indemnización sustitutiva, operará respecto al tiempo cotizado; (iii) este derecho es irrenunciable y como consecuencia imprescriptible por lo que puede ser reclamada en cualquier tiempo; (iv) no reconocerlo propiciaría un enriquecimiento sin justa causa a favor de la entidad que ha recibido los aportes del afiliado; (v) el artículo 37 de la Ley 100 de 1993, no consagró ningún límite temporal a su aplicación, ni efectuó condicionamientos para ello como que la persona haya aportado de manera continua sin interrupciones para lograr su reconocimiento y, (vi) así como el trabajador no tiene que renunciar a la expectativa de cumplir el número mínimo de semanas o el capital requerido, tampoco existe la obligación de seguir trabajando hasta completar los requisitos legales para acceder a la pensión, una vez ha alcanzado la edad mínima para solicitarla.

   5.5. En las sentencias T-849A de 2009,[61] T-059 de 2011[62] y T-750 de 2012,[63] las diferentes Salas de Revisión analizaron la situación de varios ciudadanos a quienes las administradoras de fondos de pensiones les negaron la indemnización sustitutiva de la pensión de vejez bajo la exigencia de requisitos no contemplados en la norma, en este caso la no cotización al sistema en vigencia de la Ley 100 de 1993. En todos los eventos, se concedió el amparo invocado y se ordenó el reconocimiento y pago de la prestación aludida de acuerdo con las semanas de cotización o los tiempos de servicio que se encontraran debidamente acreditados con independencia de que en algunos de los supuestos estudiados, los accionantes habían cotizado para pensiones de forma discontinua. El argumento común esgrimido por las Salas de Revisión para proferir estas órdenes fue considerar que las entidades accionadas habían efectuado una interpretación restrictiva del alcance dado al artículo 37 de la Ley 100 de 1993 que había impedido el goce efectivo del derecho a la seguridad social y había desconocido principios cardinales dentro del orden jurídico, entre los que se encontraban la favorabilidad, la solidaridad, la equidad y la igualdad. Agregaron que dicha norma era de orden público y obligatorio cumplimiento, hecho que implicaba su inmediata aplicación a las situaciones jurídicas vigentes respecto de las cuales no se habían consolidado derechos adquiridos. Con fundamento en ello, señalaron que no era viable exigir presupuestos adicionales no contemplados en la norma y dejar de reconocer de esta manera la prestación económica a la que tenían derecho los peticionarios, máxime cuando se encontraba probado que habían efectuado cotizaciones al sistema, cumplían los requisitos de ley para acceder a ella y eran personas de especial protección dada su avanzada edad que no tenían garantizado el goce efectivo de sus derechos.[64]

   Ahora bien, en el fallo de tutela T-286 de 2008,[65] la Sala Segunda de Revisión ordenó a una entidad pública reconocer al accionante, incluso por tiempos no cotizados y cotizados en forma discontinua, la indemnización sustitutiva de la pensión de vejez para tutelar derechos fundamentales como el de la seguridad social, el mínimo vital, el de la protección a las personas de la tercera edad y el de la no regresividad de los derechos sociales. Según se extrae de los hechos de la tutela, el Instituto de Seguros Sociales reconoció al actor el derecho a la indemnización sustitutiva, no obstante y de manera contradictoria le impuso como presupuesto para su otorgamiento, la carga de presentar la respectiva petición en la que manifestará su imposibilidad para continuar cotizando al sistema de pensiones. Para la Sala, dicha exigencia resultaba contraria a las disposiciones superiores que regulaban la materia e implicaba crear un condicionamiento regresivo a la aplicación de los mandatos contenidos en los artículos 48, 49 y 366 de la Constitución Política, de acuerdo con los cuales “el sistema de seguridad social está sujeto al principio de progresividad que busca que todos los habitantes del territorio nacional puedan acceder a las prestaciones que en él se brindan y, adicionalmente, constituye un trato diferenciado no razonable ni equitativo que puede llegar a afectar los derechos de quienes, como el demandante, se encuentran dentro del grupo de personas de la tercera edad que, por esa condición, son sujetos de una protección constitucional especial y que, como se dijo en acápite anterior, carece de medios propios para su manutención ya que no cuenta con otra fuente de ingresos y no tiene capacidad para continuar en el mercado laboral, situación que compromete notablemente los derechos al mínimo vital, y a la seguridad social.”

   5.6. En conclusión, conforme lo ejemplifican los casos citados, el contenido del artículo 37 de la Ley 100 de 1993 debe entenderse tal y como ha sido interpretado por la jurisprudencia constitucional, esto es libre de cualquier condicionamiento o exigencia adicional no contemplada en la norma. En esa medida, aquellas personas que cotizaron en vigencia de la normatividad anterior pero no consolidaron su situación jurídica con respecto a las normas precedentes y cumplieron en cualquier tiempo con la edad exigida, podrán solicitar la indemnización sustitutiva de la pensión de vejez. Así, es posible que en un solo pago les sea devuelto el ahorro que efectuaron en el transcurso de su vida laboral, para que con él atiendan sus necesidades básicas en procura de una subsistencia digna y con ello no tengan que seguir trabajando más allá de su capacidad, hasta cumplir el tiempo mínimo de cotización para alcanzar la pensión.

6.1. Como se expuso en los antecedentes de esta sentencia, la señora H.T.M.E., es una persona de sesenta y nueve (69) años de edad. Por su avanzada edad no ha podido conseguir un empleo ni cuenta con recursos suficientes para asumir el pago de las cotizaciones al Sistema General de Pensiones. Solicitó, a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social la indemnización sustitutiva de la pensión de vejez.

La entidad accionada, mediante Resolución No. 002522 del veintidós (22) de enero de dos mil trece (2013), se abstuvo de reconocer la prestación reclamada porque no se encontraban los elementos de juicio suficientes para proceder a conceder la indemnización pues en el expediente no halló los factores salariales del periodo comprendido entre el primero (1) de mayo de mil novecientos setenta y uno (1971) y el treinta (30) de junio de mil novecientos setenta y dos (1972). Señaló la entidad que por esa razón no despachó favorablemente la pretensión de la actora.

6.2. La Sala encuentra probado que la accionante laboró en el Hospital Local de San Onofre por doce años (12), 11 (once) meses y veinticuatro (24) días contratada por dos entidades diferentes (D. y el Hospital Universitario de Sincelejo).[66]Dentro de este tiempo, realizó aportes a pensión desde el día siete (7) de junio de mil novecientos sesenta y nueve (1969) hasta el dieciséis (16) de mayo de mil novecientos ochenta y tres (1983), de manera discontinua. En efecto, conforme al certificado de información laboral expedido por D., la accionante efectuó aportes entre el siete (7) de junio de mil novecientos sesenta y nueve (1969) hasta el tres (3) de mayo de mil novecientos setenta y uno (1971) y desde el diecisiete (17) de julio mil novecientos setenta y dos (1972) hasta el treinta (30) de marzo de mil novecientos setenta y siete (1977).[67] A su vez, según se desprende del certificado aportado al proceso por el Hospital Universitario de Sincelejo, la señora M.E. realizó cotizaciones entre el primero (1) de enero de mil novecientos setenta y siete (1977) y el dieciséis (16) de mayo de mil novecientos ochenta y tres (1983).[68] En ambas certificaciones se constata que la señora M.E. no percibe pensión por parte de ninguna de las entidades mencionadas.

6.3. En este asunto, la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social vulneró el derecho de petición y el derecho al debido proceso de la señora H.T.M.E. al no resolverle de fondo sus reiteradas peticiones de reconocimiento de la indemnización sustitutiva pese a contar con los elementos de juicio para ello y además violó sus derechos fundamentales al mínimo vital y a la seguridad social al no reconocerle la prestación aludida aduciendo la ausencia de certificación de factores salariares durante un periodo de tiempo; en un contexto en el cual hay certeza de que para ese momento esa persona no trabajó al servicio de ninguna entidad.

A continuación se procederá a explicar en el orden establecido, las razones por las cuales efectivamente la Sala considera que se materializó dicha vulneración.

6.4. De la actuación de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social

6.4.1. La Sala considera que en esta oportunidad, la entidad demandada vulneró el derecho fundamental de petición por no haberle brindado una respuesta de fondo a su primera solicitud de reconocimiento de la indemnización sustitutiva. Desde entonces, se desencadenaron una serie de situaciones constitutivas de violación a estas garantías constitucionales que pasarán a explicarse a continuación.

6.4.2. Las decisiones que definen la suerte de los derechos pensionales deben ser motivadas. Lo que cumple dos (2) fines constitucionalmente relevantes. Por una parte, tiene como propósito evitar posibles arbitrariedades o abusos de la autoridad que profiere los actos, en tanto le impone la obligación de resolver situaciones jurídicas con base en argumentos racionales y razonables.[69] De otra parte, asegura que cuando está en discusión la disposición de un derecho, el afectado cuente con todas las condiciones sustanciales y procesales para la defensa de sus intereses, en el evento que requiera controvertir la decisión.

En el caso objeto de estudio, la Unidad Administrativa se abstuvo de cumplir con esta garantía de motivación razonable porque carecía “de los elementos de juicio suficientes para proceder como son los factores salariales del periodo comprendido del 1 de mayo de 1971 al 30 de junio de 1972, teniendo en cuenta que el certificado de tiempos de servicios de fecha 13 de septiembre de 2012 expedido por el Hospital Universitario de Sincelejo, se evidencian tiempos del 07 de junio de 1969 al 31 de diciembre de 1976.” No le explicó a la interesada por qué las pruebas aportadas al trámite no llevaban a la convicción de que podía ordenarse una indemnización sustitutiva. Inclusive, al contestar la tutela, la accionada omitió explicar las razones por las cuales negó la solicitud de la tutelante. Simplemente se limitó a señalar que el acto administrativo se “encuentra ajustado a derecho, fundamentado en las normas y la jurisprudencia que regulan la materia”[70] como si no versara controversia alguna al respecto.

Este Despacho considera que contrario a lo afirmado por la Unidad Administrativa si existían con respecto al caso, suficientes elementos de juicio para emitir un pronunciamiento de fondo en tanto es abundante el material probatorio que advierte y justifica la ausencia de aportes durante el periodo aducido como faltante por la entidad. En efecto pudo constatarse, lo siguiente:

(i) en el certificado expedido por D. el nueve (9) de mayo de dos mil once (2011), se indicó con total precisión que la señora H.T.M.E. estuvo contratada por esa entidad desde el siete (7) de junio de mil novecientos sesenta y nueve (1969) hasta el tres (3) de mayo de mil novecientos setenta y uno (1971) y desde el diecisiete (17) de julio mil novecientos setenta y dos (1972) hasta el treinta (30) de marzo de mil novecientos setenta y siete (1977).[71] De lo anterior, pueden inferirse dos cosas: (i) contrario a lo indicado por la entidad accionada en la Resolución No. 002522 del veintidós (22) de enero de dos mil trece (2013), la accionante entre mil novecientos sesenta y nueve (1969) y mil novecientos setenta y seis (1976) laboró contratada por D. y (ii) desde el tres (3) de mayo de novecientos setenta y uno (1971) hasta diecisiete (17) de julio de mil novecientos setenta y dos (1972) la accionante no mantuvo vinculación laboral alguna por lo cual no se encontraba cotizando al sistema. Es por esta razón que no existe constancia alguna en torno a factores salariales generados para esta época.

(ii) La misma accionante, reconoce en su escrito de tutela que entre esas fechas, solicitó una licencia no remunerada debido a que se encontraba en estado de embarazo y presentaba serios quebrantos de salud. Está sola circunstancia, le impedía estar vinculada con alguna entidad de cualquier orden y correlativamente efectuar aportes al sistema.[72]

Laboró entonces al servicio del Hospital Local de San Onofre, Sucre contratada por dos entidades diferentes, a saber D. y el Hospital Universitario de Sincelejo. En el caso de D., la contratación se dio por el término de seis (6) años, siete (7) meses y nueve (9) días. Luego por seis (6) años, cuatro (4) meses y quince (15) días.[73] En este sentido, la accionante acreditó un total de cotizaciones de doce (12) años, once (11) meses y veinticuatro (24) días al servicio siempre del Hospital Local de San Onofre.

(iii) Obra en el expediente, el certificado expedido por el Notario Único de San Onofre, Sucre, el día treinta (30) de agosto de dos mil cinco (2005), en el que puede observarse que M.C.M., hija de la accionante, nació el día diecisiete (17) de diciembre de mil novecientos setenta y uno (1971).[74] Este hecho, permite corroborar a modo de indicio la existencia de la licencia no remunerada y además deja entrever que dicho nacimiento tuvo ocurrencia dentro del periodo que la entidad consideró como cesante y ausente de certificación laboral.

La entidad le solicitó a la accionante durante el trámite, aportar únicamente la declaración juramentada de imposibilidad para continuar cotizando, obrante como prueba.[75] Diligencia que llevó a cabo la interesada.

Las razones anteriores son suficientes para concluir que la entidad accionada se encuentra en la obligación de pronunciarse de fondo y en forma razonable sobre el caso. Los documentos obrantes en el expediente permitían superar la duda en torno a los periodos faltantes.

6.4.3. La actora ante la negativa sin fundamento para reconocerle su derecho a la sustitución pensional, presentó varios derechos de petición. El veintitrés (23) de agosto de dos mil trece (2013), solicitó se le diera una respuesta de fondo en torno al reconocimiento pretendido considerando los elementos de juicio aportados al proceso. El veintiséis (26) de agosto del mismo año, la entidad dio respuesta indicando que la petición sería objeto de estudio tras considerarla como una nueva solicitud prestacional. Ante esta situación, el dos (2) de septiembre de dos mil trece (2013) presentó nuevamente una solicitud aclarando que lo que se pretendía era conocer las razones por las cuales no se le concedía la sustitución pensional pesé a haber laborado en el Hospital Local de San Onofre contratada por D. y por el Hospital Universitario de Sincelejo por espacio de varios años debidamente acreditados. No obstante, del diecinueve (19) de septiembre de dos mil trece (2013), sin justificación la entidad resolvió archivar el asunto aduciendo la existencia de un pronunciamiento previo sobre el caso.

En el asunto objeto de análisis, puede concluirse que la entidad accionada violó el derecho fundamental de petición de la accionante. Las respuestas que recibió la actora no fueron claras mucho menos precisas. Se insistió en que su expediente no estaba completo porque entre el tres (3) de mayo de mil novecientos setenta y uno (1971) y el diecisiete (17) de julio de mil novecientos setenta y dos (1972) no había efectuado aportes al sistema, cuando la actora había manifestado que durante esa época no laboró e incluso atendiendo una exigencia de la Unidad Administrativa en ese sentido, aportando una declaración extra juicio. No existe duda de que la accionante buscaba con sus peticiones aclarar lo que para la entidad constituía una duda con la capacidad suficiente para impedir un pronunciamiento de fondo en torno al reconocimiento perseguido. Sin embargo y a pesar de contar con la información requerida y los elementos de juicio suficientes e idóneos para contestar de fondo desde la primera solicitud de reconocimiento de la indemnización tal como quedó demostrado, la Unidad Administrativa se limitó a responderle en forma ambigua a la interesada.

Aunque no se desconoce que la unidad accionada se pronunció en torno a las solicitudes, le ofreció a la interesada respuestas puramente formales que en nada garantizan el contenido del derecho de petición. Tales respuestas crearon una barrera de acceso a otros derechos fundamentales, como lo son, la seguridad social y el mínimo vital, derechos que la administración tiene el deber de proteger, máxime cuando la garantía de los mismos depende directamente de sus actuaciones las cuales deben ejercerse con mayor rigurosidad y seriedad cuando se trata de sujetos de especial protección constitucional. Así las cosas, se advertirá al ente accionado para que en adelante se abstenga de omitir su deber constitucional de contestar en forma clara y precisa las peticiones presentadas, especialmente cuando se trata de personas de la tercera edad en condiciones de vulnerabilidad, en tanto de su respuesta depende el acceso y goce de garantías fundamentales.

6.4.4. Mediante la Resolución No. 002522 del veintidós (22) de enero de dos mil trece (2013), la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales le impuso a la accionante como presupuesto para el otorgamiento de la indemnización sustitutiva, la carga de aportar los factores salariales del periodo comprendido entre el primero (1) de mayo de mil novecientos setenta y uno (1971) y el treinta (30) de junio de mil novecientos setenta y dos (1972), porque se advertía la necesidad de contar con certificaciones a propósito de ese periodo de vinculación laboral “faltante”, que según la entidad tornaba incompleto el expediente.

6.4.4.1. Al respecto cabe anotar que en el apartado No. 5 de esta providencia, se indicó con precisión el alcance dado al artículo 37 de la Ley 100 de 1993. Siguiendo los lineamientos expuestos, se sostuvo que en armonía con las demás normas que regulan la indemnización sustitutiva para acceder a esta prestación era necesario únicamente que la persona hubiese cumplido con la edad necesaria para pensionarse, no acreditará el número mínimo de semanas de cotización exigido para tener derecho a la pensión de vejez y allegará la declaración en la que indicará su imposibilidad de seguir cotizando al sistema. Se señaló así mismo que el cumplimiento de estos tres requisitos generaba la causación de la indemnización equivalente a un salario base de liquidación promedio semanal multiplicado por el número de semanas cotizadas.[76]

Partiendo de lo expuesto, puede considerarse lo siguiente: (i) la Constitución establece que el Estado está en la obligación de garantizar la “seguridad social integral” a las personas de la tercera edad, entre otras razones con el fin de evitar que estas caigan en la indigencia (artículo 46 de la Carta Política). (ii) La Unidad Administrativa al exigir certificaciones laborales y factores salariales en tiempos en que la interesada no estuvo vinculada a ningún empleo generó barreras que impiden el goce efectivo de derechos fundamentales, desconociendo que para el reconocimiento de la indemnización sustitutiva a que haya lugar, no deben realizarse exigencias innecesarias. Deben considerarse la totalidad de las semanas cotizadas cualquiera que sea su número o el tiempo de servicio;[77] (iii) admitir un alcance de la norma de esta naturaleza, supondría excluir sin justificación constitucionalmente razonable a aquellas personas que en el curso de su vida laboral dejaron de efectuar aportes al sistema durante algún tiempo y con ocasión de situaciones que para ese entonces les impedía cotizar. No obstante, con posterioridad continuaron normalmente con sus vinculaciones laborales y cumpliendo con este deber de cotización para con el sistema en aras de alcanzar alguna prestación social que cubriera la contingencia de su vejez.

En este orden de ideas, el hecho de que la accionante se hubiere retirado temporalmente del servicio entre el tres (3) de mayo de mil novecientos setenta y uno (1971) y el diecisiete (17) de julio de mil novecientos setenta y dos (1972) en nada afecta su derecho a que su situación pensional sea definida en aplicación de las normas vigentes.[78] Por el contrario, la consecuencia de negarle a la actora la indemnización sólo por considerar la ausencia de certificación de un periodo sobre el cual ya se advirtió que no prestó ningún servicio pues se vio obligada a pedir una licencia no remunerada para afrontar y atender su maternidad, es poner en riesgo precisamente su capacidad para satisfacer con autonomía sus necesidades humanas más básicas. Y también su dignidad pues ese espacio de tiempo en el que no cotizó, se convirtió en la justificación para negar la indemnización que reclamaba.

6.5. La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales vulneró los derechos fundamentales al mínimo vital y a la seguridad social de la señora H.T.M.E. al no reconocerle la indemnización sustitutiva pese a que cumplía los requisitos para acceder a ella

6.5.1. La pretensión central del presente asunto gira en torno al reconocimiento y pago de la indemnización sustitutiva de la pensión de vejez.

6.5.2. La Sala encuentra probado que la accionante si reúne los presupuestos legales para el otorgamiento de la indemnización sustitutiva consagrados en el artículo 37 de la Ley 100 de 1993 según los cuales se concede el beneficio económico a quienes cumplan la edad para obtener la pensión de vejez pero no coticen el mínimo de semanas exigidas por el régimen aplicable y además declaren su imposibilidad de continuar cotizando al sistema. Llevando lo anterior al caso concreto, tenemos que la accionante le resulta plenamente aplicable la normativa mencionada en la medida en que se trata de una persona que supera ampliamente la edad para adquirir la pensión de vejez (69 años), pero no cuenta con el número mínimo de semanas cotizadas para acceder a la misma conforme se desprende de las certificaciones de tiempos laborados aportados al trámite[79] y se refuerza con el mismo reconocimiento que de tal hecho efectúa la accionante.[80] Además, debe considerarse que actualmente se encuentra en imposibilidad de continuar cotizando dada su avanzada edad y sus problemas de salud.

En este orden de ideas, la entidad accionada vulneró los derechos fundamentales al mínimo vital, a la seguridad social y a la vida digna de la peticionaria al abstenerse de reconocer y pagar la indemnización sustitutiva de la pensión de vejez, pese a que cumplía los requisitos establecidos en el artículo 37 de la Ley 100 de 1993 para acceder a ella. Este hecho, impidió que la accionante pudiera gozar oportunamente de una prestación económica autónoma cuya finalidad es aliviar la situación de desamparo y desarraigo al que constantemente se ven expuestas quienes no pueden seguir cotizando al sistema y por ende acceder a la prestación principal, hecho que no obsta para que la contingencia de la vejez sea cubierta por medio de la devolución de los saldos de los aportes ahorrados en forma responsable durante la vida laboral de una persona de tal forma que pueda garantizarse su mínimo vital.

Esta Corte, que es guardián de los compromisos constitucionales, no debe aceptar entonces que una persona que ha laborado y aportado al sistema a través de sus empleadores durante doce (12) años, 11 (once) meses y veinticuatro (24) días se vea privada incluso de la indemnización sustitutiva cuando hay para ello razones poderosas y superlativas de orden constitucional y legal.

6.6. En este punto, la Sala concluye que la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales violó los derechos fundamentales de la accionante al no otorgarle la indemnización sustitutiva de la pensión de vejez, porque (i) efectivamente aportó al sistema; (ii) cumple los requisitos de ley para obtener su reconocimiento; (iii) la misma entidad reconoce el derecho que tiene la accionante de acceder a esta prestación, hecho frente al cual no planteo discusión alguna; (iv) contaba con suficientes elementos de juicio para pronunciarse de fondo sobre las solicitudes prestacionales presentadas y fundamentar la ausencia de certificación de factores salariales; (v) la norma no exige en ninguno de sus apartes la continuidad en los aportes para tener derecho a la indemnización. Luego, mal puede aducirse su incumplimiento pues ello desconocería el carácter de orden público que tienen las leyes de la seguridad social. (vi) La Unidad Administrativa no puede conservar los aportes efectuados por la accionante, a sabiendas de que satisface los requisitos exigidos por la ley. Si una entidad encargada de captar cotizaciones pensionales no le reconoce a uno de sus usuarios las prestaciones a que tiene derecho, tiene a su favor un activo sin causa que lo justifique y, finalmente (vii) se trata de una persona de especial protección constitucional, actualmente por fuera de la protección del sistema de seguridad social en pensiones, quien además afronta una situación económica precaria por sus nulas posibilidades de generarse nuevas fuentes de ingresos.

6.7. Con fundamento en las consideraciones esbozadas, la Sala revocará el fallo de primera instancia proferido por el Juzgado Sexto de Familia de Barranquilla, el (18) de febrero de dos mil catorce (2014), que declaró improcedente el amparo invocado y el de segunda instancia proferido por la Sala Civil-Familia del Tribunal Superior de Barranquilla, el primero (1) de abril de dos mil catorce (2014), que lo confirmó. Así mismo, dejará sin efectos la Resolución No. RDP 002522 del veintidós (22) de enero de dos mil trece (2013) expedida por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, mediante la cual negó el reconocimiento de la indemnización sustitutiva de la pensión de vejez a H.T.M.E., por las razones expuestas en esta sentencia.

La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social deberá en el término de cinco (5) días, reconocer la indemnización sustitutiva de la pensión de vejez de acuerdo con el total de semanas laboradas que se encuentren debidamente acreditadas por la actora.

Finalmente, advierte la Sala que esta orden no impide que la interesada, si cree poder demostrar que tiene derecho a la pensión, acuda a la jurisdicción ordinaria a solicitarla.

En mérito de lo expuesto, la Sala Primera de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,