Sentencia de Tutela nº 144/20 de Corte Constitucional, 15 de Mayo de 2020

1. Hechos probados. El 22 de marzo de 2019, mediante dictamen 7684242-5548, la Junta Nacional de Invalidez dictaminó que (i) F.R.M. (el accionante) tenía un porcentaje de pérdida de capacidad laboral (en adelante, PCL) del 56.14% que tenía como origen una enfermedad común; y (ii) que la fecha de estructuración de su estado de invalidez era el 11 de diciembre de 2017[1].

2. En abril de 2019, el señor R.M. se dirigió a PORVENIR S.A., con el objeto de que esta entidad le informara cuál era el trámite que debía adelantar para acceder a una pensión de invalidez. El 21 de junio de 2019, PORVENIR S.A. informó al accionante que el dictamen de calificación de pérdida de capacidad laboral emitido por la Junta Nacional de Calificación le permitía iniciar los trámites para acceder a la pensión de invalidez “si a ello hubiere lugar previo cumplimiento de los requisitos legales fundados en el artículo 38 y 39 de la Ley 100 de 1993”[2]. Por otra parte, precisó que para iniciar dicho procedimiento debía solicitar cita previa en PORVENIR S.A. y entregar los siguientes documentos: (i) fotocopia de la cédula; (ii) copia auténtica del registro civil de nacimiento; (iii) formato de reclamación por invalidez; (iv) formato para estudio de modalidad pensional; (v) historia laboral oficial; (vi) documentación de su grupo familiar; y (vii) dictamen de calificación de pérdida de capacidad laboral[3]. Finalmente, advirtió que “LOS DATOS DEL REGISTRO CIVIL DEBÍAN COINCIDIR CON LOS DATOS DE LA CÉDULA”[4].

3. Solicitud de tutela. El 22 de julio de 2019, F.R.M. presentó acción de tutela en contra de PORVENIR S.A. en la que solicitó el amparo de sus derechos fundamentales al debido proceso, seguridad social, vida, mínimo vital y dignidad humana. Argumentó que PORVENIR S.A. vulneró sus derechos, porque se negó a reconocer su pensión de invalidez, con fundamento en las inconsistencias entre su cédula y el registro civil, a pesar de que ya cumple con los requisitos para acceder a dicha prestación, a saber: (i) cuenta con dictamen de pérdida de capacidad laboral emitido por la Junta Nacional de Invalidez; y (ii) contaba con 1120 semanas cotizadas a la fecha de estructuración de la invalidez[5].

4. El accionante relató que su cédula “presenta una inconsistencia respecto del Registro Civil de Nacimiento, ya que la primera aparece con fecha 13 de diciembre de 1969 con el nombre F.R.M., en tanto que, en el Registro Civil de Nacimiento aparezco nacido el 13 de diciembre de 1971 con el nombre de F.R.M.; los datos de la cédula y de la partida de bautismo coinciden”[6]. Afirmó que trató de corregir dicha inconsistencia ante la Registraduría Nacional del Estado Civil y la Notaría Tercera del Círculo de Neiva, pero no fue posible, por lo que se vio en “la necesidad de iniciar proceso de jurisdicción voluntaria para corrección del Registro Civil de nacimiento”[7]. Argumentó que la espera del proceso de jurisdicción voluntaria lo “perjudica enormemente” porque actualmente (i) no tiene trabajo; (ii) tiene artrosis y está siendo tratado por “factores psicológicos y del comportamiento asociados con trastornos mixtos de enfermedad y depresión”; y (iii) tiene a cargo “cuota alimentaria” de su hijo V.M.R.C. quien “tiene diagnóstico de retraso mental severo (…) lo que ha generado gastos que no estoy en capacidad de asumir”[8]. Además, afirmó que tiene deudas con el municipio de Neiva por el impuesto predial, con entidades financieras, por su tarjeta de crédito y con la hacienda departamental “por concepto de impuesto de rodamiento por vehículos que a la fecha están abandonados”[9].

5. Con fundamento en lo anterior, solicitó ordenar “que dentro de las 48 horas siguientes a su pronunciamiento procedan a RECONOCER MI DERECHO A OBTENER UNA PENSIÓN POR INVALIDEZ”[10]. En subsidio, solicitó ordenar a PORVENIR S.A. “que dentro de las 48 horas siguientes a su pronunciamiento procedan a RECONOCER PROVISIONALMENTE MI DERECHO A OBTENER UNA PENSIÓN POR INVALIDEZ”[11].

6. Respuesta de las entidades accionadas y vinculadas[12]. El 26 de julio de 2019, PORVENIR S.A. presentó respuesta a la acción de tutela en la que solicitó negar la solicitud de amparo. Indicó que el 21 de junio de 2019 había informado al demandante cuáles eran los documentos que debía presentar para poder “realizar el análisis de la prestación de invalidez”[13] y, sin embargo, “a la fecha el accionante no aporta dicha documentación completa. De tal forma que hasta que no presente la documentación completa y correcta, esta sociedad administradora no podrá determinar el derecho o no a una prestación del sistema de seguridad social”[14]. Igualmente, precisó que la documentación presentada debe “estar completa y coherente entre sí, con el fin de evitar algún fraude dentro del sistema”[15], por lo tanto, si existe una inconsistencia entre la fecha de nacimiento consignada en el registro civil y la cédula “es necesario que la Registraduría Nacional del Estado Civil modifique dicha información y con posterioridad el accionante aporte la información para determinar la prestación a que tenga derecho”[16].

7. El 2 de agosto de 2019, la Junta Nacional de Calificación de Invalidez presentó escrito de respuesta a la tutela, en el que solicitó (i) que el amparo fuera declarada improcedente; y (ii) ser desvinculada del trámite, en tanto las pretensiones “NO están dirigidas a esta entidad, están encaminadas a la Sociedad Administradora de Fondo de Pensiones PORVENIR S.A, para que procedan a reconocer la pensión de invalidez del accionante, lo que deja claro que en estos aspectos la Junta Nacional no tiene ninguna injerencia”[17].

8. Decisiones judiciales objeto de revisión. El 5 de agosto de 2019, el Juzgado Tercero de pequeñas causas y competencias múltiples de Neiva-H., decidió “DENEGAR la acción por improcedente”[18], por cuanto el requisito de subsidiariedad no se encontraba acreditado. Señaló que las pretensiones del accionante podían resolverse mediante la acción ordinaria laboral la cual es un medio ordinario y efectivo en este caso. Igualmente, afirmó que no existía “situación alguna que determinara la ineficacia” de la acción ordinaria que permitiera conceder el amparo de manera transitoria. Lo anterior, por tres razones: (i) el accionante “no ha acreditado el cumplimiento de los requisitos exigidos para acceder al reconocimiento de la pensión de invalidez”[19]; (ii) no existe prueba “que acredite que el no reconocimiento de la pensión de invalidez al accionante derive en un perjuicio irremediable”[20]; y (iii) el proceso de jurisdicción voluntaria que el accionante adelanta para corregir su registro civil de nacimiento “no es un obstáculo para la protección de sus derechos sino que, contrario a ello, decanta en un medio idóneo, eficaz y legalmente establecido, para poder obtener la documentación”[21].

9. El señor R.M. impugnó la decisión de primera instancia. Argumentó que, contrario a lo afirmado por el Juzgado Tercero, “la espera de un proceso ordinario laboral”[22] causaría un perjuicio irremediable y “sepultaría y agravaría mis derechos fundamentales”[23]. Reiteró que se encontraba en una situación de extrema necesidad dado que tiene enfermedades sicológicas, no puede trabajar dada su incapacidad laboral y, por ello, ha tenido que solicitar dinero prestado a sus hermanos para poder sobrevivir[24]. Igualmente, informó que “al día de hoy llevo 3 días con 1 pan y agua”[25].

10. El 16 de septiembre de 2019, el Juzgado Cuarto Civil de Neiva confirmó la sentencia de primera instancia en el trámite de tutela porque concluyó que “en el caso en concreto ninguna circunstancia evidenció ese perjuicio irremediable existiendo por tanto otras vías como quedó claro en la sentencia de primera instancia para iniciar las reclamaciones ante la entidad correspondiente”[26].

11. Actuaciones en sede de revisión. Mediante auto del 3 de marzo de 2020, el suscrito magistrado sustanciador solicitó a PORVENIR S.A. (i) informar si el señor R.M. presentó solicitud formal para iniciar el trámite de reconocimiento de la pensión de invalidez; (ii) explicar cuál es la finalidad que persigue exigir la presentación del registro civil y la cédula de ciudadanía a los solicitantes, como requisito para poder iniciar el trámite de reconocimiento de la pensión de invalidez; y (iii) en particular, exponer las razones por las cuales es necesario que el registro civil y la cédula de ciudadanía coincidan como requisito para poder iniciar el trámite de reconocimiento de la pensión de invalidez del señor R.M.. Por otra parte, solicitó al accionante informar sobre su situación laboral, económica y familiar. Finalmente, requirió la Registraduría Nacional del Estado Civil y la Notaría Tercera del Círculo de Neiva, informar si el señor R.M. había radicado alguna solicitud de corrección del registro civil.

12. Respuesta del accionante, PORVENIR S.A., y las intervinientes. Mediante escrito del 6 de marzo de 2020, la Registraduría Nacional del Estado Civil informó a la Corte que “una vez consultado el Sistema Interno de Correspondencia de la Registraduría Nacional de Estado Civil - SIC se puede constatar que no se radicó derecho de petición alguno por parte de F.R.M., en las oficinas centrales de la ciudad de Bogotá”[27].

13. Mediante oficio del 9 de marzo de 2020, la Notaría Tercera del Circuito de Neiva contestó que el señor F.R.M. “no radicó ninguna solicitud ni derecho de petición de corrección de su registro civil de nacimiento ante el Notario, ante esta dependencia o ante la secretaria de la Notaria”[28]. También informó que el día 6 de marzo de 2020, el accionante se dirigió a las oficinas de la Notaría Tercera y “entregó el oficio 0480 de fecha 5 de marzo del año 2020 del Juzgado Segundo Civil Municipal de Neiva y el acta de audiencia oral del mismo juzgado y de la misma fecha, mediante la cual el juzgado ordena la corrección del registro civil de nacimiento de F.R.M. inscrito en la Notaría Tercera de Neiva H., en el sentido de corregir la casilla No 8 pues debe aparecer como nombre del inscrito FREDY con una sola “D” y corregir la casilla No 13 pues debe aparecer como fecha de nacimiento el 13 de diciembre de 1969”[29] (negrillas fuera de texto). En atención a lo anterior, la Notaría “procedió a la corrección del registro civil del señor F.R.M. cumpliendo con lo ordenado en el oficio y acta mencionada”[30].

14. Mediante escrito del 9 de marzo de 2020, el señor R.M. respondió que actualmente no está laborando formalmente, sin embargo, “una señora por lástima me dio la oportunidad de laborar 2 días a la semana por lo cual recibo 60.000 pesos labor que ha agravado mis padecimientos pero no me ha quedado otra opción ante mi grave situación”[31]. Respecto de su núcleo familiar, informó que es separado y tiene tres hijos, una hija de 26 años con dos hijos, la cual está desempleada, una hija de 20 años empleada que le aporta 120.000 pesos mensuales para sus gastos diarios, y un hijo de 16 años que se encuentra discapacitado. Finalmente, señaló que el 6 de marzo de 2020, después de realizar la corrección de su registro civil, se dirigió a PORVENIR S.A. a radicar los documentos y sin embargo, esta entidad se habría negado a recibirlos, porque “ según lo informado por M., DIRECTORA DE PORVENIR NEIVA (…) no era posible recibirme la documentación pues estaba pendiente resolver la apelación de dictamen de mi hijo y la designación de curador trámite que ante congestión judicial demoraría entre año y medio y dos años lo cual sería desastroso para y mi familia”[32].

15. Mediante oficio del 12 de marzo de 2020, PORVENIR S.A. contestó que “a la fecha del presente requerimiento el señor F.R.M. no ha presentado solicitud formal mediante radicación del Formulario de Trámite de Reclamación de Invalidez con los respectivos soportes relacionados para poder iniciar el trámite de reconocimiento de la pensión de invalidez”[33]. En este sentido, señaló que no se ha negado a iniciar el trámite de reconocimiento de la pensión de invalidez, precisamente porque el accionante no ha presentado una solicitud formal para dar inicio a dicho procedimiento[34].

16. Por otra parte, indicó que de conformidad con el artículo 70 de la Ley 100 de 1993, en el Régimen de Ahorro Individual con Solidaridad las pensiones de invalidez “se financian con el capital de la cuenta de ahorro individual, el bono pensional y la suma adicional a cargo de la compañía de seguro provisional”[35]. Señaló que para la liquidación de la suma adicional “la compañía de seguro previsional requiere del registro civil de nacimiento del afiliado, cuya información básica deberá coincidir con la registrada en la cédula de ciudadanía”[36]. Lo anterior, por las siguientes tres razones: (i) para “realizar el estudio pensional” es necesario “tener claridad frente a la edad del afiliado (…) toda vez que el cálculo actuarial para determinar el valor de suma adicional [a cargo de la compañía de seguro provisional] se debe realizar teniendo en cuenta la fecha de nacimiento del accionante y las tablas de mortalidad de la Superintendencia Financiera”[37]; (ii) la presentación del registro civil es necesaria porque en este consta el estado civil del solicitante lo cual “permite a la compañía de seguros determinar los posibles de beneficiarios de una sustitución pensional, como por ejemplo los padres o cónyuge”[38]; y (iii) el registro permite “la verificación de la capacidad del afiliado, puesto que en caso de ser declarado interdicto o incapaz dicha anotación será registrada a través de una nota marginal”[39].

Competencia

17. La Sala Primera de Revisión de la Corte Constitucional es competente para revisar los fallos de tutela proferidos dentro de los trámites de la referencia, con fundamento en lo dispuesto por el inciso 3 del artículo 86 y el numeral 9 del artículo 241 de la Constitución Política, en concordancia con los artículos 33 a 36 del Decreto 2591 de 1991.

    Problema jurídico y metodología de la decisión

18. En la solicitud de tutela y en el transcurso del trámite el señor R.M. argumentó que PORVENIR S.A. vulneró sus derechos fundamentales a la seguridad social, mínimo vital, vida, y dignidad humana. Lo anterior, en tanto esta entidad, en un primer momento, se había negado a iniciar el trámite de reconocimiento de su pensión de invalidez con fundamento en las inconsistencias entre su cédula y el registro civil. Posteriormente, una vez corregido el registro civil, había señalado que no era posible iniciar el trámite porque “estaba pendiente resolver la apelación de dictamen de mi hijo y la designación de curador”[40]. En criterio del accionante, estas actuaciones constituyen barreras administrativas injustificadas, porque este cumple con los requisitos legales para que la pensión de validez le sea reconocida, a saber: (i) cuenta con dictamen de pérdida de capacidad laboral emitido por la Junta Nacional de Invalidez; y (ii) acredita 1.120 semanas cotizadas a la fecha de estructuración de la invalidez.

19. En estos términos, la Sala considera que debe resolver el siguiente problema jurídico: ¿PORVENIR S.A. vulneró los derechos fundamentales al debido proceso, seguridad social, vida, mínimo vital y dignidad humana de F.R.M. al condicionar el inicio del trámite administrativo de reconocimiento de la pensión de invalidez a (i) la corrección de las inconsistencias entre su registro civil de nacimiento y su cédula de ciudadanía y (ii) la designación de un curador para su hijo menor?

20. Para resolver el problema jurídico, la Sala verificará si los requisitos de procedencia se encuentran acreditados. Posteriormente, analizará si PORVENIR S.A. vulneró los derechos a la vida, dignidad humana, mínimo vital y seguridad social del accionante y de encontrarse alguna violación a un derecho fundamental determinará las órdenes a emitir para subsanar la violación.

    Análisis de los requisitos de procedencia de las acciones de tutela

21. Legitimación en la causa. La Sala constata que en el caso sub examine se cumplen los requisitos de legitimación en la causa por activa y por pasiva. De un lado, la legitimación por activa se encuentra acreditada porque el señor R.M. es quien alega tener derecho a una pensión de invalidez y, por tanto, es el titular de los derechos fundamentales presuntamente vulnerados como resultado de la negativa de PORVENIR S.A. de iniciar el trámite de reconocimiento de su pensión. De la misma forma, existe legitimación en la causa por pasiva porque la entidad accionada, PORVENIR S.A., (i) es una entidad de carácter privado que ejerce funciones públicas en los términos de los artículos 5 y 48 del Decreto 2591 de 1991; (ii) es el fondo de pensiones en el cual el accionante tendría registradas las semanas de cotización, por lo tanto, sería la encargada de reconocer la pensión de invalidez; y (iii) es la entidad que presuntamente se habría negado a iniciar el trámite de reconocimiento de la pensión de invalidez de su afiliado.

22. I.. La acción de tutela fue ejercida de manera oportuna. El 21 de junio de 2019, PORVENIR S.A. informó al accionante que, para poder iniciar el trámite de reconocimiento de su pensión de invalidez, los datos consignados en la cédula de ciudadanía y su registro civil debían coincidir. Por su parte, el accionante interpuso la acción de tutela el 22 de julio de 2019, es decir, apenas un mes después de la respuesta de PORVENIR S.A., término que la Sala encuentra razonable.

23. Subsidiariedad. La Sala considera que la presente solicitud de amparo satisface el requisito de subsidiariedad. De conformidad con el artículo 86 de la Constitución, la acción de tutela es un mecanismo subsidiario que solo procede “cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial”. Por tanto, en los términos del numeral 1° del artículo 6 del Decreto 2591 de 1991, es deber del juez constitucional, de un lado, apreciar “[l]a existencia de dichos medios […] en concreto, en cuanto a su eficacia, atendiendo las circunstancias en que se encuentre el solicitante”, y, de otro, a pesar de su existencia, establecer si se acredita un supuesto de “perjuicio irremediable”. En este caso, la Sala observa que el proceso laboral ordinario es el medio judicial ordinario idóneo y eficaz en abstracto para el reconocimiento de pensiones de invalidez. Sin embargo, dicho proceso no es un medio judicial eficaz en concreto en este caso dado que el accionante se encuentra en una situación de vulnerabilidad.

24. El proceso laboral ordinario es un medio judicial ordinario idóneo y eficaz en abstracto. Como se expuso, el señor R.M. solicitó a la Corte (i) declarar que PORVENIR S.A., no está facultada para condicionar el inicio del trámite administrativo de reconocimiento de la pensión de invalidez, a la corrección de las inconsistencias entre su registro civil y cédula; y (ii) ordenar el reconocimiento de la pensión de invalidez.

25. El mecanismo principal idóneo y eficaz para cuestionar la constitucionalidad y legalidad de la decisión de PORVENIR S.A. de no iniciar el trámite de reconocimiento de la pensión de invalidez, así como para exigir a PORVENIR S.A. el citado reconocimiento pensional, es el proceso ordinario laboral[41]. De un lado, este proceso judicial es idóneo porque el accionante puede solicitar el reconocimiento y pago de su pensión de invalidez en caso de que demuestre que cumple con los requisitos legales para dichos efectos. De hecho, en los términos del artículo 48 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social (modificado por el artículo 2 de la Ley 1149 de 2007), le corresponde a los jueces laborales asumir “la dirección del proceso adoptando las medidas necesarias para garantizar el respeto de los derechos fundamentales y el equilibrio entre las partes, la agilidad y rapidez en su trámite”. De otra parte, es un mecanismo judicial eficaz en abstracto, en tanto (i) la normativa que lo regula contiene un procedimiento expedito para su resolución; y (ii) es posible solicitar una medida cautelar en los términos del artículo 590 del Código General del Proceso (CGP) y otras normas concordantes, en caso de que se pretenda la garantía provisional de los derechos comprometidos.

26. El proceso laboral ordinario no es un medio judicial ordinario eficaz en concreto en este caso. El numeral 1° del artículo 6 del Decreto 2591 de 1991 establece que el juez constitucional debe apreciar la eficacia en concreto de los medios judiciales ordinarios “atendiendo las circunstancias en que se encuentre el solicitante”. La jurisprudencia constitucional ha señalado que un medio judicial ordinario no es eficaz en concreto si el accionante se encuentra en una situación de vulnerabilidad[42]. Para determinar si el accionante se encuentra en una situación de vulnerabilidad el juez de tutela debe valorar (i) la situación de riesgo del tutelante y (ii) su capacidad o incapacidad para resistir esa específica situación de riesgo. En estos términos, una persona es vulnerable si el grado de riesgo que enfrenta es mayor a su capacidad de resistirlo.

27. En el presente caso, la Sala encuentra que el señor R.M. está en una situación de vulnerabilidad y, por tanto, acudir al proceso laboral ordinario constituiría una carga desproporcionada. Lo anterior, por cuanto el accionante se encuentra en una situación de riesgo que no está en capacidad de resistir. De un lado, sufre diversos padecimientos de salud, en particular, artrosis, y está siendo tratado por “factores psicológicos y del comportamiento asociados con trastornos mixtos de enfermedad y depresión”. De otro, se enfrenta a una situación económica precaria[43] que le impide asegurar su propia subsistencia dado que no tiene trabajo formal, pues sus únicos ingresos los recibe como resultado de que “una señora por lástima me dio la oportunidad de laborar 2 días a la semana por lo cual recibo 60.000 pesos, labor que ha agravado mis padecimientos pero no me ha quedado otra opción ante mi grave situación”[44]. Adicionalmente, el señor R.M. no está en capacidad de superar dicha situación de riesgo porque (i) se encuentra en un estado de invalidez; (ii) su familia no puede atender sus necesidades, en efecto únicamente recibe apoyo de una de sus hijas, quien le aporta 120.000 pesos mensuales; y (iii) además, tiene a cargo “cuota alimentaria” de su hijo V.M.R.C. quien “tiene diagnóstico de retraso mental severo (…) lo que ha generado gastos que no estoy en capacidad de asumir”[45]. Lo anterior demuestra que además de no tener ingresos para asegurar su propia subsistencia, el actor no cuenta con un núcleo familiar al cual se le pueda atribuir una obligación legal de suministrarle alimentos.

28. Con fundamento en las razones expuestas, la Sala concluye que, dada la condición de vulnerabilidad del actor, el proceso ordinario laboral no es un mecanismo judicial eficaz en el caso concreto y, por tanto, el requisito de subsidiariedad se encuentra acreditado.

    Análisis de las violaciones alegadas por el accionante

29. En esta sección, la Sala determinará si PORVENIR S.A vulneró los derechos fundamentales del accionante. A dichos efectos, (i) se hará una referencia al derecho a la seguridad social, la pensión de invalidez y el debido proceso administrativo en el trámite de reconocimiento de pensiones; (ii) se analizará si PORVENIR S.A. vulneró los derechos del accionante; y (iii) por último, establecerá cuáles son las órdenes que corresponde proferir en este caso.

    (i) El derecho a la seguridad social, la pensión de invalidez y el debido proceso en el trámite de reconocimiento de pensiones

30. El derecho fundamental a la seguridad social. El artículo 48 de la Constitución consagra a la seguridad social como (i) un “derecho irrenunciable”, que se debe garantizar a todos los habitantes del territorio nacional[46]; y (ii) como “servicio público de carácter obligatorio”, que se presta bajo la dirección, coordinación y control del Estado, por entidades públicas o privadas, con sujeción a los principios de eficiencia, universalidad y solidaridad, en los términos que establezca la ley[47].

31. De acuerdo con los dispuesto en el artículo 48 de la CP, la jurisprudencia de esta Corte[48] ha determinado que el derecho fundamental a la seguridad social se puede definir como aquel “conjunto de medidas institucionales tendientes a brindar progresivamente a los individuos y sus familias, las garantías necesarias frente a los distintos riesgos sociales que puedan afectar su capacidad y oportunidad, en orden a generar los recursos suficientes para una subsistencia acorde con la dignidad del ser humano”[49]. Con el objeto de desarrollar esta disposición constitucional y materializar este conjunto de medidas, el Congreso expidió la Ley 100 de 1993 "Por la cual se crea el sistema de seguridad social integral y se dictan otras disposiciones". Este Sistema tiene como finalidad procurar el bienestar y mejoramiento de la calidad de vida de los ciudadanos, mediante la protección de las principales contingencias que los afectan[50], a partir de cuatro componentes básicos: (i) el sistema general de pensiones, (ii) el sistema general de salud, (iii) el sistema general de riesgos laborales y (iv) los servicios sociales complementarios[51].

32. En lo que respecta al Sistema General de Pensiones, el artículo 10 de la Ley 100 de 1993 consagra que su principal objetivo es el de garantizar a la población el amparo contra tres contingencias: (i) vejez; (ii) invalidez; y (iii) muerte. En efecto, la legislación establece que una vez estas contingencias ocurran, y bajo el cumplimiento de los requisitos legales, se procederá “al reconocimiento de las pensiones de jubilación, invalidez y sobrevivientes de los afiliados, o de sus beneficiarios o al otorgamiento de las prestaciones sociales que operan en su reemplazo”[52].

33. La pensión de invalidez. Los artículos 38[53] y 39[54] de la Ley 100 de 1993, reformados por la Ley 860 de 2003, determinan el estado de invalidez de origen común[55] y los requisitos para acceder a la prestación económica que de este se deriva[56]. Así, el artículo 38 de la Ley 100 de 1993 señala que se considera inválida la persona que, por cualquier causa de origen no profesional, no provocada intencionalmente, hubiere perdido el 50% o más de su capacidad laboral[57]. Por su parte, el artículo 39 ibidem precisa que el reconocimiento del derecho a la pensión de invalidez está sujeto al cumplimiento de dos requisitos: (i) un porcentaje de pérdida de capacidad laboral igual o superior al 50%, producto de la calificación que realice la autoridad médico laboral correspondiente, y (ii) que se acredite haber cotizado, por lo menos, 50 semanas dentro de los 3 años anteriores a la fecha de estructuración de la invalidez[58], o 26 semanas para las personas menores de 26 años, según la Sentencia C-020 de 2015[59]. Una vez estos requisitos se encuentren acreditados, el fondo de pensiones al cual se encuentre afiliado el trabajador deberá reconocer la pensión de invalidez, en una cuantía que varía acorde al porcentaje de invalidez dictaminado, siguiendo los lineamientos del artículo 40 de la ley en mención[60].

34. En estos términos, la jurisprudencia constitucional ha definido la pensión de invalidez como la “prestación económica que se concede a quienes no pueden laborar por la pérdida de sus facultades para trabajar y atender sus necesidades”[61] o como “una compensación económica tendiente a resguardar las necesidades básicas de aquellas personas cuya capacidad laboral se ve disminuida, como una fuente de ingreso para solventar una vida en condiciones de dignidad”[62].

35. Debido proceso administrativo y principio de legalidad en el trámite de reconocimiento de pensiones. El artículo 29 de la Constitución consagra el derecho fundamental al debido proceso administrativo y el principio de legalidad en las actuaciones administrativas al señalar que “el debido proceso se aplicará a toda clase de actuaciones judiciales y administrativas” y que para resolver el alcance de los derechos de los ciudadanos deben observarse “las leyes preexistentes” y “la plenitud de las formas propias de cada juicio”. En estos términos, la Corte Constitucional ha definido el debido proceso administrativo como el conjunto complejo de condiciones que le impone la ley a la administración, “materializado en el cumplimiento de una secuencia de actos por parte de la autoridad administrativa”[63]. En el mismo sentido, esta Corte ha indicado que el principio de legalidad en la actuación administrativa es una manifestación del debido proceso administrativo[64] en tanto “protege a los ciudadanos de decisiones arbitrarias que se aparten de la voluntad del legislador democráticamente elegido”[65].

36. En concordancia con lo anterior, el artículo 84 de la Constitución establece que “cuando un derecho o una actividad hayan sido reglamentados de manera general, las autoridades públicas no podrán establecer ni exigir permisos, licencias o requisitos adicionales para su ejercicio”. En el mismo sentido, el artículo 16 del CPACA señala que, en toda petición, la autoridad administrativa tiene la obligación de examinar integralmente la solicitud y en ningún caso la “estimará incompleta por falta de requisitos o documentos que no se encuentren dentro del marco jurídico vigente, que no sean necesarios para resolverla o que se encuentren dentro de sus archivos”.

37. La Corte Constitucional ha señalado que, por virtud del debido proceso administrativo y el principio de legalidad en las actuaciones administrativas, en los trámites de reconocimiento pensional los fondos de pensiones sólo pueden exigirles a los solicitantes el cumplimiento de los requisitos establecidos en la ley “porque el derecho a la pensión nace cuando se reúnen los requisitos dispuestos en el ordenamiento para considerar que una persona es beneficiaria”[66]. Por ello, en principio, la exigencia del cumplimiento de requisitos, trámites y/o formalidades adicionales no previstos en la ley, como condición para iniciar el trámite de reconocimiento[67] o para reconocer el derecho a la pensión definitivamente, constituyen una violación al debido proceso administrativo y obstaculizan el ejercicio del derecho a la seguridad social y, en algunos casos, el derecho a la vida y al mínimo vital[68].

38. La jurisprudencia constitucional, sin embargo, ha precisado que los fondos de pensiones están facultados “para establecer el correspondiente trámite administrativo”[69] que los interesados deben adelantar para que la pensión les sea reconocida. De la misma forma, ha reconocido que estos pueden exigir, en algunos casos, el cumplimiento de requisitos formales adicionales a los establecidos en la ley v.gr., la entrega de ciertos documentos[70]. Sin embargo, los trámites administrativos y demás requisitos formales adicionales que impongan los fondos de pensiones deben ser razonables y proporcionados y no pueden generar “barreras administrativas injustificadas”[71] para el interesado.

39. La Corte ha indicado que los trámites y/o requisitos formales adicionales son razonables si (i) tienen por objeto acreditar el cumplimiento de los requisitos legales para acceder a la pensión, es decir, están “vinculados con el reconocimiento del derecho”[72]; y (ii) son estrictamente necesarios para asegurar que los recursos del sistema pensional “cumplan con la finalidad para la cual fueron creados”[73]. Por su parte, son proporcionados si no imponen cargas excesivas a los usuarios que no les corresponde asumir o que “no se encuentran en condiciones de soportar”[74].

40. La Corte se ha encargado de enjuiciar diversas situaciones en las que sujetos acreedores a una pensión han visto obstruido el goce efectivo de dicha prestación económica por trámites administrativos y requisitos formales irrazonables y desproporcionados[75]. En particular, la jurisprudencia ha identificado tres situaciones que son relevantes para resolver la acción de tutela sub examine:

41. Primero, la jurisprudencia ha señalado que al interesado le “son inoponibles las diferentes disputas que se pudieren presentar entre las entidades potencialmente obligadas a garantizar su derecho prestacional”[76]. En este entendido, la Corte ha sostenido[77] que “los conflictos entre distintas administradoras de fondos de pensiones, sobre cuál es la que debe asumir el respectivo reconocimiento y pago de las prestaciones pensionales, no puede ser trasladada al titular del derecho”[78].

42. Segundo, la Corte ha afirmado que no es posible someter el reconocimiento de una pensión a la tramitación de procesos administrativos o judiciales que constituyan obstáculos irrazonables y desproporcionados. En este entendido, la jurisprudencia ha precisado que supeditar el reconocimiento de la pensión de invalidez a la tramitación de un proceso de interdicción a través del cual se nombre un curador definitivo que represente los intereses del solicitante, “constituye un obstáculo de carácter meramente formal que conduce a una vulneración del derecho fundamental al debido proceso administrativo, al tiempo que acarrea una afectación grave al mínimo vital y a la vida digna”[79]. De la misma forma, condicionar el reconocimiento de la sustitución pensional frente a quien ostenta la calidad de hijo inválido dependiente a la tramitación de un proceso de interdicción, “se erige en un obstáculo irrazonable para el goce efectivo de sus derechos fundamentales al mínimo vital y a la seguridad social”[80].

43. Tercero, la jurisprudencia ha indicado que los fondos de pensiones no pueden condicionar el inicio del trámite de reconocimiento pensional y el reconocimiento definitivo de la prestación económica, a la presentación de documentos no previstos en la ley. En este sentido, la Corte ha señalado que los fondos de pensiones (i) únicamente pueden solicitar documentos que atiendan el criterio de necesidad, es decir, que sean probatoriamente idóneos y pertinentes para “dar por demostrado alguno de los requisitos de los cuales depende la obtención del mencionado derecho prestacional”[81]; y (ii) los interesados pueden acreditar el cumplimiento de los requisitos legales en un régimen de libertad probatoria, mediante elementos idóneos, pertinentes, conducentes y legales[82]. Por tanto, “la imposición de formas o ritos no consagrados en las normas vigentes implica una limitación a dicha facultad y supone la creación de requisitos extralegales que hacen más dificultoso el acceso a los derechos pensionales”[83]. Con fundamento en esta regla la Corte ha dicho que (i) una inconsistencia en torno al nombre del solicitante no puede dar lugar a negar la solicitud y reconocimiento de una determinada prestación económica[84]; (ii) no es posible solicitar la presentación de la certificación de factores salariales “en formato único del Ministerio de Hacienda”[85]; y (iii) el reconocimiento de una pensión de invalidez no puede estar supeditado a la certificación de la invalidez por parte de la EPS y la presentación de la historia clínica, cuando ya se cuenta con el dictamen de calificación de la pérdida de capacidad laboral[86].

44. En síntesis, de la jurisprudencia transcrita se concluye que los fondos de pensiones vulneran el derecho al debido proceso administrativo y a la seguridad social del solicitante cuando condicionan el inicio del trámite de reconocimiento de la pensión de invalidez al cumplimiento de requisitos formales no previstos en la ley, tales como (i) la entrega de documentos innecesarios; (ii) la solución de posibles conflictos entre las entidades responsables de pagar la pensión; y (iii) la tramitación de procesos judiciales que constituyan obstáculos irrazonables y desproporcionados.

    (ii) PORVENIR S.A. vulneró los derechos al debido proceso administrativo y a la seguridad social del accionante

45. El señor R.M. argumenta que PORVENIR S.A., vulneró sus derechos al debido proceso, seguridad social, vida, mínimo vital y dignidad humana por cuanto condicionó el inicio del trámite administrativo de reconocimiento de su pensión de invalidez a la corrección de su registro civil de nacimiento de manera tal que su fecha de nacimiento coincidiera con los datos consignados en la cédula de ciudadanía. Posteriormente, a pesar de que el accionante corrigió el registro civil, PORVENIR S.A. se habría negado nuevamente a iniciar el trámite argumentando que primero debía nombrarse un curador para su hijo menor. En criterio del accionante, estas exigencias han constituido barreras administrativas injustificadas.

46. PORVENIR S.A., por su parte, argumenta que la presentación del registro civil corregido es necesaria, porque con este (i) se acredita la edad del solicitante, lo cual es relevante para efectos de realizar el cálculo actuarial “para determinar el valor de suma adicional [a cargo de la compañía de seguro provisional]” porque este “se debe realizar teniendo en cuenta la fecha de nacimiento del accionante y las tablas de mortalidad de la Superintendencia Financiera”[87]; (ii) permite “a la compañía de seguros determinar los posibles beneficiarios de una sustitución pensional, como por ejemplo los padres o cónyuge”[88]; y (iii) facilita “la verificación de la capacidad del afiliado, puesto que en caso de ser declarado interdicto o incapaz dicha anotación será registrada a través de una nota marginal”[89].

47. La Sala considera que PORVENIR S.A. vulneró los derechos fundamentales al debido proceso administrativo y a la seguridad social del señor R.M., al negarse a iniciar el trámite de reconocimiento de la pensión de invalidez. La corrección del registro civil de nacimiento y la supuesta necesidad de designar un curador para su hijo menor, constituyen barreras administrativas injustificadas que carecen de razonabilidad y proporcionalidad. Lo anterior, por cuatro razones: (i) el registro civil era un documento innecesario para acreditar la edad del señor R.M. toda vez que dicho dato aparecía en su cédula de ciudadanía; (ii) en cualquier caso, la edad del accionante y el conocimiento de los posibles beneficiarios de una sustitución pensional, son irrelevantes para determinar si este tiene derecho a la pensión de invalidez; (iii) la realización del cálculo actuarial es un trámite administrativo adicional al reconocimiento pensional y no es oponible al solicitante; y (iv) la tramitación de un proceso de jurisdicción voluntaria y la eventual designación de un curador para su hijo, como condición para iniciar el trámite de reconocimiento de la pensión de invalidez, constituyen cargas desproporcionadas.

48. Primero, la cédula de ciudadanía es el documento idóneo y pertinente para acreditar la edad del señor R.M., de manera que no era razonable que se hubiera exigido la corrección del registro civil como condición para iniciar el trámite de reconocimiento. La Sala reconoce que PORVENIR S.A. está en la obligación legal de prevenir los fraudes al sistema pensional. Sin embargo, en este caso el riesgo de fraude era absolutamente hipotético y eventual dado que (i) el accionante había presentado su cédula de ciudadanía; y (ii) su cédula de ciudadanía fue el documento que se había tenido en cuenta por la Junta Nacional de Calificación de Invalidez para realizar el dictamen de invalidez. Por lo tanto, las inconsistencias entre la cédula y el registro civil no permitían concluir, si quiera prima facie, que el señor R.M. estaba siendo suplantado. En cualquier caso, en sede de revisión, el accionante informó que el 6 de marzo de 2020 había presentado una copia de su registro civil corregido y, sin embargo, PORVENIR S.A. le habría indicado que no era posible iniciar el trámite hasta que resolviera “la apelación de dictamen de mi hijo y la designación de curador”[90].

49. Segundo, la edad del señor R.M. y el conocimiento de los beneficiarios de una posible sustitución pensional, eran irrelevantes a efectos de poder iniciar el trámite y determinar si este tenía derecho al reconocimiento de la pensión de invalidez. Como se expuso, los artículos 38 y 39 de la Ley 100 de 1993 establecen que esta prestación económica debe ser reconocida si se cumplen dos requisitos: (i) un porcentaje de pérdida de capacidad laboral igual o superior al 50%, y (ii) que se demuestre haber cotizado, por lo menos, 50 semanas dentro de los 3 años anteriores a la fecha de estructuración de la invalidez. En estos términos, la acreditación de la edad del accionante y los posibles beneficiaros de una sustitución pensional eran requisitos formales y/o sustanciales que no están consignados en la ley pensional y, además, no atendían al criterio de necesidad (fundamento 43 supra).

50. Tercero, la Sala reconoce que la fecha de nacimiento del señor R.M. es necesaria para realizar el cálculo actuarial requerido para efectos de determinar el valor de la suma adicional a cargo de la compañía de seguro provisional. Sin embargo, la realización de dicho cálculo actuarial (i) no modifica el monto de la pensión; y (ii) únicamente es relevante para establecer los montos o porcentajes de la pensión que le corresponde pagar a cada uno de los responsables, en particular, a la compañía de seguro provisional. En estos términos, las diferentes disputas que se pudieren presentar entre las entidades potencialmente obligadas a pagar la pensión del señor R.M. no le son oponibles ni pueden condicionar el inicio del trámite de reconocimiento de la pensión de invalidez (fundamento 41 supra).

51. Cuarto, PORVENIR S.A impuso cargas desproporcionadas al accionante al condicionar el trámite de reconocimiento de la pensión de invalidez a la tramitación de un proceso de jurisdicción voluntaria para corregir el registro civil de nacimiento y haber supuestamente exigido la designación de un curador para su hijo menor[91](fundamento 42 supra). Más aún, teniendo en cuenta que el accionante manifestó encontrarse en una situación económica y laboral apremiante.

    (iii) Órdenes a proferir y remedios judiciales

52. PORVENIR S.A vulneró el derecho al debido proceso administrativo y el derecho a la seguridad social del señor R.M. al negarse a iniciar el trámite de reconocimiento de la pensión de invalidez con fundamento en el incumplimiento de requisitos formales irrazonables y desproporcionados. Dicha negativa ha generado una demora de aproximadamente 11 meses en el inicio del trámite de reconocimiento de la pensión del accionante.

53. En este entendido, y para remediar esta violación, la Sala ordenará que, dentro de las 48 horas siguientes a partir de la notificación de la presente providencia, PORVENIR S.A. resuelva de fondo la solicitud del accionante y defina si este tiene derecho a la pensión de invalidez, para lo cual deberá tener en cuenta las consideraciones de la parte motiva de esta providencia judicial. En particular, PORVENIR S.A no podrá exigir la presentación de ningún documento adicional para resolver la solicitud, dado que el accionante (i) se encuentra afiliado a PORVENIR S.A. y, por lo tanto, en sus bases de datos reposa la información relativa al número de semanas cotizadas en los tres años anteriores a la fecha en la que la invalidez se estructuró; y (ii) ya presentó copia de su dictamen de PCL. Igualmente, la Sala advierte que PORVENIR S.A no podrá excusar el cumplimiento de la presente providencia en las dificultades administrativas derivadas de las medidas de aislamiento ordenadas por el Gobierno Nacional a raíz de la pandemia causada por el COVID-19.

54. Para el cumplimiento prioritario de esta sentencia, PORVENIR S.A deberá utilizar las plataformas digitales y medios electrónicos disponibles para solicitar documentos, evaluar la solicitud del accionante y notificar oportunamente a su afiliado.

55. Por último, la Sala ordenará a PORVENIR S.A enviar a la Corte Constitucional copia de la resolución mediante la cual resuelva la solicitud de reconocimiento de pensión inmediatamente después de que esta sea proferida[92].

    Síntesis de la decisión

56. El señor F.R.M. presentó acción de tutela en contra de PORVENIR S.A. al considerar que este fondo de pensiones había vulnerado sus derechos al debido proceso, seguridad social, vida, mínimo vital y dignidad humana al condicionar el inicio del trámite administrativo de reconocimiento de su pensión de invalidez a (i) la corrección de su registro civil de nacimiento de manera tal que su nombre y fecha de nacimiento coincidieran con los datos consignados en la cédula de ciudadanía; y (ii) la designación de un curador para su hijo menor.

57. La Sala concluyó, primero, que la acción de tutela era procedente dado que cumplía con los requisitos de legitimación en la causa, inmediatez y subsidiariedad. En particular, la Sala encontró que el señor R.M. se encuentra en una situación de vulnerabilidad y, por tanto, el proceso ordinario laboral no era un mecanismo judicial eficaz en concreto.

58. En cuanto al análisis de fondo, la Sala Primera de Revisión concluyó que PORVENIR S.A. vulneró los derechos fundamentales al debido proceso administrativo y a la seguridad social del accionante por cuanto impuso barreras administrativas injustificadas para iniciar el trámite de reconocimiento pensional. Lo anterior por cuanto condicionó el inicio del trámite administrativo de reconocimiento de la pensión de invalidez a la corrección del registro civil de nacimiento, y a pesar de que este fue corregido, se habría negado nuevamente a iniciar el trámite hasta que se nombrara un curador para su hijo menor. La Sala concluyó que estas barreras carecían de razonabilidad y proporcionalidad por cuatro razones: (i) el registro civil era un documento innecesario para que la edad del solicitante fuera acreditada, dado que esta se demostraba con la cédula de ciudadanía; (ii) la edad del accionante y el conocimiento de los posibles beneficiarios de una sustitución pensional, eran irrelevantes para determinar si este tenía derecho a la pensión de invalidez; (iii) la tramitación de un proceso de jurisdicción voluntaria para corregir el registro y la designación de un curador para su hijo menor, como condición para iniciar el trámite de reconocimiento de la pensión de invalidez, constituían cargas desproporcionadas para el accionante; y (iv) la realización del cálculo actuarial es un trámite administrativo que no era oponible al solicitante.

59. Con fundamento en lo anterior, la Sala Primera de Revisión decidió amparar los derechos fundamentales al debido proceso administrativo y a la seguridad social y ordenar a PORVENIR S.A. que, en el término de 48 horas, resuelva de fondo la solicitud de pensión de invalidez del accionante sin más dilaciones o barreras administrativas para lo cual deberá tener en cuenta las consideraciones de la parte considerativa de esta providencia judicial.

    Suspensión de términos adoptada por el Consejo Superior de la Judicatura y levantamiento de términos

60. Mediante los Acuerdos de 15, 16, 19 y 22 de marzo, 11 de abril y 7 de mayo[93] todos del 2020, el Consejo Superior de la Judicatura suspendió los términos judiciales en todo el país a partir del 16 de marzo y hasta el 24 de mayo de 2020. Por medio del Auto 121 de 16 de abril de 2020, la Sala Plena de la Corte Constitucional autorizó a las Salas de Revisión para “levantar la suspensión de términos judiciales en asuntos concretos sometidos a su consideración”, siempre que se configure alguno de los siguientes criterios: “(i) la urgencia en adoptar una decisión de fondo o una medida provisional dirigida a la protección de los derechos fundamentales; (ii) la importancia nacional que revista el caso; y (iii) la posibilidad material de que el asunto pueda ser tramitado y decidido de forma compatible con las condiciones actuales de aislamiento preventivo obligatorio, sin que ello implique la imposición de cargas desproporcionadas a las partes o a las autoridades concernidas”.

61. La Sala constata el primero de tales criterios en el caso sub examine. Esto, en atención a las condiciones de vulnerabilidad del accionante y la urgencia en adoptar la decisión de fondo para garantizar la protección de sus derechos fundamentales, de conformidad con las razones expuestas en esta providencia. Por tanto, la Sala levantará la suspensión de términos en el asunto sub judice.

En mérito de lo expuesto, la Sala Primera de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,